基層廉潔創(chuàng)新15年回望

陳建平

縣—鄉(xiāng)—村治下的暗流涌動

如今，我們國家和社會已經(jīng)從“鄉(xiāng)土中國”向“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)變，構(gòu)成了基層治理現(xiàn)代化的時代境遇。

“城鄉(xiāng)中國”意味著國家將基層，特別是鄉(xiāng)村作為重要的戰(zhàn)略治理領(lǐng)域。國家戰(zhàn)略重點和注意力配置從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸送，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村，各類支農(nóng)惠農(nóng)項目下鄉(xiāng)等，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，但也帶來了基層農(nóng)村腐敗發(fā)生的物質(zhì)和機會條件。

這一階段意味著鄉(xiāng)村治理格局呈現(xiàn)為縣—鄉(xiāng)—村三級治理共同體，在這一網(wǎng)格化治理格局中，出現(xiàn)了村域管理行政化和村官行政化的“雙重行政化”現(xiàn)象，這雖有助于完成各項治理任務(wù)和上下貫通的治理便捷，但一定程度上也使農(nóng)村基層腐敗發(fā)生具備了權(quán)力條件和動機條件，特別是村務(wù)治權(quán)和行政賦權(quán)疊加，還使部分村官具有了處理某些事務(wù)的“專斷性權(quán)力”。

這一階段還意味著“流動性社會”結(jié)構(gòu)的顯化，但是這一階段的“流動”是人才、資金、土地、勞動力等的雙向流動或者“對流”，但是由于城鄉(xiāng)之間仍然有著鮮明的“位差”使得城市對上述要素的“虹吸效應(yīng)”要比農(nóng)村來得更強。不斷加劇的“流動性”造成鄉(xiāng)村社會陷入“無主體熟人社會”的“空心”狀態(tài)，治理主體的缺位造成部分基層內(nèi)部監(jiān)督“失靈”。

當前，基層發(fā)生的各類小微腐敗行為，都可以從學者任建明、程文浩等總結(jié)的腐敗行為生成公式中得到一定解釋，即權(quán)力資源（物質(zhì)條件）+腐敗動機（心理條件）+腐敗機會（機會條件）→腐敗行為。只是，在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變最快、城鄉(xiāng)關(guān)系變化最大的階段，可能導致基層腐敗行為產(chǎn)生的條件發(fā)生了變化。

基層廉潔治理的四種模式

“城鄉(xiāng)中國”階段所蘊含的治理因素和特點，也會隨著城鄉(xiāng)密切互動，使精細化治理邏輯“下鄉(xiāng)”。面對點多面廣量大，花樣繁多，隱蔽性強且呈現(xiàn)“窩案”“串案”等特點的“群蠅型腐敗”，基層廉潔治理進行了多維度的創(chuàng)新探索。

制度化敘事。典型的如“小微權(quán)力清單制度”，它由浙江寧海縣首創(chuàng)，此后不斷“燎原”擴散至安徽濉溪、陜西渭南、江蘇宿遷等全國各地，其目的就是通過明確權(quán)力行使的邊界、規(guī)范權(quán)力行使的流程等，把小微權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

組織化敘事。最早源自2004年浙江省武義縣后陳村的創(chuàng)新實踐。在原來的村“兩委”基礎(chǔ)上，增設(shè)一個村務(wù)監(jiān)督委員會，加強對村干部行使權(quán)力的監(jiān)督制約。它在經(jīng)歷了“制度形成—經(jīng)驗擴散—優(yōu)化拓展”等階段后，由“治村之計”上升為“治國之策”。還有一些地方推行“片區(qū)聯(lián)合執(zhí)紀”“責任片區(qū)交叉監(jiān)督”等新模式，一定程度上激活了現(xiàn)有存量和潛能，也是“行動創(chuàng)新”。

工具化敘事。治理工具的選用與創(chuàng)新非常關(guān)鍵。如浙江臺州路橋區(qū)創(chuàng)新開發(fā)了村級“清廉指數(shù)”，把村級黨風廉政的各方面情況進行量化評估，使之成為群眾看得見的“溫度計”和基層干部聽得見的“警示鐘”。為了推動全面從嚴治黨不斷向基層延伸，浙江省寧波市北侖區(qū)、河北省邯鄲市復興區(qū)等地還積極打造“廉政診所”，創(chuàng)新性地運用“四種形態(tài)”，通過“問診”“巡診”等方式監(jiān)督村務(wù)運行。

技術(shù)化敘事。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為基層反腐的“利器”，技術(shù)之治提升了基層廉潔治理效能。

創(chuàng)新如何更具可操作性？

通過以上分析，我們也得到了如下幾點啟發(fā)。

首先，在中央層面的一統(tǒng)體制和地方有效、靈活治理之間的張力結(jié)構(gòu)中尋找動態(tài)平衡，這既是國家治理的制度邏輯，也是基層廉潔治理現(xiàn)代化及其創(chuàng)新的治道邏輯。中央層面進行頂層設(shè)計，出臺各類黨內(nèi)法規(guī)，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，地方則要嚴格按照規(guī)定執(zhí)行，但要因地制宜，因勢利導，精準施策。

其次，基層廉潔治理創(chuàng)新，來源于本土資源和外部建構(gòu)的雙向發(fā)力。外部現(xiàn)代性因素的“下鄉(xiāng)”如上述典型范例中的“制度下鄉(xiāng)”“科技下鄉(xiāng)”等，也需要對內(nèi)部資源的有效挖掘，亦如前文述及的“寧海36條”、武義縣的“后陳經(jīng)驗”等。

再次，基層廉潔治理及其創(chuàng)新實踐，隨著階段性社會結(jié)構(gòu)和基層腐敗治理重點領(lǐng)域的變化而變化，總體而言，走向一種“整體性治理”模式。筆者認為，基層廉潔治理經(jīng)歷過了“要素型治理”，如盯住村官一把手、看緊重點權(quán)力等轉(zhuǎn)向“關(guān)系型治理”，如注重調(diào)整基層治理中的權(quán)責關(guān)系，提出小微權(quán)力清單制度等;再遞變?yōu)椤吧鷳B(tài)型治理”，如各地基層開展掃黑除惡專項斗爭、村級清廉指數(shù)開發(fā)與應(yīng)用等等。換言之，基層廉潔治理將逐步從推動個案查處向修復凈化基層政治生態(tài)轉(zhuǎn)化。

最后，針對中國農(nóng)村區(qū)域差異，城鄉(xiāng)粘連程度不同等，宜采取分類化、精細化的基層腐敗治理策略。既要積極挖掘和整合內(nèi)部的有效治理資源，又要積極應(yīng)用現(xiàn)代化科技和治理手段，以推進分類治理、分層治理等為突破口，為基層廉潔治理現(xiàn)代化奠定良好基礎(chǔ)。（作者為福建農(nóng)林大學公共管理學院副教授）