國土空間規(guī)劃視角下旅游規(guī)劃編制研究

陳仁志

引言

習(xí)近平總書記的“規(guī)劃引導(dǎo)”理論和闡述，界定了規(guī)劃的地位和作用，中共中央國務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》（2018年11月18日）文件指出“以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)”，國土空間規(guī)劃是國家規(guī)劃體系的重要組成部分，國土空間規(guī)劃是國家建立空間規(guī)劃體系的戰(zhàn)略性頂層設(shè)計(jì)，是多年來“多規(guī)合一”探索的結(jié)晶，是“一本規(guī)劃一張藍(lán)圖”的踐行。國土空間規(guī)劃將一統(tǒng)過往“規(guī)劃打架”“各自為政”的局面，建立起以國土空間規(guī)劃為支撐、國土信息平臺為管控、以總體規(guī)劃多詳細(xì)規(guī)劃及多專項(xiàng)規(guī)劃的新規(guī)劃局面。國家建立空間規(guī)劃體系戰(zhàn)略性頂層設(shè)計(jì)之際，對于旅游規(guī)劃如何更好地體現(xiàn)自己的特色，如何切實(shí)銜接國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)由邊緣規(guī)劃到核心規(guī)劃之一的目標(biāo)定位問題，本文從旅游規(guī)劃研究梳理入手，分析旅游規(guī)劃當(dāng)下困境，著重規(guī)劃編制微觀角度，探究了新時代、新背景下旅游規(guī)劃編制的方法和相關(guān)理論。

一、旅游規(guī)劃研究梳理

旅游規(guī)劃，基于不同視角，研究文章眾多。例如，范業(yè)正、吳承照、劉中艷等人從綜述的角度，對旅游規(guī)劃發(fā)展歷程與研究進(jìn)展進(jìn)行了回顧；在《區(qū)域旅游規(guī)劃原理》（2001）書中，吳必虎提出了旅游資源分析、旅游市場分析和產(chǎn)品分析為核心的旅游規(guī)劃方法；許春曉的博士論文，就當(dāng)代中國旅游規(guī)劃思想演變進(jìn)行了研究；何曉芳的碩士論文，研究了鄉(xiāng)村生態(tài)旅游規(guī)劃方法；眾多文章基于全域旅游視角對旅游規(guī)劃進(jìn)行了研究。中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展日新月異，旅游業(yè)地位、特點(diǎn)隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而變化，旅游規(guī)劃研究不斷涌現(xiàn)新視角，研究文章不斷豐富，旅游規(guī)劃不斷完善。

2019年，文化和旅游部制定了《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》（簡稱《辦法》），《辦法》提出構(gòu)建總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃以及地方文化和旅游發(fā)展規(guī)劃組成的旅游規(guī)劃體系，從規(guī)劃體系角度為旅游規(guī)劃指明了方向。基于國土空間規(guī)劃視角，胡海勝和張良泉在《對接國土空間規(guī)劃，做好旅游規(guī)劃工作》提出“緊密對接國土空間規(guī)劃，應(yīng)對旅游規(guī)劃全新挑戰(zhàn)”“遵從多規(guī)合一全新規(guī)劃，融入國土空間規(guī)劃全新體系”“服務(wù)旅游市場全新需求，構(gòu)建旅游專項(xiàng)規(guī)劃全新框架”；中國旅游研究院規(guī)劃與休閑研究所所長吳豐林認(rèn)為“立足現(xiàn)實(shí)問題重新審視旅游規(guī)劃，突出‘國土空間思維”“將旅游方案放置在國土空間規(guī)劃的有序布局中來對標(biāo)謀劃”“科學(xué)謀劃布局完善規(guī)劃架構(gòu)體系，主動調(diào)整銜接融入空間規(guī)劃體系”。旅游規(guī)劃研究，促進(jìn)旅游業(yè)進(jìn)入新的時代。

二、聚焦國土空間規(guī)劃下的旅游規(guī)劃困境

（一）規(guī)劃銜接成雞肋

《旅游規(guī)劃通則》提出與相關(guān)規(guī)劃相銜接，《中華人民共和國旅游法》第十九條明確提出“旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護(hù)和利用規(guī)劃相銜接”，《文化和旅游部關(guān)于印發(fā)文化和旅游規(guī)劃管理辦法的通知》（文旅政法發(fā)[2019]60號）第十五條指出“文化和旅游規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他相關(guān)規(guī)劃相銜接”，不同的文件要求，顯示了規(guī)劃銜接的重要性和必要性。然而，規(guī)劃編制單位在實(shí)施過程中，將相關(guān)規(guī)劃部分內(nèi)容羅列至旅游規(guī)劃中即完事，銜接內(nèi)容與后面的規(guī)劃內(nèi)容無關(guān)聯(lián)性、控制性，致使規(guī)劃銜接可有可無。

（二）專業(yè)性與博學(xué)不可兼得

旅游規(guī)劃，不僅有旅游項(xiàng)目策劃設(shè)計(jì)，還有基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、土地利用、投融資等章節(jié)內(nèi)容，涉及旅游、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、建筑學(xué)、景觀園藝和金融等多個專業(yè)，所需知識非常廣。旅游規(guī)劃行業(yè)的從業(yè)人員專業(yè)背景較單一，注重旅游專業(yè)，其他專業(yè)重視不夠，不足10人規(guī)模公司情況尤為突出。

（三）規(guī)劃落地與超前

旅游規(guī)劃以旅游項(xiàng)目策劃為第一要務(wù)，每個規(guī)劃中策劃的項(xiàng)目非常多，少數(shù)項(xiàng)目具有一定超前性。因規(guī)劃人員忽視土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，或?qū)ζ渲R儲備不足，很多項(xiàng)目無法落地，部分策劃人員不知道自己策劃的項(xiàng)目到底落在何處。

三、旅游規(guī)劃多規(guī)合一實(shí)踐探索概述

（一）增加規(guī)劃銜接章節(jié)內(nèi)容

增加規(guī)劃銜接章節(jié)內(nèi)容，是旅游規(guī)劃探索多規(guī)劃合一最常用的方法。與土地利用總體規(guī)劃銜接，一般是概述性地將其內(nèi)容納入旅游規(guī)劃中，規(guī)劃中并未結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際闡述建設(shè)指標(biāo)和土地利用問題，沒有明確旅游項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的來源，無法保證規(guī)劃的旅游項(xiàng)目落地實(shí)施。①與城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接。主要列出空間布局、定位等宏觀性的內(nèi)容，然后簡單概述旅游規(guī)劃應(yīng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃銜接，規(guī)劃中并未將具體內(nèi)容落到實(shí)處。依托城鎮(zhèn)、村莊打造的景區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，沒有有效銜接，致使規(guī)劃“打架”，無法落實(shí)共建共享工作。②生態(tài)環(huán)境規(guī)劃銜接。大多數(shù)旅游規(guī)劃雖有環(huán)境資源保護(hù)專門章節(jié)，但未具體分析本規(guī)劃對環(huán)境的影響及規(guī)劃是否觸發(fā)生態(tài)紅線等，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容空泛。

（二）土地利用規(guī)劃闡述

旅游規(guī)劃土地利用協(xié)調(diào)章節(jié)內(nèi)容較早應(yīng)用到規(guī)劃中，主要引入住建部門《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》中的內(nèi)容進(jìn)行編制。土地利用總體規(guī)劃編制后，有部分規(guī)劃編制單位開始引入土地利用分類，從用地分類上與之銜接。但由于土地利用規(guī)劃知識缺乏，土地利用協(xié)調(diào)章節(jié)沒有發(fā)揮作用，成為可有可無的內(nèi)容。

（三）編制土地利用總體規(guī)劃銜接圖

編制土地利用總體規(guī)劃銜接圖，是最近幾年少數(shù)規(guī)劃編制單位探索多規(guī)合一的重大突破。具體做法是將土地利用總體規(guī)劃相關(guān)圖件納入旅游規(guī)劃。雖然規(guī)劃理念、方向正確，但實(shí)際操作存在不足，銜接圖僅是簡單地放入土地利用總體規(guī)劃現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖。

（四）實(shí)踐探索總體評價

旅游規(guī)劃對多規(guī)劃合一的探索，經(jīng)歷了不同階段，取得了一定成果。但探索尚未深入，缺乏行之有效的對接方法，缺少具有操作性的內(nèi)容，部分銜接流于形式，層次過低，滿足不了實(shí)際運(yùn)用。為了破解“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的尷尬，旅游規(guī)劃的多規(guī)合一探索仍任重道遠(yuǎn)。

四、國土空間規(guī)劃視野下旅游規(guī)劃思考

（一）豐富旅游規(guī)劃文本結(jié)構(gòu)

時代在不斷變化，新技術(shù)、新問題、新要求等需要相關(guān)部門調(diào)整旅游規(guī)劃文本結(jié)構(gòu)。“以綱張目”，好的文本結(jié)構(gòu)，能體現(xiàn)時代社會發(fā)展的要求。國土空間規(guī)劃下的旅游規(guī)劃，旅游總體規(guī)劃應(yīng)包括：規(guī)劃范圍、綜合現(xiàn)狀條件分析、旅游資源分析、旅游市場分析、空間布局、旅游項(xiàng)目策劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、旅游建設(shè)指標(biāo)分析、旅游安全、環(huán)境和旅游資源保護(hù)、旅游形象和市場營銷等內(nèi)容。其中，旅游建設(shè)指標(biāo)分析、“三區(qū)三線”等應(yīng)作為規(guī)劃的必備內(nèi)容，切實(shí)踐行規(guī)劃銜接要義。規(guī)劃無須細(xì)分文本、說明書，統(tǒng)一提供一套規(guī)劃材料即可，減少重復(fù)工作，突出規(guī)劃可實(shí)施性。

（二）完善旅游規(guī)劃圖件

現(xiàn)階段，旅游規(guī)劃中，規(guī)劃層級及規(guī)劃尺度小，與國土空間規(guī)劃制圖相銜接，空間布局規(guī)劃圖中落實(shí)“三區(qū)三線”要求，增加旅游項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)保障、生態(tài)敏感性分析等圖件，從圖件的內(nèi)容、數(shù)量兩方面完善旅游規(guī)劃圖件，增強(qiáng)旅游規(guī)劃的落地性。圖件的表現(xiàn)形式，如總平圖、工程管線圖等，借鑒國土空間規(guī)劃制圖表現(xiàn)形式，以保證規(guī)劃公示時群眾能看懂。

（三）章節(jié)內(nèi)容編制銜接

根據(jù)《文化和旅游部關(guān)于印發(fā)文化和旅游規(guī)劃管理辦法的通知》（文旅政法發(fā)[2019]60號]）文件精神要求，統(tǒng)籌考慮《旅游規(guī)劃通則》，結(jié)合國土空間規(guī)劃體系分類，本文從旅游總體規(guī)劃、旅游詳細(xì)規(guī)劃兩個類型思考章節(jié)內(nèi)容編制銜接。①旅游總體規(guī)劃的銜接。總體規(guī)劃體現(xiàn)宏觀統(tǒng)籌，“三區(qū)三線”劃定、旅游建設(shè)用地指標(biāo)保障、基本農(nóng)田景觀和生態(tài)景觀保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)資源保護(hù)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作文本編制的強(qiáng)制性要求章節(jié)，重大旅游基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)與國土空間規(guī)劃體系下的總體規(guī)劃具有一致性，且遵循共同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。景區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目，應(yīng)根據(jù)尺度大小、區(qū)位情況和周邊情況，合理調(diào)整強(qiáng)制性要求章節(jié)。②旅游詳細(xì)規(guī)劃的銜接。詳細(xì)規(guī)劃在總體規(guī)劃指導(dǎo)下編制，村域旅游規(guī)劃和景區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目是詳細(xì)規(guī)劃的主體。詳細(xì)規(guī)劃突出落地性、操作性和執(zhí)行性，村莊旅游規(guī)劃應(yīng)充分銜接國土空間規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)具有一致性，遵循共同的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。通過旅游項(xiàng)目規(guī)劃圖與國土空間土地利用圖疊加，分析旅游詳細(xì)規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的來源，確保旅游項(xiàng)目建設(shè)。

（四）旅游規(guī)劃行業(yè)人才

規(guī)范旅游規(guī)劃行業(yè)從業(yè)人員，建立行業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)體系，通過省一級行業(yè)協(xié)會，促進(jìn)從業(yè)人員管理。申報旅游規(guī)劃資質(zhì)時，嚴(yán)格申請單位人員審查，對人員專業(yè)結(jié)構(gòu)提出必要的要求，將旅游、城鄉(xiāng)規(guī)劃、文學(xué)、國土空間規(guī)劃、地理信息、建筑、環(huán)境設(shè)計(jì)等專業(yè)列入資質(zhì)申請必備條件，確保隊(duì)伍人員專業(yè)結(jié)構(gòu)符合旅游規(guī)劃編制需求，為旅游規(guī)劃質(zhì)量提供人才保障。

（五）建設(shè)旅游用地信息平臺

以國土空間規(guī)劃圖為底圖，基于國土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建庫軟件開發(fā)旅游用地管理數(shù)據(jù)庫軟件，建設(shè)旅游用地管理信息平臺，強(qiáng)化旅游規(guī)劃的法律效力，加強(qiáng)旅游規(guī)劃管控，使旅游規(guī)劃更具科學(xué)性。建設(shè)旅游用地信息平臺，強(qiáng)化規(guī)劃作用，確保旅游項(xiàng)目用地，描繪旅游發(fā)展藍(lán)圖，區(qū)域旅游發(fā)展空間布局、旅游項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)模、旅游項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)來源等信息全部呈現(xiàn)于管理平臺上，現(xiàn)實(shí)旅游項(xiàng)目用地管控。

（六）堅(jiān)持引用標(biāo)準(zhǔn)基本準(zhǔn)則

國土空間規(guī)劃下的旅游規(guī)劃體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的同時，重視基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等引用標(biāo)準(zhǔn)的一致性，避免同一區(qū)域、同一基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施出現(xiàn)“規(guī)劃打架”現(xiàn)象。道路交通、供水、排水等應(yīng)以國家標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，引用標(biāo)準(zhǔn)具有一致性，促進(jìn)編制規(guī)范性和有效性。

五、結(jié)語

旅游規(guī)劃應(yīng)以國家規(guī)劃體系為準(zhǔn)繩，以國土空間規(guī)劃為藍(lán)底，重構(gòu)旅游規(guī)劃體系，明確各類旅游規(guī)劃主要內(nèi)容和強(qiáng)制性內(nèi)容，建設(shè)旅游用地信息平臺，嚴(yán)格旅游規(guī)劃資質(zhì)申請，著眼旅游規(guī)劃法律地位，重新修訂《旅游法》，構(gòu)建旅游規(guī)劃新局面。2019年，國土空間規(guī)劃編制工作拉開大幕，在規(guī)劃新時代，旅游規(guī)劃何去何從，是華麗轉(zhuǎn)身，還是停滯不前，考驗(yàn)著行業(yè)人的智慧。作為規(guī)劃人，應(yīng)勇于擔(dān)當(dāng)，以“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的危機(jī)意識予以應(yīng)對，主動作為，開創(chuàng)旅游規(guī)劃新時代，推進(jìn)旅游規(guī)劃理論不斷創(chuàng)新。

（作者單位：桂林市七顆星旅游景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司）