風險認知和城市系統化管理

宋梅 北京市社會科學院城市問題研究所

在過去的幾十年里，自然科學家和社會科學家一直致力于提高大眾對災害和風險的認識，這既增強了大家的風險防范意識，也加劇了當代人的焦慮意識。風險一直存在但并非一定會造成大規模的人員傷亡或破壞性影響，如果災難發生在人煙稀少的地區，那么降低其損失將容易得多。在當代社會需要特別重視是的是超大城市的風險管理，常住人口數量超過1000萬的超大城市，在本國經濟、政治、交通和社會文化結構中具有戰略作用，同時也處于世界城市網絡中的重要節點，可以被稱為當代社會的“高風險區域”，其脆弱性和破壞性影響遠遠高于傳統社會和鄉村地區。

人口高度集中的超大城市作為城市化發展區域不平衡的極端形態，截止2019年底，我國已有7座超大城市，這7座城市的人口總數已超過1.5億，占國民經濟生產比重接近20%，超大城市為工業和服務業活動提供了現代化的基礎設施和交通設施以及獲得廉價的資本、勞動力和充分的市場機會，但超大城市的這些優勢也建立在人類迄今為止最復雜的城市系統開發與管理水平之上，超大城市系統通過創建路徑依賴增強便利，路徑依賴與不同類型的基礎設施綁定在一起。在一個人造系統的共同進化和適應過程中，子系統中的微小變化有可能在更高的系統級別上引發不均衡，產生新的風險。這意味著物理基礎設施和社會結構相互影響，系統中的任何元素都有可能觸發最終影響整個系統的變化，超大城市中發生的突發事件、極端事件、災難性事件更容易引發大規模的社會恐慌、供應危機、秩序混亂。超大城市既可能是風險的受害者，也可能是風險的產生者。因此，必須將特大城市視為高風險區域，特大城市的風險管理、城市復雜適應系統的能力創建研究必將成為城市政策的核心內容。

一、整體性視角認知特大城市風險

復雜性、非正式性、脆弱性、恢復力和風險是與特大城市風險應對相關的方面，如果應用系統觀點，創建特大城市復雜適應系統，依賴于對風險和災害認知的整體性視角：

1.在有效的風險治理戰略中必須考慮風險和災害形成的復雜原因，在整體分析的基礎上，不僅要考慮突發事件和災難的主要影響因素，還要考慮根本原因；

2.在風險成因和災害管理中，必須考慮多種相互作用和強化過程；

3.除了直接影響外，還有間接的長期影響，從系統的角度對風險進行理解；

4對于風險的理解要基于一個社會生態系統，需要結合不同類型的知識，因為通常應用于風險治理的主要科技方法不足以整合超大城市社會的方方面面；

5.了解特大城市災害風險復合體不僅需要專業管理知識、科學知識，還需要了解實際情況和過去事件的經驗知識等。

分析風險形成的各種因素，有助于加深對災害復雜原因的認識，并使決策者能夠確定相關的系統性防范策略。

二、超大城市風險的根源

1986年貝克將“當代社會”定義為“風險社會”，風險主要來自兩方面：1，自然災害（例如地震和火山爆發，風暴，洪水，干旱和熱浪，降雪，霜凍和雪崩以及全球海平面上升）。2，人為災害，例如空氣，水和土壤污染，事故，火災，工業爆炸，地面塌陷，疾病和流行病，社會經濟危機，內亂和恐怖襲擊，核事故以及戰爭。無論風險來自何方，“風險”一詞通常與“威脅”、“不確定性”和“緊迫性”等相關，城市的管理能力越來越取決于對風險的控制與防范能力。因為自然災害和人為災害不僅是技術方面的問題，而且是非技術性的問題，例如包括城市管理能力在內的體制問題，規劃系統的能力取決于控制自然資源開發的體制能力。在這種情況下，政府的規劃、統籌規劃作用是非常必要的。遺憾的是，盡管特大城市為減少災害作出了許多努力，但當前城市開發利用的法規、政策和規劃常常與現實出現矛盾，與風險相的災難和事故仍然頻發，主要原因在以下幾個方面。

（一）人口過快增長和非正規就業

流動人口增長過快問題成為超大城市管理者和規劃者考慮的首要問題，特別是1990年戶籍制松動后，涌向特大城市的流動人口數量迅速增加。住房空間、城市基本公共服務的匱乏并不妨礙“民工潮”和懷抱夢想的年輕人涌向超大城市，“城中村”和“群租房”如雨后春筍般涌現，過度擁擠、不安全的簡易、臨時建筑之中容納了大量的外來流動人口。為避免城市中心區人口過度膨脹，超大城市為安定下來的新移民提供了居住區的“衛星城”，但因就業中心的無法外移，又引發了交通系統的空前壓力。

非正規就業已成為流動人口更容易參與特大城市經濟活動和賺取任何收入的入口，對支持工資有限的正規就業城市居民也很重要。依靠低工資勞動力的特大城市經濟的競爭性實際上得到了能夠提供各種廉價產品的非正規就業的支持。實際上，非正規就業并不影響特大城市的發展，而是如何盡量減少其對特大城市發展的負面影響。眾所周知，非正規就業往往是自發、無組織的，因此產生了許多負面的外部因素，如擁擠、犯罪、市容破壞等?？偟膩碚f，特大城市的非正規就業人數高于中小城市。這可能是由于這一領域的城市化速度很快，城鄉之間的互動為非正規部門的發展提供了更多的機會。不過，還需要對其進行管理和組織，以避免混亂的發展以及可能損害公共生活的負外部性。

（二）不平等和社會分化持續擴大

不平等和社會分化持續擴大，從而加劇了特大城市的脆弱性。隨著特大城市居民在總人口中所占比例的不斷提高，城市貧困人口的數量也在不斷增加。區域發展的不平衡，導致貧困地區的人口對流向超大城市地區就業更加感興趣，因為城市的高經濟增長為正規和非正規部門提供了許多替代職業。超大城市及其周邊地區日益增長的社會經濟集中度和活動吸引了外來人口，特別是來自農村地區的流動人口。從事不同行業的人群，收入差距相差巨大，最貧窮的人通常是最脆弱的。人口脆弱性的梯度與經濟差異密切相關。低收入和中等收入人群的風險防范設置普遍較弱，即使是簡單且具有成本效益的措施也往往不適用。因此，風險事件對中低收入階層的有形和無形損失有著更高的直接影響，在許多情況下，它們影響了整個城市的道路選擇。此外，由于城市化水平和發展階段的不同，超大城市的發展地區已經擴展到更遠的地區，要執行協調一致的政策是極其困難的，超市之間的交往活動已經超越了行政界限的劃分。

2019年中國GDP總量是990865億元，北京、上海、廣州、深圳、重慶作為超大城市，對國內生產總值貢獻率高達14.88%。而占中國地級行政區的9%的前三十強城市創造了中國整體經濟體量42%，事實上這個差值，恰恰說明了超大城市的經濟活力和對外來人口的吸引力。

2019年5座超大城市GDP排行榜總量排名 地區 GDP總量（億元） 占GDP比重（%）上海 38155.32 3.85%2北京 35173.30 3.55%3深圳 26927.09 2.72%4廣州 23628.60 2.38%5重慶 23605.77 2.38%合計 147490.08 14.88%1

（三）土地資源匱乏和環境退化

超大城市地區土地價格昂貴，迫使開發商采取集約化的土地使用做法：高密度的集中開發。同時超大城市不斷向郊區蔓延，巨量城市垃圾也被運送到郊區處理，大量垃圾焚燒或填滿已成為一種環境危害。環境惡化速度也不斷加快，工業化后最重要的危險是空氣和水資源的污染，污染造成了包括生命和物質在內的許多損失。顯然，在城市規劃中規劃者會認真考慮環境因素，將其與經濟發展情景聯系起來并嵌入其中。但由于大城市內部的經濟系統與生態系統的關系已經發展到更為復雜的相互作用中，這一過程并不容易實現。一個功能性的特大型城市體系，必然同時經歷經濟的增長和各種利益群體的博弈，超大城市的快速發展很容易超出土地和水的承載能力。從本質上講，超大城市郊區乃至周邊地區人為災害的頻繁發生大部分情況是由于空間規劃的不一致造成的，其原因有：（1）現有的空間利用不符合現有的空間規劃；（2）空間規劃不符合規定。此外，空間利用的變化帶來了許多經濟和社會效益，但也給城市帶來了巨大的風險和隱患?？臻g的使用政策必須在私有產權和公共利益之間取得平衡，空間的合理、規范利用和是實現城市經濟增長和可持續發展的關鍵因素。

（四）技術依賴和社會期望過高

超大城市被認為是一種具有“創新”驅動特征的社會空間，在這種空間中，目前降低風險的決策行動主要是通過一種基于自上而下的組織模式來進行的。而這種自上而下的決策模式與當代社會知識的生產加劇了超大城市社會的脆弱性。用“脆弱性”來形容社會并不常見，當然與大自然的巨大力量相比，人類具有先天的脆弱性。而在當代社會中，當城市的設計和規劃是以最大化的預測和控制為目標，以廣泛想象的穩定性為背景進行判斷。因為人們感覺到不確定性，但為了追求確定性，所以轉向新技術，轉向新的科學成果，堅信最新的技術可以對城市進行更系統、更科學的管理。但是，新技術是有風險的，在超大城市中日益普及尖端的技術產品往往來不及進行實踐檢驗就已經推向市場，滿足城市實際需要的技術系統風險已在許多情況下被統計風險分析所替換，只能做出近似于現實的理論假設，實踐經驗和實證研究越來越被模型和理想化方案替代，經驗知識正在被主觀概率計算，社會因為無法進行足夠規模的測試和觀察或根本無法按需要進行重復實驗。

當代城市最大的歷史進步是人類能動性的擴大。人的能動性的條件是知識和技術，現在有大量的技術創新和層出不窮的新知識，調解人類與自然和彼此之間的關系。

現在很難在自然的“純”狀態下體驗自然，因為它不受人類活動的影響，社會關系由越來越多的行政、法律或技術安排所調節。通過社會生產和構建已經成為社會事實的數據，從而構成一種社會和政治現實，它強制執行管理社會行為和制定社區生活的程序化規則。對當今社會狀況的初步描述涉及到一個定量診斷：在社會領域和社會中介性質中，大部分活動不再與生產聯系在一起，而是與再生產聯系在一起；特別是知識的再生產，因此，首先要再現使特定效果和過程成為可能的條件。

技術的進步，人們期望提供的公共服務絕對安全，因此在緊急情況下更多地依賴公共系統而不是自己的應對策略。技術可以提供更好的預測、更安全的施工技術和即時反應，但也會導致依賴性增加和額外的潛在危險。

（五）全球產業鏈的影響

特大城市發展的初衷是為了加速經濟增長，從而加強與全球市場的連接，吸引能夠刺激經濟增長躍升的全球投資。與其他亞洲城市一樣，它在整合全球資本和地區廉價勞動力的基礎上，創造了眾多制造業、服務業，發展了供應、生產和銷售的區域價值鏈。因此，到2000年后，中國特大城市地區定位似乎都在追求走向世界城市的全球地位。

在快速的經濟增長中，地方范圍內各種問題的提出似乎被政府忽視了。過度的移民、非正規活動的增加、城市貧困的加劇對交通擁堵、新出現的貧民區、收入差距的擴大等產生了影響，而經濟增長導致的快速城市化導致了農業用地和工業用地的轉換、空氣污染、環境退化等。

全球和地方之間的沖突不可避免的，基于全球性的分工和產業鏈考慮，惡化的環境給污染嚴重的特大城市地區居民的健康帶來了致命的影響。

而且，一些地方性問題已經成為普遍性的問題，許多城市政府、非政府組織和世界援助組織已經開始重視改善當地城市生活。諸如交通擁堵、城市貧困、貧民區、環境風險等，已經成為全球城市需要共同解決的問題。全球與本地的互動已經變得相互關聯，而且關系更加復雜。

三、超大城市風險管理的框架

人口密度高、鄰近性和異質性是超大城市的特點，擁有1000萬居民以上的特大城市運行，每天除了氣候風險和極端天氣事件外，還面臨著經濟發展帶來的各種環境、安全、衛生挑戰，在城市可持續發展的軌道上如何正確的管理城市可能面臨的威脅，存在著不確定性。大城市災害風險管理在過去一直沒有得到充分的重視，原因有很多。包括特大城市風險的復雜性、政策制定的社會環境，以及特大城市有能力自行應對風險的錯誤假設。如果采取行動，大城市的決策者往往認為他們的任務和責任僅限于應急活動。這是一個合乎邏輯和可以理解的立場，因為超大城市都在為了滿足居民的基本需求而努力解決公共資源短缺的問題，

隨著技術的進步，社會的轉型，城市的風險管理在過去幾十年中發生了重大變化，特大城市的人群、身份、角色具有多元性，但在具有爭議的“經濟發展優先”目標下，提出一個更有建設性、更安全、更系統的風險管理制度是每個城市管理者和居住者的共同愿望。超大城市的未來定位既要保護城市核心發展事項，控制土地使用和維持關鍵的基礎設施標準，又要針對城市發展過程中的風險進行結構調整和優化。

特大城市發展的風險管理旨在對城市人口準確預測和掌握的基礎上，提高城市基礎設施系統的運行效率，快速從自然和人為危害中恢復的能力。根據風險管理所側重的手段、過程、目標不同，框架主要包括三個優先項：

（一）制度建設

在特大城市風險管理戰略框架中，“善治”被視為促進持續減少風險努力的一個關鍵領域。如果地方政府和相關部門能夠依靠適當的法律框架，針對預防和減輕災害的各種選擇，建立一個強有力的組織結構，配備適當的工作人員和資源，以實施災害風險管理；如果城市中的所有利益攸關方，如科學和私營部門、民間社會和其他企業部門都能參與進來，提高風險的處置能力，確保逐一列出將減少災害風險列為優先事項的主要活動的建議清單，這些目標的實現有賴于多元主體參與作為制度基礎。

（二）風險識別

風險識別是任何減少災害風險過程的起點，這是一個需要多部門、多學科廣泛合作的領域，這些部門既包括所謂的“硬科學”，也包括那些與社會和經濟方面更為相關的“軟科學“。“硬科學”部門進行監測和預測，“軟科學”部門通過系統地評估損失并跟蹤災害的社會和經濟影響，多學科合作將更容易了解城市需要改進的地方。風險識別的過程主要從以下幾個方面著手：

風險分析：超大城市的特征、地位、影響、歷史和空間分布；

②風險評估、危害監測：包括新出現的風險；

③脆弱性和能力評估：社會、經濟、物質和環境、政治、文化因素；

④風險監控能力、風險地圖、風險情景：預測能力、警報處理和傳播、響應能力；記錄并繪制危害圖，制定脆弱性和能力指標，并有系統地繪制和記錄；模擬開發風險情景；

⑤系統評估發展規劃中的風險。

（三）風險知識管理和傳播

在各個層面進行安全文化教育，提高公眾對風險的認知和適應力；通過將社區納入信息傳播渠道，改善減少風險的溝通方式，提醒人們面對緊急情況提前做好準備或更好地為減少風險發揮能動作用。

目前專業人員和普通市民之間的知識轉移機制效率太低，無法向決策者和實踐者充分傳播知識，而且知識僅限于少數專家。從長遠來看，社區參與和擴大市民對風險知識的知情權、減輕風險的技術能力是減少自然災害影響的更好辦法。

區域性風險信息管理在大多數城市尚處于起步階段，甚至還沒有系統、有組織地開展。需要在各級舉辦專門的正式災害風險管理課程和培訓。大學和研究中心需要對市民進行培訓和能力建設需求評估，并在不同層次設計有吸引力的課程，以促進了解。 教育提供者和研究人員之間的對話需要定期進行，以便改善科學和政策之間的聯系，必須了解市民的具體需要，同時建立信任和信心，以便雙方共同努力，推動風險管理能力建設。

每一位超大城市的管理者都會被某個專業部門執行風險管理制度不力而焦慮，各部門之間缺乏統一的溝通和協調機制仍是現代部門分工的弊端，此外，傳統的城市應急管理體系也是一個嚴重的障礙，未將風險轉移機制被視為風險管理過程中的優先事項。

風險管理過程涉及到在不確定性條件下進行決策并采取行動，因此在審視、確定城市風險的根源的同時，可以學習他人的經驗，避免重復同樣的錯誤，并從其他地方已經測試過的一些選擇中作出選擇，從而提高寶貴時間和資源的利用率。