鋼鐵行業“項目環評-排污許可-環境執法”全過程環境管理研究

張舟 劉大鈞 王宇航 屈國磊 劉爽3

摘要：針對鋼鐵行業在管控范圍、總量控制、實際排放量核算不一致等方面涉及的環境影響評價、排污許可、環境執法、排放標準、環境統計、環境監測、環境保護稅等各項環境管理制度銜接融合研究，建議創新鋼鐵行業全過程環境管理方式，以環境影響評價制度為基礎，重構技術體系，突出排污許可核心地位，簡化表單和內容，實現環評-許可-執法信息化銜接，打通事前事中事后環境管理，實現全過程環境管理“一本賬”，為鋼鐵行業打贏污染防治攻堅戰提供堅實保障。

關鍵詞：鋼鐵行業;全過程管理;制度銜接;對策建議

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）11-0-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.11.092

Research on the whole process environmental management of “Project EIA -Emission Permit -Environmental Law Enforcement” in iron and steel industry

Zhang Chengzhou1，Liu Dajun1，Wang Yuhang1，Qu Guolei2，Liu Shuang3

（1.Appraisal Center for Envioronment and Engineering， Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China;2.Hebei Zhonglian Energy and Environmental Protection Technology Co.，Ltd.，Shijiazhuang Hebei 050051，China;3.MCC Energy Conservation and Environmental Protection Co.，Ltd.，Beijing 100088，China）

Abstract：In this paper， the steel industry in the scope of control， total control， actual emissions accounting inconsistent with the environmental impact assessment， pollution permits， environmental law enforcement， emission standards， environmental statistics， Environmental monitoring， environmental protection taxes and other environmental management system integration study， it is suggested that the whole process of environmental management in the steel industry should be innovated， the technical system should be reconstructed based on the environmental impact assessment system， the core position of pollutant discharge permit should be highlighted， the form and content should be simplified， and the link between EIA， permit and law enforcement should be realized， in order to provide a solid guarantee for the iron and steel industry to win the battle of pollution prevention and control， the environmental management before， during and after the event should be completed.

Key words：Iron and steel industry;Whole process management;System convergence;Countermeasures and suggestions

在粗鋼產量不斷創出歷史新高、鋼鐵產能集中向沿海地區布局、超低排放改造快速推進、污染物排放量大幅下降的背景下，鋼鐵行業已完成4500余家鋼鐵企業排污許可證申請與核發工作，基本實現“全覆蓋”。環評源頭預防效力、排污許可與執法“一證式管理”事中事后監管制度優勢近兩年來逐漸顯現[1]，鋼鐵行業的“項目環評-排污許可-環境執法”事前事中事后全過程環境管理正在形成，但各環境管理技術體系尚不完善，多項制度間未能有效整合銜接，影響了體系優越性的充分發揮。為進一步提高行業環境管理效能，本文對鋼鐵行業在環評管理、排污許可、環境執法等方面的環境管理系統分析，梳理各項制度銜接中存在的問題，探索鋼鐵行業在“項目環評-排污許可-環境執法”銜接，實現全過程環境管理。

1 鋼鐵行業環境管理現狀

2019年我國鋼鐵工業粗鋼產量達到9.963億t，創歷史新高，較“十二五”增長24%。重點地區環境容量超載對鋼鐵行業實施更嚴格的秋冬季錯峰生產、重污染天氣應急減排等停限產措施，倒逼一大批鋼鐵企業通過提標改造、搬遷升級、優化產業結構，減少污染物排放。以“環評管準入、許可管排污、執法管落實”為主線，以“污染物排放標準、許可技術規范、自行監測指南、可行技術體系”為技術支撐，以“統一排放數據、統一信息平臺、統一信用編碼”為手段的固定污染源協同管理模式正在鋼鐵行業推廣應用[2]。

1.1 環評管理

1.1.1 實施分類管理、分級審批，鋼鐵項目（除軋鋼外）審批權限主要集中在省級

2015年建設項目環境影響評價文件審批權限下放，原環境保護部不再審批鋼鐵類建設項目環評文件。此后，31個省級生態環境部門相繼發文明確審批權限，其中冶煉類（煉鐵、煉鋼）建設項目，除黑龍江外，其他省份審批權限均在省級生態環境部門;軋鋼（鋼壓延加工）建設項目，除四川、陜西、海南等省份外，其他省份審批權限均已下放到地市級生態環境部門。

1.1.2 技術體系相對完善，但不完全滿足現行管理要求

一是《環境影響評價技術導則 鋼鐵建設項目》（HJ 708）制定時間較早，HJ708中清潔生產與循環經濟分析、公眾參與、環境管理與監測計劃以及廠址合理性分析與論證等相關評價要求已與《環境影響評價技術導則 總綱》（HJ 2.1）相關要求不一致，缺少“三線一單”對項目環境準入的強制約束內容，可操作性有待加強。二是《污染源源強核算技術指南 鋼鐵工業》（HJ 885）、《污染源源強核算技術指南 煉焦化學工業》（HJ 981）中規定的污染治理設施參數、排污系數不適用鋼鐵新建項目或現有工程超低排放改造中源強核算[3]。三是燒結、球團、煉鋼、軋鋼工藝污染防治最佳可行技術指南（試行）2010年發布，已不能滿足鋼鐵行業環境管理要求，特別是難以指導超低排放改造實施。如：燒結機頭煙氣脫硫脫硝、無組織源頭控制技術等。

1.2 排污許可

1.2.1 實施分類管理，核發權限為市級，基本實現“全覆蓋”

依據《排污許可管理辦法（試行）》[4]第六條規定，排污許可證核發權限在市級生態環境主管部門。實際上，部分省份（河北省）地市以審批局作為核發主體，且排污許可日常監管工作由生態環境部門承擔，某種程度上存在發證和監管脫節。鋼鐵行業基本實現排污許可“全覆蓋”管理，重點解決了壓延加工行業涉及門類很多，與機械加工制造、金屬制品制造、金屬表面處理等行業交叉，導致分類不清未納入核發范圍的問題。

1.2.2相關環境管理要求執行情況不一

一是自行監測制度正在加快落地。目前鋼鐵企業主要排放口基本安裝了在線監測設施，定期自行或委托第三方開展監測并及時將監測結果公開，為實際排放量、環保稅、環境統計“一套數據”奠定基礎。但各地對二噁英、鉛及其化合物等特征污染物監測能力不足，雨水監測要求無法有效執行。二是臺賬記錄和執行報告制度落實有差距。由于HJ 846規定臺賬記錄內容過細，僅個別企業臺賬記錄能滿足許可證要求，多數企業仍沿用原有生產運行記錄表單，對非正常工況、監測結果等未記錄。從鋼鐵企業執行報告抽查情況來看，2018年年報報送頻次僅35%滿足，季報報送頻次52%滿足;執行報告中基本運行情況表基本未填寫。實際排放量計算過程未上傳附件，結果準確性無法核實，季度報告中實際排放量難以作為環保稅繳納依據。

1.3 環境執法

1.3.1 執法內容與排污許可不完全銜接，依證監管模式未形成

各級執法部門緊盯在線監測數據和無組織排放措施，缺乏對設施符合性和措施有效性監管。排污許可證規定事項非常多，涉及面廣，執法人員通常只會對行為作出判斷，例如：是否有治理設施，治理設施是否運行，是否有臺賬記錄，監測頻次是否正確，排污口數量是否匹配等，對于生產工藝—污染治理設施—排放水平、污染治理設施運行參數—藥劑投加/耗材更換—臺賬記錄—自行監測等行為之間的關聯性、邏輯性等較難作出量化監管和執法[5]。生態環境部依托重點地區固定污染源排污許可清理整頓試點工作，開展了排污許可執法監管試點工作，加強排污許可與行政執法有效銜接，打通了依證監管流程，但效率和可操作性上還有待提高。

1.3.2 在線監測數據難以作為達標判定依據

目前鋼鐵企業在線監測設施安裝率較“十二五”末期提高2～3倍，基本具備使用在線監測數據作為達標判定的條件。但鋼鐵企業、第三方運維單位職責不清、人員能力嚴重不足、監管缺失等導致在線監測數據質量不高，例如某鋼鐵企業在超低排放評估監測時，發現32套在線設施現場比對僅5套合格。重點地區鋼鐵企業生產負荷波動性較大，頻繁啟停等非正常工況導致污染物排放波動也很大，在當前技術經濟水平下，不可避免出現短時高濃度排放。在線監測小時濃度數據直接采用鋼鐵系列標準限值進行達標判定，易引發“普遍性違法”。

2 環境管理不銜接的原因分析

2.1 管理主體和方式不一致

鋼鐵建設項目環評審批、排污許可證核發和環境監督執法分別在省級生態環境部門、市級核發部門和縣級生態環境部門，目前省級生態環境部門一般有技術支撐單位，并且依托一批專家團隊對環評文件質量把關，市級許可證核發主要依靠核發人員專業水平和內部審核流程對申請表質量把關，縣級環境監督執法主要依靠執法部門人員通過執法監測、核查臺賬等手段，重點檢查許可事項的落實情況，核實排放數據和報告的真實性，判定是否達標排放，核定排放量。環境管理主體的不同決定了管理水平不同和執行上的不銜接，目前鋼鐵行業環評文件平均質量水平較好，而排污許可證核發質量不高，排污許可證自身還存在不規范、數據質量差等問題，環境監督執法尚以專項行動為主，未能有效利用排污許可證采取一證式管理。

2.2 污染物實際排放量核算多套數

目前，鋼鐵建設項目環評文件現有工程污染物排放量按照HJ 885確定，排污許可實際排放量依據HJ 846確定，環保稅實際排放量核算依據《納入排污許可管理的火電等17個行業污染物實際排放量計算方法（含排污系數、物料衡算方法）（試行）》進行核算，環境統計調查中污染物排放量數據按自動監控、監督性監測、物料衡算、排污系數以及其他方法綜合比對獲取。不同核算方法和取值原則，導致實際排放量核算結果出現多套數據。目前許可實際排放量與環保稅核算實際排放量基本相同，環評現有工程實際排放量與許可實際排放量核算區別在于一般排放口顆粒物核算方法（前者是實測法，后者是績效法），許可實際排放量與環統數據核算區別在于數據選取優先順序。

2.3 污染物排放總量核算采用多套標準交叉執行、尺度不一

2.3.1 總量控制因子不統一

目前，鋼鐵建設項目環評文件中總量控制指標主要為二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮，排污許可證中載明的污染物許可排放量主要是顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、COD、氨氮。排污許可規定的污染物排放總量控制指標比環評多顆粒物，且分為有組織主要排放口、有組織一般排放口和無組織排放量。

2.3.2 核算方法不統一

目前，鋼鐵行業污染物排放總量包括環評批復時的總量控制指標、環評的預測排放量和許可排放量。污染物排放總量控制指標依據《關于印發<建設項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法>的通知》（環發〔2014〕197號）要求（以下簡稱197號文），采用績效值法進行核算，作為建設項目環境影響評價審批的前置條件。環評的預測排放量基于可行技術和源強核算，并與環境質量掛鉤得出;許可排放量按照HJ 846，采用基準煙氣量、排放濃度、產量或者績效值法核算。對于新建項目，環評的預測排放量小于許可排放量，許可排放量小于總量控制指標，主要原因是核算方法不一致、績效值不同。

2.4 多個信息化平臺未打通，數據重復填報

目前，生態環境系統信息化平臺包括環評統一申報和審批系統、全國排污許可證管理信息平臺、污染源監測信息共享系統、污染源監控系統（在線監測）、固廢管理信息系統、環境統計平臺，上報內容主要為污染物實際排放量、污染物排放濃度在線或手工監測數據等。各個信息平臺數據無法共享，需要排污單位及生態環境部門重復申報及審核數據，增加基層和企業工作負擔。

3 打通全過程環境管理的對策建議

3.1 優化制度設計

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確提出，構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。當前和今后一段時期，各級生態環境部門會持續推進排污許可制度改革，有效控制污染物排放，不斷提升環境治理能力和水平。

3.1.1 深入開展“項目環評-排污許可-監察執法”制度間銜接

將鋼鐵行業環評審批、排污許可申請表審核、環境執法指南及環境守法守則等工作依托統一的技術力量，優化環評文件內容，并納入排污許可申請與核發。簡化排污許可證內容專門用于環境執法，按要素以“排放口-污染因子-許可限值-污染防治措施-產污設施”形式將污染物排放相關信息整合到一張表格，突出執法重點要點，加快制定鋼鐵行業執法要點手冊。

3.1.2 統一污染物實際排放量、總量的核算方法

堅持以排污許可為核心、服從環境質量要求的總量控制思路，確定以許可排放量作為固定污染源總量控制指標，以許可證執行報告中的實際排放量考核固定污染源總量控制指標完成情況。環評現有工程、排污許可、環保稅實際排放量采用統一的核算方法，污染物排放總量控制因子增加顆粒物，以環評的預測實際排放量作為總量取嚴的控制指標之一，納入許可排放量管理。

3.1.3 做好排放標準與環評-許可-執法銜接

環境管理必須依法依規，針對鋼鐵行業主要污染源即將實現超低排放，建議鋼鐵產能大省先行出臺超低排放地方標準，鼓勵其他省份鋼鐵企業以超低排放承諾的形式進行統一管控;同時國家層面抓緊啟動鋼鐵行業超低排放標準制修訂工作，支撐超低排放改造和行業環境管理。

3.2 完善技術體系

3.2.1 統一分類管理名錄

將環評-許可分類管理名錄統一為一個固定源分類管理名錄，改變現有依據國民經濟行業分類的原則。建議以鋼壓延加工行業建設項目為試點，結合環境質量改善根本思路，依據建設項目污染物排放量，分類確定報告書（重點管理）、報告表（簡化管理）、登記表（登記管理），解決不同企業或不同項目間管理類別不科學問題。

3.2.2 重構技術導則及標準體系

修改HJ 846中一般排放口顆粒物實際排放量核算方法為實測法，以排污許可證執行報告中實際排放量數據作為環境統計、環境保護稅和總量減排的確定依據，實現固定源污染物排放“一套數、一本賬”。制修訂鋼鐵源強核算指南、可行技術指南等技術規范，完善鋼鐵環評-許可-執法技術體系。進一步優化環境影響報告書（表）內容，簡化建設項目基本信息，呈現“一張表”“一副圖”說明產排污環節、污染物種類及污染防治設施等。

3.2.3 完善達標判定方法

目前，鋼鐵行業缺少專門達標判定方法，僅在HJ 846提出分為濃度達標、許可排放量達標和環境管理要求符合。建議針對鋼鐵行業超低排放改造中大量無組織變成有組織排放，將許可排放量合規性判斷不分有組織和無組織，統一歸為全廠排放量。開展鋼鐵行業在線監測達標判定研究，解決非正常工況和數據缺失期間達標判定方法，便于環境監管和執法。

3.3 強化執行保障

3.3.1 以監管為抓手，落實企業主體責任

加強排污許可證執法檢查，建議生態環境部組織開展排污許可證質量技術復核和專項執法檢查，通過以查促改，完善許可證核發質量、執行報告報送質量，為依證監管提供技術保障，實現企業按證排污。同時加強排污許可證后監管，推動企事業單位建立環境管理臺賬，按規定開展自行監測，定期上報執行報告，定期開展信息公開，自覺接受監督檢查。

3.3.2 利用大數據平臺打通事中事后監管

推廣主要排放口安裝二維碼的證后監管模式，實現排污許可事項、現場執法檢查和企業環境違法信息公開同步。實現排污許可平臺與污染源監測系統打通，建立以排放口為單位統計分析核算系統，自動生成有組織主要排放口廢氣污染物濃度達標判定和實際排放量執行報告報表。

參考文獻

[1]柴西龍，鄒世英，李元實，等.環境影響評價與排污許可制度銜接研究[J].環境影響評價，2016，38（6）：25-32.

[2]鄒世英，柴西龍，杜蘊慧，等.排污許可制度改革的技術支撐體系[J].環境影響評價，2018，40（1）：1-5.

[3]張曦.鋼鐵項目環評落實超低排放政策的若干意見[J].資源節約與環保，2019，9（5）：22.

[4]環境保護部.排污許可管理辦法（試行）：部令第48號[Z].2018.

[5]許康麗，熊婭，賀蓉，等.排污許可證監管和執法關鍵問題及解決路徑研究[J].環境保護，2018，22（13）：56-59.

收稿日期：2020-09-27

作者簡介：張承舟（1982-），男，碩士，高級工程師，研究方向為鋼鐵行業環境管理政策和污染防治技術。

通訊作者：屈國磊（1987-），男，碩士，工程師，研究方向為環境影響評價和排污許可管理。