貴州基礎設施PPP項目落地難的原因及對策分析

陸柏合

摘要：PPP模式在我國運用至今，還存在很多問題。其中，落地率不高問題長期普遍存在，而這一問題在經濟發展比較落后的貴州體現得尤為明顯。本文以貴州基礎設施PPP項目為研究對象，從幾個方面對貴州基礎設施PPP項目落地難的原因進行分析，并針對這幾個原因提出了一系列的對策建議，如健全和完善PPP制度框架與法規體系、PPP項目的規范化運作等，希望對貴州基礎設施PPP項目的落地率有所幫助，進而推進PPP模式在貴州基礎設施的應用，加快貴州經濟的發展。

關鍵詞：PPP;落地難;原因與對策

0 引言

PPP模式雖然很早就引進了我國，但是大力推行卻是在2014年，這之后我國各地區大力發展推行PPP項目，貴州也不例外。但是與PPP項目的火熱趨勢形成對比的是PPP項目的落地率并不高。根據財政部PPP中心對外公布的全國PPP綜合信息平臺項目庫2019年三季度報，從全國來看，項目庫中入庫的項目為9，249個，已簽約落地項目是6，039個、落地率（已落地項目數與管理庫項目數的比值）為65.3%。從貴州省來看，PPP入庫項目共515個，已簽約落地項目不到300個、落地率為5 3.8%。由此可以看出，我國PPP項目的整體落地率仍然不高，且貴州PPP項目落地率更為較低，所以本文在之前學者的研究上對貴州基礎設施PPP項目落地難的原因具體分析，并提出相關建議。

1 PPP模式的定義

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，又稱PPP模式。PPP模式的概念最早由英國提出，此模式一經提出，很快風靡全球。PPP模式是在1994年被引入國內的，由于在當時比較新穎而且這種新模式有著廣泛的適應性，它一出現國內學者的目光就被吸引。但是學術界關于PPP的定義，目前還沒有一個比較統一的概念。這是因為站在不同角度的相關部門對PPP概念的理解不同，并且不同國家因其發展程度和國情的不同導致其對PPP的理解也不一樣，這就使得PPP模式的定義是多樣的。聯合國培訓研究院就給PPP模式下過定義，它是這樣解釋的，PPP模式是一種制度化合作方式，它包含在不同的社會系統引領者間。而PPP模式是以解決當地或者區域內的某些復雜問題為目的，它的具體目標是為滿足公共產品的需要而在公共部門和私人部門之間建立各種合作，基于這種合作關系建立實施大型公共項目。歐盟委員會也對PPP下過定義，歐盟認為PPP是以為幫助公共部門提供公共項目和服務作為目標而在公共部門和私人部門之間建立的一種合作關系。由上述的各種定義可以看出，這些定義都有一個共同點就是公私合作，PPP模式其實就是一種公私合作模式，它所強調的是在該模式下，政府與私人部門雙方利益共享，風險共擔，以達到雙贏的局面。本文將PPP界定為基于政府部門和私人部門的合作關系而建立起來的一種在基礎設施和公共服務領域的投資，其實際上是建設、運營一體化的融資模式。

2 貴州基礎設施PPP項目現狀分析

2.1 PPP項目入庫情況

目前管理庫項目為8，780個，已經接近了1萬個，在該項目的投資額為13.3萬億，接近14億元。所有入管理庫的項目中，投資額7.5萬億，落地項目為4，920個，累計接近5000個項目落地，經過相關的數據得出落地率為56%。

從地區的角度進行分析，占入庫項目數前三的省份分別是山東760個，河南649個和貴州529個。投資額占前三的分別是云南11，257億元、貴州10，967億元和浙江9，849億元。

2.2 PPP項目落地情況

所有的管理庫落地項目為4，920個，接近5000個，占有的投資金額為7.5萬億元，除了西藏以外的30個省都有相應的項目落地。從地區的角度來看，在所有管理庫的落地項目排名中，山東省以748個占落地項目總數的9.7%，排名第一，排名第二與排名第三很接近，安徽省以316個落地項目居第二，廣東省305個緊隨其后，占據第三的位置。而在投資額上，排名前三分別是，云南5，858億，貴州5，5823億元，江蘇5，613億元位居第三。 從落地率的角度來看，上海市的三個大型項目全部落地，落地率為100%，是全國所有城市落地率排行榜的第1位，新疆的361個項目中落地超過270個，經過統計落地率接近80%，在全國所有省份排名第2位，寧夏入庫的46個項目中，落地項目為35個，落地率超過76%，在全國所有省份排行第3位。而貴州落地項目為231，落地率為44.4%，在31個省份中排名第24。

從以上情況可以看出，貴州PPP項目融資的入庫項目是很多的，居全國前幾，但是真正落地的項目相對較少。因此，貴州PPP項目落地率還是較低。

3 貴州基礎設施PPP項目落地難原因分析

3.1 我國PPP制度體系的不完善

阻礙我國PPP項目落地的一個重要因素是我國關于PPP模式的制度體系的不完善，所以這也是導致貴州基礎設施PPP項目落地難的一個主要因素。而PPP制度體系不完善主要在兩個方面：一是制度不完善;二是體制不健全。進一步說，制度的不完善具體表現為：一方面，某個部門或地方政府只有在設立PPP項目時才會制定以及出臺相關的法律法規，貴州的政府也是這樣。缺少從整體社會規劃角度出發的立法，而且這些法規層次較低，法律效力不強，同時法規操作性也有一定的制約，想要實施不容易。另一方面，PPP項目所涵蓋的內容多，所涉及的程序十分復雜，包括地方財政預算、工程招投標的實施、投資項目的管理、投招標、項目評價、價格監督管理等多方面的工作。而目前的法規尚未形成完整的政策體系，實施起來有缺漏，有沖突。體制不健全體現在三個方面：一是當地政府并沒有根據PPP項目所具有的特點設立專門的辦事協調機構，導致決策缺乏總體考慮和長遠設計;二是PPP項目的立項審批流程創新不足。由于沒有做到具體問題具體分析，沒有根據不同PPP項目的特征設計專門的、有針對性的審批流程與項目評估標準，所以降低了貴州基礎設施PPP項目實施的效率，導致大部分項目處于識別階段;三是當地政府缺乏對PPP項目的規范與指導，從而導致PPP項目缺乏可持續性。還有一點是貴州相關部門出的規章、地方政府規章和地方性法規之間不協調、不配套甚至相互沖突，沒有一個有權威的完整體系。

3.2 PPP模式自身的特點所導致的收益不確定風險高問題

PPP模式的特點是建設周期長、投資規模大、技術復雜等，而這些因素都會導致PPP相關項目的收益不確定性問題。貴州的經濟發展比較落后，財政收入也不是很可觀，這就決定了社會資本很難從貴州PPP項目中獲得可觀的收益，加上基礎設施項目本身就投資大、見效慢，各種不確定性累積，社會資本在整個項目進行中很難得到比較穩定的收益，從而更降低了社會資本投資的可能。而且現今的貴州基礎設施PPP項目還存在前期投入資本額大、運作管理效率低下、盈利模式模糊不清等問題，這些弊端都導致社會資本根本無法準確地看到貴州基礎設施PPP項目未來的實際收益，使其對項目望而卻步，從而影響了貴州基礎設施PPP項目的落地。

3.3 地方政府在PPP項目實施過程中誠信欠缺問題突出

PPP模式的核心是公私合作，它強調的是合作，而合作中最基本的條件就是誠信。然而在貴州基礎設施PPP項目的實施中，有的政府以政府換屆、規劃變更或財政困難等為理由，不遵守合同、不履行合同規定的法定責任的現象較普遍。還有些政府違約是由于經驗不足導致合同中商務條件不合理，政府事后發現無法承受而被迫違約。盡管依據合同和相關法律法規，對待地方政府的不誠信行為經營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業未來的發展而放棄走法律程序，這樣的結果就使得很多PPP項目變成無尾工程，導致很多企業望而卻步，所以政府信用的缺失也是貴州基礎設施PPP項目落地難的一個原因。

3.4 當地政府對PPP項目的意識觀念、發展理念轉變不到位

PPP是一項綜合性的供給側結構改革，是帶動地方經濟的一項重要舉措。它可以緩解政府存量負債問題，改善民生，但是貴州一些地方政府仍簡單把PPP作為一種融資手段，而不是一種政府治理管理方式的轉變，創新發展意識不強，對供給側結構性改革和新發展方式重視不夠，這也是造成貴州基礎設施PPP項目落地難的一個原因。

4 提高貴州基礎設施PPP項目落地率建議與對策

4.1 健全和完善PPP制度框架與法規體系

促進貴州基礎設施PPP項目制度體系的完善從國家層面，應當堅持依法行政原則，建立一套方便操作、有可行性的法律規范體系。從貴州的政府層面，應依照國家層面的PPP立法，確定貴州基礎設施PPP項目的適用領域，以及PPP項目的運作流程和PPP項目涉及方的權利和義務，還有細化的合同具體細則，包括風險分擔以及投資者資金退出渠道，當然也應包括一些糾紛處理等等。除此之外，貴州政府還需制定和完善PPP政策體系，努力構建一套完整的PPP政策體系，這個政策體系包含PPP項目涉及的多個方面，如財政、稅收、融資、市場準入條件、監管等。貴州政府也可以制訂一套針對貴州基礎設施PPP項目的PPP操作指南。包括上述PPP法律各方面內容更具體的操作程序和細則，并提供項目評估、參數設定等方面的工具，以及制定標準合同等，以提高項目實施的效率與規范性。

4.2 PPP項目的規范化運作，防控風險

貴州各地方財政部門應當聯合其他相關部門一起建立一個規范透明的PPP模式，解決當下各種問題，以求讓PPP項目更具有適應性也更靈活。如對貴州PPP項目信息庫的建設，加強數據跟蹤分析和信息公開，使項目審批的相關立項審批材料完整、物有所值評價、風險識別充分、風險分配合理等以增加項目的可行性，從而使貴州基礎設施PPP項目能更有效地落地。規范化運作可以從以下四個方面著手：第一方面是抓好兩個“強制”。一是在環境治理方面，對于污水和垃圾處理項目應提出強制性的要求，即涉及這兩個領域的項目應強制采取政府與私人合作的PPP模式;二是對其他滿足兩個條件（具有現金流以及具備運營條件）公共服務行業的項目，應強制其進行PPP模式識別論證，盡量讓其采用PPP模式去建設。第二方面是要毫不松懈的繼續加強對貴州基礎設施PPP項目的監管，使其規范發展。這個部分需要完成的工作有很多，如在項目前期的一些物有所值評價以及對其財政承受能力進行論證，在采購階段也不能松懈，要做到規范化以及信息透明化等，總的來說，就是需要鑒別PPP項目的真偽，防止投機倒把行為的發生。貴州相關政府還可以用“互聯網+”以及大數據技術，使貴州相關PPP項目平臺的建設更加完善，使其能夠更好地進行信息的分享，以便使投資者充分了解相關信息，促使交易完成。第三方面需要從財政方面人手，對涉及貴州基礎設施PPP項目的財政專項資金進行整合，更好地發揮財稅政策對貴州PPP項目的支持。其次需要對相關政策有充分的理解，對實際操作中的PPP項目的相關工作人員進行培訓，讓做得好的一些示范性項目為有需要的地區提供經驗交流，以使整個貴州基礎設施PPP項目有一個很好的市場氛圍，使民間資本踴躍地加入PPP項目的融資。第四方面是創新與規范并重。首先，創新是關鍵。可以從金融的創新上去支持貴州基礎設施PPP項目的建設，特別是在資金退出這方面，有了創新PPP項目的建設可以事半功倍。其次，規范化地運作項目才可持續。現在PPP模式在基礎設施領域中的應用是大勢所趨，那么在這個火熱的階段，怎樣進行風險防范是很重要。風險防范離不開一個規范化的體系，包括相對完整的市場規則和標準、以及信息的公開透明和第三方監管。

4.3 加強政府部門的契約精神

政府誠信的缺失，缺少契約精神是貴州基礎設施PPP項目落地難的一個重要原因。可以從以下幾個方面改善，首先可以轉變貴州相關政府觀念，當地政府不應該盲目去申請參與PPP項目，應該在前期對基礎設施PPP項目進行嚴格考察，確認項目的可行性與自身財務狀況后再決定合作，避免出現后期無力等情況。其次可以通過建立完善的誠信合同，如在合同中厘清政府部門的職責，最好進行詳細的說明，還可以在合同中添加怎么樣算違約行為、違約的后果以及懲罰。這樣對相關工作人員起到一個鞭策和約束的作用。最后，對于誠信缺失的部門可以將其加入一個名單，通過上級部門對其進行懲罰與管理，同時也讓其他同行起到借鑒的作用。另外對涉及進行PPP項目建設的部門，可以在規定的時間階段定期的向外報告項目進展，起到社會公眾以及各界人士對其監督的作用。通過以上幾點，可以增加政府誠信問題，促進貴州基礎設施PPP項目落地率。

4.4 轉變政府觀念

PPP模式對于需要轉型和發展的國家和地區意義重大，它不僅是一種新的發展模式，是分擔政府財政壓力的有效途徑，也是一種改革工具，有著其自有的特點。貴州相關的政府也應該堅持這種觀點，不應該只是把PPP模式當作一種簡單的融資方式，而是應當把握PPP的優點特點更好地促進貴州經濟的發展，減輕政府獨立建設基礎設施的壓力。當地政府可以適當調整市場準入的標準以防止壟斷行為的產生，讓更多的社會資本進入PPP項目的建設，貴州政府還可以出臺一些鼓勵社會資本進行投資的政策，如在財政、金融、投資、土地、價格等方面的優惠政策去促進融資，從而加快貴州基礎設施PPP項目的運行實施。

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