社區參與視角下居住類城市遺產保護與更新策略研究
——以上海建國西路620號為例

■胡 淼 HU Miao 李燕寧 LI Yanning

1 上海居住類遺產保護與更新背景

上海擁有豐富的居住類城市遺產資源，但長期強負荷、粗放的使用導致歷史住宅老化嚴重，室內居住環境持續惡化，保護與更新不盡如人意。隨著拆遷安置的難度日益增加，歷史環境延續性日受關注，上海2017年明確提出中心城區將保留730萬m2里弄住宅的目標，建筑室內空間更新和居住質量提升成為當務之急。

近年來，“留房留人”的修繕改造模式，在大部分居民不搬遷的前提下，通過一定的政府投入帶動居民投資，對廚衛等室內空間進行小規模改善，在一定程度上保護了里弄風貌，提升了居住質量，實現了漸進式改變，取得了一定的成效（如春陽里）。但“留房留人”的模式也常存在著居民協調難、滿意度低，政府投入高、回報小，部分項目增量大，歷史建筑原真性受損害等問題。

并且，政府主導的室內空間改造也面臨不小的困難：經過長期發展，舊建筑室內空間分隔狀況非常復雜，即使規模微小的更新改造，往往也涉及數戶家庭的空間利益。如果沒有“賦權的參與式治理（empowered participatory governance）”[1],社區往往會形成強烈的排斥力，抗拒政府干預[2]。

較典型的案例是老城廂的聚奎新村（圖1）。該住區建于20世紀60年代，廚衛設施欠缺，違法搭建現象嚴重：309戶居民中有262戶存在各類違建，原有2～3 m寬的弄堂逐漸被居民們自搭的“小隔間”蠶食，自發搭建的構筑物在兩根細細鋼管支撐下搭建到了6層，破壞老城廂風貌的同時也造成嚴重的安全隱患。2016年，黃浦區政府將居民暫時遷出，對建筑進行整體修繕。原違建“吊腳樓”被拆除，建筑結構得到加固，每戶置入了獨用廚衛設施。2017年1月起，居民陸續回遷。修繕成果最初獲得了居民的認可與好評，但在數月之后，卻有近三成的居民上訪（2017年3月28日，由徐匯區歷保辦、同濟城市與社會中心、同濟亞太遺產中心聯合舉辦以“居住類直管公房歷史建筑宜居性修繕”為題的學術座談會，此處信息來自會上徐房集團專家發言）。原因是，居民們在相互比較后，發現出于建造質量、室內格局等多方面考慮，設計人員給每戶增加的空間面積不完全均等，因而產生強烈不滿情緒。居民認為，既然改造工作由政府主導，利益分配不均造成的“損失”也應由政府補償；政府部門雖掌握了主導權，但同時也擁攬了大量責任，致使修繕后續工作陷入被動局面。

在此背景下，本文以建國西路620號保護修繕方案設計為例，探索如何協調居民利益，平衡政府與社區權責，對居民在保護與更新中的行動進行引導、鼓勵和利用，從而建立可持續的保護與更新方式，取得令人滿意的保護與更新結果。

2 基于社區參與的居住類遺產保護更新理論與實踐

2.1 國際：從溝通規劃（Communicative Planning）到聯合生產（Co-production）

國際上，社區參與被認為能夠降低舊住房更新的社會成本，越來越多地容納到城市更新決策與實施主體中[3]。較早的社區參與見于美國20世紀70年代的“社會建筑”運動，成立了由社區代表控制的非盈利組織“社區發展公司”，負責“社區發展規劃”的編制和實施，有權決定資金的使用。此后以20世紀80年代哈貝馬斯“交往行動”理論為基礎，形成了“溝通規劃”“協作規劃”和“協商規劃”，倡導規劃師使用溝通技能表達弱勢群體的價值判斷，幫助社區居民參與城市更新全過程[4]。

20世紀90年代末，由于正規民主制度在實現民主政治理想方面逐漸失效，聯合生產（co-production）作為源于全球南部新的政社合作方式得到日益廣泛的討論。聯合生產指社區依賴自己的能力改善居住環境，強調政府在資源、技術專家和主干服務（trunk service）方面與社區在本地信息、時間、技能和支線服務（feeder service）方面進行優勢互補，發揮協同效應，認可漸進式社區賦權的重要性。聯合生產的優勢在于能夠貼合居民需求，高效利用個體投入，在政府不愿（unwilling）或無法（unable）提供服務時取得意想不到的良好效果[5]。

圖1 聚奎新村修繕前（左）后（右）對比

然而相較于溝通規劃與協作規劃，聯合生產常不可避免地越過或違背現行規定，在非政府組織的介入下常采用社會運動、抗議等沖突性策略，意味著“權力平衡的本質改變”，具有高度政治性，還可能產生不良的社會后果。因此，有學者提出“將權力保持在政府控制下”仍有必要，由公共部門主導聯合生產仍有可能[6-8]。

2.2 國內：參與機制建構與產權關系調整作為關鍵議題

在國內，隨著經濟體制改革的深入，社區承擔著越來越多的社會職能，成為城市治理的重心。其本質在于倡導權利分散，選擇具有地方適宜性、相對獨特的城市發展道路[9]。

國內居住類遺產保護研究有兩個關鍵議題。一是構建社區參與機制，提出建立聽證會等溝通對話機制[10]、建立社區規劃師制度[3]、鼓勵引入非盈利組織調解城市更新利益矛盾[4]、賦權居委會自主管理社區公共福利事務[11]等多種策略。二是調整產權關系，相繼提出有產權私有化[12]、產權公有化[13]、產權公私共有[14]等解決方案，以期激勵居民投身、投資于歷史建筑保護修繕工作。但目前學界普遍認為，居民參與的深度與廣度不夠，對規劃的影響及參與、組織能力較弱，缺乏專業支持[4][11][15]；也有學者指出，目前相關討論仍以理論研究為主，而結合實踐從操作層面出發的探究較少[16]。

2.3 《夢想改造家》的啟示

近年來，上海東方衛視一檔家庭空間改造節目《夢想改造家》引發了對居民主導的居住遺產保護、修繕和改造模式的廣泛關注和討論。節目每期應住戶要求，邀請設計師對住宅進行更新改造。從結果來看，這種改造模式聚焦于居民個體需求，能夠調動居民參與建筑修繕和更新的積極性，通過“展示”與“邊學邊做”，促進了知識在社區內的傳播[17]，具有較高的修繕效率，取得了令居民滿意的更新結果，受到了公眾的好評。但這種模式也遭到了政府部門與專家的批評：由于房屋結構和遺產保護知識的缺乏，設計師和居民在改善室內格局時常采取下挖地基、拆除承重墻等不當措施，嚴重損害了歷史建筑的真實性，造成結構與消防安全隱患，與遺產保護和民生改善的目標背道而馳，并且這種改造還存在產權上的爭議。在保護與更新中如何發揮居民參與的優勢，同時避免居民自主改善行為存在的弊端，是一個值得探索的重要問題。

2017年，同濟大學在上海市徐匯區房管局支持下，以建國西路620號為試點開展了居住類歷史建筑保護更新課題研究，筆者是保護更新方案的主要設計人員。

3 居住類遺產保護與更新實踐

建國西路620號花園洋房（圖2）緊鄰波蘭領事館，建于1924年，建筑面積617 m2，為局部四層，磚木結構，德國青年派風格，現為上海市優秀歷史建筑和徐匯區登記不可移動文物。

建筑曾作為機關幼兒園使用，后曾改變格局，分給幼兒園的教職員工作為福利性住房。經過長時間發展，建筑內現住有14戶居民，居住密度遠超設計之初。建筑每層可分為私密的居住空間和同層居民共享的公共空間，公共空間內設有一處衛生間和一處廚房間。居住面積最小的一戶位于底層，面積僅為5.8 m2，居住條件整體較差。

2017年3月，針對該建筑開展了保護更新研究工作，目標不只在于建筑外觀整治，也希望內部居住條件能有所改善。溝通協調過程中，居民們普遍反映希望擁有獨用廚衛，研究人員基于這一訴求展開了方案設計。然而隨著設計的推進，保護更新工作逐漸顯示出其面臨著兩個障礙。

3.1 障礙一：內部利益矛盾難調解，參與機制存在缺陷

保護與更新面臨的第一個難題是居民間空間利益關系復雜，而現行公眾參與程序未能讓居民深度參與保護更新方案設計，達成共識。

方案共設計了兩版。第一版方案中，設計人員更改了部分戶型，騰挪部分私密空間置入獨立的廚房與衛生間，而每一層樓仍保留了一定的公共空間。但該方案弊端在于，居民認為戶內居住空間使用權歸自己所有，政府的修繕行為應限制在公共空間內開展，不能侵占居民的既有居住空間。

圖2 建國西路620號使用現狀

圖3 建國西路620號地下室層平面現狀（左）與修繕方案（右）對比圖

第二版設計方案（圖3）中，設計人員使用輕便隔斷物將每層公共空間劃分成若干廚衛單元，與相鄰住戶的居住空間進行規整、合并，使得各戶均能享有獨立的廚衛空間，同時保持原有居住面積不減小。但這一版設計方案被認為其實施仍存在較大困難。原因在于，各戶增加的廚衛面積不均等的情況難以避免。以反差最明顯的底層5號住戶與2號住戶為例：2號住戶原有居住面積5.8 m2，設計方案為其增加了9.42 m2的廚、衛、儲藏空間，約為原居住面積的162.4%；5號住戶原有居住面積24.9 m2，設計方案為其增加8.51 m2的廚衛空間，約為原居住面積的34.2%。所增加的廚衛面積比例的差距可預料地將引起5號住戶的反對，認為其原有面積比2號大3.29倍，方案中分配給自己的廚衛面積也應比2號住戶大得多才符合公平原則。類似情況還包括，首層的3號住戶可預料地不會同意將自己原有居住面積的一部分分給6號住戶作為廚衛，盡管在方案中3號住戶損失的居住面積得到了相應的補償。大量的利益協調工作將使設計師勞累疲憊，延緩更新進度。

一個較理想的解決方式是，在更新項目成立之初，居民就利益分配達成共識，并直接參與設計環節，設計師根據居民需求開展設計。但目前這種方式缺少制度支持（圖4）。目前，居住類歷史建筑更新項目中，涉及居民參與的主要有兩個環節：①征詢意見和委托改造。改造實施計劃需征求全體公房承租人或者業主的意見，在征得2/3以上公房承租人或者業主同意后，可以委托建設單位具體實施有關改造工作。②聽取意見簽訂協議環節。針對改造項目規劃設計方案和綜合改造實施方案，公房產權單位應當與所有公房承租人簽訂改造協議。而在涉及到改造設計方案“計劃立項”階段與“規劃設計與工程實施”階段時，居民參與程序并未被引入。

如聚奎新村所示，居民參與程度較淺、參與環節集中于項目后期，導致居住類遺產更新中政府、設計施工單位與居民間信息不對稱、缺乏溝通；居民間的利益關系從項目一開始就未能得到仔細研究和調和，居民的訴求在方案中也難以得到回應。當居民們同一時間集體涌入“簽訂協議”環節，被要求接受改造方案時，積壓已久的矛盾很可能會集中爆發。

3.2 障礙二：所有權人與使用權人權責利關系不平衡，權力相互制約

保護與更新遇到的第二個困難是該設計方案在與政府部門的溝通過程中未獲支持。原因主要在于特殊的公房產權制度（圖5）。上海歷史建筑產權性質相當復雜，現行公房制度中房屋所有權與使用權相分離、權責利不對等現象嚴重，這也是目前居住類遺產保護面臨重重困境的關鍵性因素[18]。

上海居住類歷史建筑以公有房屋為主，其產權主要分為兩部分：所有權歸國有，使用權歸居民，后者的權利人姓名與居住面積以“房卡”形式登記在冊。計劃經濟時代的公房承擔了作為國家對公民或單位對職工的福利住房的任務；而隨著《上海市關于出售公有住房暫行辦法》《上海市危棚簡屋改造地塊居住房屋拆遷補償安置試行辦法》《上海市公有住房差價交換試行辦法》《上海市房屋租賃條例》等法律法規的頒布，公房使用權權能構成發生了根本性改變，公房逐漸“準私有化”[19]。在目前公房租賃關系中，使用權人的權利遠大于所有權人。例如，使用權人可以以極低租金享有永租權，并享有房屋轉租后全部收益，卻無需承擔修繕義務。有關建筑修繕的事宜——大至結構維護、小至門窗構件維修，居民往往事無巨細均尋求物業或相關部門解決。

圖4 上海公有房屋綜合改造流程

圖5 上海公有房屋產權分析

這造成一個悖論。一方面，政府承擔著大量修繕義務，卻無法行使對公房的使用、收益和處置權能，也無法從房屋更新中獲取回報；若無居民許可，政府部門也難以進入房屋室內，實施結構與空間的修繕與更新。例如“二次供水”改造，即常因涉及居住空間格局變動而遭居民抵制，難以推行。舊房改造投入大、無回報，政府積極性有限。另一方面，與“夢想改造家”所招致的批評相似，若未經政府部門批準，承租人也不得隨意進行房屋修繕與更新。但事實上，過去很長一段時間內，公房的不合理使用、不愛惜使用的情況相當普遍：承興里改造前加建、擴建現象嚴重；安樂坊部分建筑立面窗的位置、形制均有改變；懿德公寓部分居民對室內空間格局進行了重新劃分，增設了衛生間、廚房等設施，致使建筑加速老化。一些里弄建筑甚至被居民有意置于“任其衰敗”的境地，以獲取拆遷補償。政府與承租人的權責不對等、權力相互制約，致使居住類歷史建筑的保護與更新陷入僵局。

4 基于社區參與的居住類遺產保護與更新策略初探

針對實踐中遇到的兩個障礙，筆者參考國內外相關研究與案例提出解決方向，重點在于完善、深化社區參與居住類遺產保護與更新的機制，調整政府與居民間的權利、義務與收益關系。

4.1 建立自主協商機制與參與式規劃程序

4.1.1 社區組織主導建立協商機制

鑒于居住類遺產錯綜復雜的空間使用現狀，有必要建立合適的內部協商機制，使居民在更新項目的初期階段完成利益協調，達成共識，以便后續設計工作的順利開展。對此可依靠居委會較強的組織動員能力，賦予居委會一定的財權和事權[11]，由其牽頭在第三方專業機構協助下開展協調工作。

2016年，黃浦區外灘街道與非盈利組織“仁人家園”合作開展的“室內改造項目”可提供一定的經驗借鑒。該項目由社會組織召集志愿者提供技術支持，由企業捐贈資金，由街道、居委會牽頭，為自愿報名的家庭登記改造訴求、匯總家庭情況、組織評審會篩選合適的家庭；入選家庭在改造開始前則須在鄰里協調、合規改造和房屋自住等方面與社會組織達成約定。以此，居民協商在項目初始階段即可完成，后續工作開展順暢。

建立協商機制的另一層意義在于為居民自愿退租公房奠定基礎。從長遠來看，里弄房屋修繕改造需解決目前居住密度過高的問題，否則會固化不合理的居住格局，促使本地居民將住房外租，加快使用者流動和房屋老化速度。類似建國西路620號的保護與更新方式需要以居住密度降低為前提。協商機制的建立將為居民自主選擇“走”或“留”提供條件，針對“走”的居民可探討收回公房承租權或轉租權的可能，針對“留”的居民則應關注居民訴求，根據建筑特征進行個性化居住空間調整，實現原社會文脈的延續與更新。待房屋居住密度降低到合理水平后，修繕改造方案難度將大大降低[19-20]。

4.1.2 鼓勵“門洞”和樓棟自治

參考楊浦“美麗家園”實踐，可在更新項目立項階段制定“修繕項目清單”。可讓居民以“門洞”為單位討論勾選有修繕更新需求的項目，整個“門洞”達成共識后，征詢本樓棟居民意見，向相關部門提起更新申請，相關部門派遣施工團隊，投入資金，實施改造。在方案設計階段，居民與設計師可建立臨時工作小組共同商討設計方案。

較成功的經驗可借鑒老舊小區加裝電梯機制。其主要依靠本樓棟居民自治，在征得本樓2/3業主同意以及小區一半的業主同意的情況下可提出立項申請，完工后將獲占施工金額的40%、最高28萬元的政府補貼。居委會、物業以及政府部門在其中協助居民完成審批流程。在較強的行動意愿和較成熟的政策支持下，2019年上半年，上海市共有331幢房屋完成電梯加裝，取得了一定成效。

4.1.3 建立參與式規劃設計程序

為積極利用居民的投入與行動，獲得令居民滿意的更新結果，可著重在方案設計階段增加居民參與頻次，加快社區規劃師制度建設，引入設計研討會、公眾聽證會等制度，使規劃師成為居民的專業顧問，鼓勵居民參與方案設計，投入到居住類遺產保護更新的全過程中。

2018年開始的黃浦區承興里改造工程（圖6、7）作出了有益嘗試，提出了“一戶一策”方案。設計師在項目之初，與每一戶簽約居民進行溝通、聆聽需求，對設計方案反復修改，使其盡可能地與改造前居民的空間使用習慣相貼合。方案細節深入至窗扇的開啟方式、家具的擺放位置等。此外，改造中還制定了“裝配服務清單”，居民可對廚衛面積、家具外觀、插座位置等進行個性化配置。

4.2 調整居民與政府收益關系，明確雙方修繕權責

4.2.1 調整“權利束”構成，設置差異化租金標準

制度經濟學認為完備產權是一種理想狀態，包括資源利用的所有權利，這些所有權利構成了“權利束”。在當前公有房屋使用權人同時擁有轉租收益權的現狀下，所有權人可將包括修繕、更新在內的部分權利讓渡給使用權人，允許并通過補助鼓勵使用權人對房屋進行合理的自主維修與改造。同時，政府亦應調整目前公有房屋租金標準，針對自住、轉租兩種情況制定差異化租金，改變公房修繕投入大、無回報的現狀，增強保護與更新的可持續性。

圖6 廚房可根據居民需求進行個性化配置

圖7 房間可依居民訴求改造

成功經驗可借鑒法國“里昂紅十字城改善居住計劃”。該計劃通過差異化補貼策略，鼓勵歷史街區居民自助更新，根據建筑用于出租或是自住，財政補貼分成兩類。對于出租情況，若房產所有者希望根據市場收取租金，則最多提供25%的補助；若9年內按照社會住宅標準收取租金，則提供至多55%的補助；若9年內按照最低租金標準收取租金，則提供至多85%的補助。對于自住情況，公共部門根據家庭收入提供一定比例補貼。同時，里昂通過一些非政府組織（NGO）幫助居民進行修繕管理，若社會住宅承租人未能按時繳納租金，這些組織會墊付租金，保證房產所有者權益[21]。

4.2.2 制定保護利用導則，明確政府與居民修繕權責

為明確政府與居民權責，引導使用權人合理開展自主修繕，應加快制定歷史建筑《保護利用導則》。目前，上海市靜安區文物管理中心已于2018年10月委托同濟大學建筑設計研究院，以懿德公寓為試點開展《文物建筑保護利用導則》（以下簡稱《導則》）制定工作，《導則》對建筑的重點保護部位、可自行修繕的內容、自行修繕的技術要求、需向相關部門報批的修繕內容和相應的報批程序進行了明確（表1），以期提高文物管理工作效率、規范居民日常修繕和改造行為，避免歷史建筑在使用中受到破壞。

5 結語

上海里弄修繕改造應著眼于保留保護，關注居民的訴求和住房改善，實現原社會文脈的延續與更新[20]。相較于近年來由政府主導的自上而下“留房留人”的改造所存在的居民難協調、滿意度不高、政府投入大、無回報等問題，自下而上的保護更新方式能夠靈活適應居民需求，有效利用個人投入，在政府難以提供修繕等服務時取得預料之外的良好效果；但后者有時也會違背或突破現行規定，需對居民行為加以引導和規范，適當調整現行參與程序、產權制度和相關管理規定，在發揮居民自主行動優勢的同時，降低制度成本，消除社會風險。

表1 《導則》中居民可自行修繕內容及須審批方可實施內容一覽表

建國西路620號的實踐顯示，居民內部利益矛盾難調解，參與機制欠缺，以及居民與政府間權責不均衡，權力相互制約是社區參與保護與更新工作的兩大阻礙；建立社區自主協商機制和參與式規劃程序，調整居民與政府收益關系并明確雙方修繕權責，是制定保護與更新策略時需考慮的兩個重要方向。在此基礎上如何調整和優化公房管理值得后續進一步研究。此外，規劃師與建筑師在保護與更新中應轉變角色，從過去“全能”型專業專家轉向注重“行動研究方法”[22]，“提供正確指導而非控制全程”，“提出合適的問題”而非提供答案，發揮“教育（teaching）”的作用[23]，做居民訴求的“代言人”和社區與政府間的協調者。

（感謝周儉老師與鐘曉華老師對課題研究的幫助。本文階段性研究成果曾在2020年3月美國佐治亞理工學院“Divergence in Architecture”博士生論壇上交流，感謝會上專家的指導與建議。）