“十四五”時期我國新型城鎮化與城市開發投資模式探析

李剛

摘要：“十四五”時期是我國新型城鎮化加快升級發展的關鍵時期。我國新型城鎮化建設已經進入以城市群建設為中心的發展新階段，城市開發投資將成為“十四五”拉動投資、實現經濟高質量發展的重要推動力量和增長點，應依法規范政府投資行為，完善投融資體制機制，積極鼓勵和引導社會資本參與城市開發投資，創新投資商業模式，實現各方利益的合作共贏，更好地促進地方經濟社會高質量發展。

關鍵詞：“十四五”時期;新型城鎮化;城市開發;投資

“十四五”時期（2021年至2025年）是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化國家邁進的關鍵時期，同時也是我國新型城鎮化加快升級發展的關鍵時期。以都市圈為中心的城市群建設將成為“十四五”期間我國經濟高質量發展的重要推動力量，城市開發投資將成為“十四五”時期拉動投資、實現經濟穩增長的重要增長點。

一、城市群建設：我國新型城鎮化發展的新階段

城鎮化是指人口等生產要素由農村流入城市所引起的經濟社會結構轉化的過程。改革開放以來，伴隨著工業化進程加速，我國城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展過程。1978年至2019年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到8.5億人，常住人口城鎮化率從17.9%提升到60.6%，年均提高1.02個百分點;城市數量從193個增加到658個，建制鎮數量從2 173個增加到20 113個。截至2019年底，我國戶籍城鎮化率已經達到44.38%。根據我國新型城鎮化發展規劃（2014至2020年）提出的總體性目標，到2020年我國要實現1億非戶籍人口落戶城鎮、戶籍城鎮化率達到45%的目標。按照過去兩年平均每年增加1 600萬城鎮人口的發展速度來看，2020年實現這一目標完全可以實現（圖1）。

根據世界城鎮化發展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%—70%的快速發展區間。從“十四五”期間的發展來看，持續推進戶籍城鎮化和以都市圈為主體的城市群建設將是我國未來幾年新型城鎮化發展的必然趨勢。2020年年初，國務院、發改委發布《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》和《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》兩份重要文件，明確提出300萬以下城市將全面取消落戶限制、推動300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制，加快破除制度壁壘，推動人口向城市群和大城市持續有序流動。鑒于人口持續向單一特大城市集聚轉移將帶來嚴重的環境資源壓力和風險集中，形成“大城市病”。特別是2020年以來，新型冠狀病毒疫情爆發引發了社會關于城市發展和治理的深度思考，客觀上推動了城市治理理念和思路轉型，由大城市化向城市群協同發展轉變。可以預見，“十四五”時期我國城鎮化發展方向將由以前的功能集中型單中心空間形態，向功能布局優化的多中心空間格局轉型。在生產要素持續向城市群和中心城市集聚的同時，合理有效規劃城市群和中心城市、大城市空間結構，從而在“十四五”時期形成推動新型城鎮化高質量發展的強大動力。

目前，與國際幾大成熟城市群相比，中國城市群發展水平依然偏低。核心區域人口密度過高，但整體人口密度仍然偏低。如上海城市圈的人口密度4 157人每平方公里，僅為東京城市群的一半;地均GDP產出最高的深圳城市群為每平方千米1.7億元，遠低于大倫敦區的14.8億元和東京城市群的6.6億元，未來提升空間仍然較大。與其他國家相比，中國人口在大城市的集聚效應也是不夠的。世界銀行的數據顯示，2018年人口超過百萬的城市群中人口占國家人口的比例，中國僅為28%，遠不及日本（65%）、韓國（50%），人口聚集程度與日韓有較大差距。

在我國的城鎮化戰略中，城市群與都市圈本質上均指城市聚集的更高空間組織形態。國家發改委2019年2月發布的《關于培育發展現代化城市群的指導意見》明確指出，城市群是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動力強的大城市為中心的、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。2018年《中國城市群發展報告2018》中識別的城市群有34個。我國“十三五”規劃明確的城市群共19個，分別為長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、關中平原城市群、滇中城市群、黔中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、長江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、蘭西城市群。這些城市群將是“十四五”期間我國加快實施新型城鎮化戰略的重點區域，也是未來我國經濟發展的重要增長極。

二、城市開發投資：“十四五”時期我國基礎設施投資的重要增長極

人口與產業向城市聚集是現代化發展的必然規律，需要推動城市群內的基礎設施加快建設。補齊城市基礎設施投資短板，對于城鎮化進程的有序推進將起到至關重要的作用。基建投資應從提高城市承載力、提升城市綜合公共服務能力、防治“大城市病”等方面進行規劃設計，具體包括城市軌道交通、產業新城和產業園區、老舊小區改造、政府保障住房，市政工程、環保能源水利、地下管廊，醫療、教育、文體、養老設施等領域。

從政策層面來講，基建投資作為逆周期調節的重要工具，一直是穩增長的重要抓手。特別是2020年，作為實現“兩個100年”重要目標的關鍵之年，有效應對新冠疫情對經濟的巨大沖擊，基建投資將再次發揮經濟增長壓艙石的重要作用。2019年12月中央經濟工作會議提出，加大戰略性、網絡型基礎設施建設，穩步推進通信網絡建設，加快自然災害防治重大工程實施，加強市政管網、城市停車場、冷鏈物流以及農村公路、信息、水利等項目建設。2020年以來，中央政治局會議多次作出部署，2020年將進一步發揮中央預算內投資引導帶動作用，加快地方政府專項債的發行和使用，集中力量加大對重大戰略和重大工程的投入力度。在具體領域上，將加大對重點城市群、城市群城際鐵路、市域（郊）鐵路和高等級公路規劃建設，加大對重大水利工程以及城鎮老舊小區和配套基礎設施改造等建設。城市開發投資將是今年及今后一段時期確定性最強、力度最大的投資政策發力方向。

三、我國城市開發投資的主要商業模式分析

城市開發投資本質上是由各級政府負責實施的固定資產投資范疇，是全社會固定資產投資的重要組成部分。2019年4月，國務院正式發布了《政府投資條例》，自2019年7月1日起施行，這是我國政府投資領域第一部行政法規，是我國深入推進投融資體制改革的重大法規成果。制定政府投資條例，對于依法規范政府投資行為，依法規范開展城市開發投資，提高政府投資效益，激發社會投資活力，具有十分重要的意義。根據我國政府投資條例及相關規定，城市開發投資的商業模式大致分為兩大

類型。

（一）政府直接投資開發模式

政府直接投資開發是指使用各級財政資金及政府性債務資金進行城市新建、擴建、改建、技術改造等固定資產投資方式。這類城市開發項目一般是指市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、生態環保、社會管理、國家安全等公共領域項目，投資項目以非經營性項目為主，政府資金投入一般是以直接投資或資本金注入方式。

政府投資項目實行項目法人責任制。項目法人對項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產保值增值等全過程負責。項目法人按照實施主體的不同，可以是黨政機關、事業單位或者授權的政府平臺公司。政府投資項目應當嚴格實行招投標制、監理制、合同制，依法履行招投標程序以及與投資項目有關的服務、貨物招標采購，依法進行招投標采購活動，確定中標單位。項目法人應當建立預算、進度、質量三大控制體系，切實有效地提高政府投資項目效益。項目法人不具備項目實施能力和條件的，根據有關規定，可實行項目代建制，由代建機構代行項目法人（單位）職責，依照合同承擔項目質量、安全、投資及工期等管理責任。項目法人應當按規定選擇、委托具備相應建設管理能力的單位承擔建設管理及相關工作，并按照代建合同約定對項目代建機構履責情況等進行評估和監督檢查。

（二）政府和社會資本合作投資PPP模式

這一模式一般是指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，通過使用者付費、政府付費等方式獲取投資收益，建立互利共贏合作關系的一種項目運作模式。項目具體實施方式主要包括委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等模式。

PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。國家積極鼓勵和引導社會資本參與城市開發投資項目，各地政府可以根據需要和財力狀況，通過特許經營、政府購買服務等方式，在交通、市政、環保、醫療、養老等公共服務領域采取單個項目、組合項目、連片開發等多種形式，積極開展城市開發投資。

在這一模式下，城市開發投資的資金來源主要分為政府投入（含一般財政和政府性基金支出）、金融市場融資和社會資本投入三部分。（1）政府投資：政府投資可以采取項目資本金注入、投資補助和貸款貼息等方式開展。其中，資本金注入是使用政府投資資金作為項目全部或者部分資本金，由政府作為直接投資主體或主體之一組織建設;投資補助是使用政府投資資金對符合條件的項目按一定限額或比例安排投資補助;貸款貼息是指使用政府投資資金對符合條件的項目使用的中長期貸款給予貸款利息補貼。（2）金融市場融資。國家支持城市開發項目法人公司依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，通過股權、債權以及信用貸款等融資綜合服務，通過發行公司債券、非金融企業債務融資工具、項目收益債等債券市場融資工具籌措資金。同時，國家積極支持和引導政策性、開發性金融機構加大對城鎮棚戶區改造、生態環保、城鄉基礎設施建設等重大項目和工程的資金支持力度，鼓勵保險資金通過債權、股權、資產支持等多種方式，支持新型城鎮化等領域的項目建設，積極推進全國社會保障基金、基本養老保險基金、企業年金等參與城市開發投資建設，建立和完善市場化投資運營管理機制。（3）社會資本投資。社會資本投資由社會資本方按照市場化運作方式，采取平等協商、風險分擔、互利共贏的原則開展投資。

PPP模式下的社會資本方可以通過與政府方簽訂特許經營權協議等方式，切實履行合同權利義務，依法設立項目公司，按照合同約定組織實施項目設計、投融資、建設和運營管理等投資管理活動，有效地實現對項目的投資建設與運營管理，接受政府方的職能監督和績效考核，實現政府確定的城市公共產品和公共服務目標，實現各方利益的合作共贏，更好地為社會和公眾提供優質服務。

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作者簡介：李 剛（1975—），男，河北石家莊人，博士研究生，經濟師，中國鐵建投資集團有限公司，主要從事宏觀經濟政策與投融資模式研究。