農村危舊房屋專業化動態監測模式探索
——以慈溪市農房專業化動態監測工作為例

■陳利展 CHEN Lizhan

0 引言

2016年10月10日，溫州市鹿城區雙嶼街道中央涂村的中央街159號發生農房倒塌事故；2017年2月2日，溫州市文成縣百丈漈鎮外大會村發生民房坍塌事件，兩次事故造成嚴重人員傷亡和財產損失。為避免類似問題再次發生，2017年開始，浙江省在全省范圍內開展了農房排查、建檔、鑒定工作。慈溪市依托排查建檔的準確數據，開展后續危房解危行動，建立農房常態化網格化巡查制度，并根據安全細分成果，對危險點較多的農房實施專業化動態監測[1]，解決了本地一批最危險的農房問題。

1 實施農房專業化動態監測的必要性

1.1 填補現有制度下的監管空白

現行的房屋使用安全管理制度是根據房屋安全鑒定結果，按照房屋等級分為非危房A級、B級（有危險點）和危房C級（局部危險）、D級進行管理。根據相關法律法規，對C、D級房屋作為在冊危房進行管理，采取有強制限期實施解危的要求；對B級房屋則沒有管理要求。實際上，在房屋安全鑒定時，劃分危房和非危房的標準是危險點的多少和發生事故的概率大小，處于臨界狀態危險點較多的B級房屋和C級房屋沒有本質區別，也存在發生事故的風險。現行的房屋使用安全管理制度在方式上存在漏洞，有必要對危險點較多的B級房屋實施專業化動態監測，以彌補監管空白。同時，基于現實條件的制約，在冊危房不能一下子全部實施加固或拆除的方式徹底解危，也有采用騰空方式解危或觀察使用的C、D級房屋存在，對這部分房屋也需要納入專業化動態監測的范圍，由專業人員實施有效監管。

1.2 解決基層專業技術力量不足

房屋結構安全問題是很專業的技術性問題，房屋使用安全管理需要專業技術作為支撐；而基層一線房安工作人員基本上由村（社區）、鄉鎮（街道）城建辦工作人員兼任，專業技術能力普遍不足，不能滿足精準化房屋使用安全管理工作的要求，需要專業機構的技術支持。綜合性農房專業化動態監測的服務內容涵蓋房屋結構安全專業技術咨詢服務，很好地解決了基層專業技術力量不足的問題。

2 農房專業化動態監測的服務內容

農房專業化動態監測是綜合性的房屋安全專業技術服務。實施專業化動態巡查，使房屋使用安全處于受控狀態，防范事故發生是實施專業化動態監測的重要目的，但不是唯一目的，不能將專業化動態監測簡單等同于專業化動態巡查。農房專業化動態監測應該包括以下服務內容：①房屋安全狀況識別、細分；②危舊房專業化動態巡查；③房屋防災評估和災后檢查；④危房解危技術指導和解危后驗收；⑤復核鑒定；⑥農房出租前安全檢查或鑒定；⑦其他房屋使用安全技術咨詢服務，如協助制定應急預案、參與應急救援、基層房屋安全員專業技術培訓等。

在條件成熟時，還應考慮服務內容向前延伸，從農房設計、施工、監理驗收的建造過程，到使用安全過程管理，再到危房修繕加固，直至拆除的全壽命周期綜合專業技術服務。向前延伸服務內容包括：①建造設計方案安全把關，解決無資質設計帶來的房屋結構安全風險（農民自建房不強制要求有資質設計單位設計）；②建造過程質量監管，解決無資質單位施工和質量監管缺失帶來的風險；③建成后結構安全驗收等，填補現行制度下農民自建房設計、建造環節質量控制的缺失，從源頭上避免房屋的安全缺陷。在經濟條件較差的地區，對農民自建房建造環節質量控制的需求更加迫切。

3 農房專業化動態監測流程設計及問題處理

3.1 農房專業化動態監測需要動態調整

寧波從2015年開始推進了多層多業主住宅房屋專業化動態監測，通常由委托方提出需要實施動態監測的房屋清單，被委托方按照清單實施監測。監測對象一般不做頻繁調整，即使調整，通常也只是增加監測房屋數量。城鎮房屋一般都由有資質的設計單位和施工單位進行設計、施工，建造過程質量受控，房屋使用過程有監管，房屋安全狀況有一定規律性，專業化動態監測對象可以不進行頻繁調整；而農村房屋絕大多數為農戶自行建造，建造隨意性大，設計及建造過程無監管，情況千差萬別。套用城房的專業化動態監測委托模式，通常會存在以下問題。

（1）農房監測對象需要比城房更頻繁調整。房屋結構安全狀況是隨時間變化而不斷變化的，這既包括自然災害、相鄰影響或意外事故造成的房屋損壞，也包括房屋結構的正常老化、劣化，以及房屋的拆除重建、結構更新等，特別是單一業主、體量較小的農房，結構安全狀況變化頻率更高。同時，前期的農房排查建檔鑒定過程中可能存在的工作失誤或瑕疵，導致部分危險房屋未被發現的情況也比城房常見，需要監測對象動態調整機制來糾錯彌補。

（2）委托方確定監測對象的科學性、必要性不能得到保證。委托方通常是政府管理部門，不是專業機構，對房屋結構安全專業知識的了解不如實施專業化動態監測的專業機構。因此，由專業機構來確定需要實施監測的房屋清單，要比委托方更加科學。

（3）服務費用不可控。專業化動態檢測服務費用通常和監測房屋的數量掛鉤，若發現有新的安全隱患或有實時監測必要的漏檢房屋，就意味著服務費用的增加。此外，一旦確定服務委托關系以后，合同雙方關系實際上是不平等的，專業機構可以憑借專業技術優勢，引導委托方增加監測房屋數量，很容易導致服務費用失控。

（4）無法做到專業機構安全監管全覆蓋。按照委托方確定監測房屋清單的模式，專業機構只對委托范圍內的房屋使用安全進行監管，清單外房屋的使用安全沒有責任；而委托方由于經費限制，不可能對很高比例的房屋都實施動態監測，使清單外房屋存在失管的可能。因此，委托方存在較大風險，包括無預警發生事故的風險和確定監測對象遺漏的風險。

3.2 農村危舊房專業化動態監測流程

針對以上存在的問題，從最大限度發揮專業機構技術優勢的角度出發，設計農房專業化動態監測流程（圖1），主要具有以下特點。

（1）監測對象隨時動態調整，和房屋結構安全狀況相適應，避免有所遺漏，以彌補委托時對房屋結構狀況識別不準的漏洞。

（2）專業機構處于核心地位，充分發揮了作用，同時也壓實了監測機構的監測責任，體現了房屋使用安全綜合技術服務的特點。

（3）彌補了委托方遺漏清單的風險，專業機構對所有農房安全負有責任。在項目實施過程中，委托方可以向監測機構不斷發出老舊房屋識別、細分的指令，讓專業機構去判斷房屋是否需要實時動態檢測（理論上包括所有房屋的識別），并對要求識別過程進行記錄。專業機構不但要對監測范圍內的房屋安全預警負責，還要對委托方轄區內其他農房的結構安全預警負責，壓實了監測機構的責任。

圖1 農房專業化動態監測流程示意圖

3.3 專業化動態檢測費用控制

在圖1所示的流程設計中，專業機構處于核心地位，充分發揮專業機構的技術優勢，在壓實責任的同時，也給予了很大的決定，可能導致監測費用不可控。為防止這種情況的出現，可考慮采用控制監測房屋數量的方式來控制動態監測費用，也就是先確定好動態監測房屋這個“籃子”的大小，然后委托方不斷向“籃子”裝東西，由專業機構進行識別細分，確定哪些房屋留在“籃子”里實施監測，“籃子”里的房屋有動態變化，但數量不變；整個過程留下痕跡，專業機構對識別細分的結果負責，將危險性最大的房屋留在“籃子”里。確定“籃子”的大小可考慮以下方式：①根據前期排查建檔鑒定所掌握的本地農房結構安全狀況，確定一個比例，作為“籃子”大小的限額；②由專業機構確定“籃子”大小作為投標的競爭性內容。專業機構技術能力不同，風險控制的水平就不同，所需要的“籃子”大小也不同，可由專業機構根據自身技術能力確定“籃子”大小，作為投標競爭內容。為控制費用，也為了規避惡性競爭，在實際操作中，采用兩者結合的方式，由委托方設置納入專業化動態監測房屋的最低數量（比例）區間，投標方可在所設置的區間范圍內進行競爭。

4 需要注意的其他問題

4.1 專業化動態監測機構的選擇

在農房專業化動態檢測過程中，專業機構的選擇將直接關系到服務效果和成敗。參考慈溪農房排查建檔鑒定的成功經驗，可采取以下措施優選動態監測。

（1）分區塊選擇一家以上的專業監測機構提供服務。只選擇一家專業監測機構對于管理部門來說風險太大，萬一選擇不當，會使整個工作癱瘓；同時，也可避免一家鑒定機構壟斷話語權。

（2）盡量選擇技術能力強、社會責任感強的監測機構，警惕過度市場化的機構，避免選擇有掛靠方式經營的機構。

（3）引進一家技術力量強、質量管理體系健全、有儲備、有底蘊的監測機構作為標桿、參照，促使其他監測機構提高服務質量。

4.2 巡查頻率的確定

確定巡查頻率既要確保安全，又要考慮到經濟性。房屋結構的老化、劣化有一個過程，有其自身規律，應科學合理地確定巡查頻率，避免為了追求絕對安全而加大巡查頻率。農房數量巨大，更要考慮巡查的經濟性；同時，從風險控制的角度來說，農房居住人員少，事故后果相對小，可允許適當降低巡查頻率。目前，巡查頻率是在梅雨季節前、臺風汛期前、和春節前固定的3次，在災害性天氣及重要時間節點，可按需要增加巡查次數。

5 結語

2017年以來，慈溪市依托排查建檔的準確數據，建立了農房常態化網格化巡查制度，不斷進行探索優化，明確了農房檢測的服務內容，規范了農房專業化動態監測的流程，最大限度地發揮了專業機構的技術優勢；同時，也有效控制檢測費用，形成了比較完善的農房專業化動態監測模式，有效提高了安全監管水平，在農房安全使用管理中發揮了重要作用。

當然，農房專業化動態監測的實踐和研究還有很多方面需要繼續補充，如制定房屋安全狀態識別細分標準，如何實施房屋精細化防災評估預警，專業化動態巡查的技術要求，房屋短期倒塌風險評估標準或指南制訂等等，都有待后續不斷完善。