美國國家科學基金（NSF）管理績效評估體系及其啟示

劉 力，馮 勇

（1.廣東外語外貿大學經貿學院，廣東廣州 510410;2.國家自然科學基金委計劃局，北京 100085)

美國國家科學基金會(NSF)是聯邦政府資助基礎研究的主要機構，在支持美國國內大學和研究機構的基礎科學研究、教育及相關設施上扮演著關鍵角色。依據《政府績效和成果法案》（1993，簡稱GPRA）和《政府績效和成果現代化法案》（2010，簡稱GPRAMA）的制度框架要求［1］，對政府行政管理及結果的評估從以往的投入-產出模式轉換為目標-成果模式，即不再簡單地對政府管理資源的過程（產出）進行考察，而是根據各機構所設定的任務目標來衡量其結果［2］。NSF 在績效管理方面的探索和實踐成為美國聯邦各機構表率之一，并形成較為完善的科研管理績效評估體系［3］，相關做法對我國科研管理績效評估具有重要借鑒意義。

1 NSF 績效管理評估框架

1.1 NSF的績效評估程序與評估層次

NSF 的績效評估主要由三類專家委員會負責：（1）外部專家委員會（COV）；（2）咨詢委員會（AP）；（3）GPRA 績效評估咨詢委員會（AC/GPA）。在GPRA 框架下，NSF 實施“從下至上”的評估過程，先從項目評估開始，逐步向上到與機構具體的計劃目標相對應的“產出”，再到上一層次與機構戰略性計劃目標對應的“成果”，最后評估科技活動對NSF 長期使命以及對國家、社會的整體影響［3］。具體過程是，從各部門外部專家委員會進行計劃的評估，到各部門咨詢委員會審計外部專家委員會報告，再到GPRA 績效評估咨詢委員會對整個NSF 機構實現GPRA 績效目標的評估意見，NSF 的高級管理層將使用這些評估信息，并把這些信息整合進NSF 的績效報告中。

在NSF 績效評估操作中，對戰略目標的評價以GPRA 績效評估咨詢委員會（以下簡稱“AC/GPA 委員會”）的判斷為基礎。AC/GPA 委員會每年6 月召開2～3 天的年度會議，NSF 需要在會議之前的3～4個月提供與績效評估相關的各類材料，包括受NSF資助項目的結題報告、重要資助項目的成果匯報材料、外部委員會（COV）報告等。在AC/GPA 全體委員會議上，各分小組委員會提交各自的分報告并進行討論，最后由AC/GPA 的主席和副主席匯總形成年度績效成果報告。

NSF 的績效評估分4 個層次進行：（1）整體績效評估通常由國家科學委員會、白宮和國會每年結合NSF 預算提出與審批進行；（2）各科學部層次的評估由各部的咨詢委員會承擔，評估內容是各部的資助動議及預算；（3）資助計劃層次的評估由外部人員組成外部專家委員會承擔，評估各計劃的價值評議過程以及資助結果；（4）項目層次的評估沒有專門的組織進行，主要采取價值評議的形式由專家運用NSF 價值評議的標準和項目受資助者在各階段提供的資料，對具體項目進行評估［4］。

1.2 績效評估文件與績效目標體系

“目標-成果”的績效評估模式即是根據預先設定目標評估其實踐效果。遵循GPRA 準則，NSF按照“戰略規劃—年度績效計劃—年度績效成果”3個層次，通過逐級分解績效目標、明確評價指標、判斷評估成果的方式完成績效評估。每財年之初，NSF 根據5 年戰略規劃向總統和國會提交一份年度績效計劃，明確年度績效目標和考核指標，并在財年結束45 日內報告目標的進展情況。每年3 月31日之前，NSF 需要向總統和國會、管理和預算辦公室分別遞交績效報告。

NSF 為績效評估準備的3 份文件包括：戰略規劃報告、年度績效計劃和年度績效報告。NSF 年度績效計劃是依據對戰略規劃報告的規劃期內各年度提出實施計劃目標，它是年度績效報告的績效評估依據。年度績效報告的內容包含績效評估的總結性提要，對NSF 針對上一年的評估報告提出的問題所采取的具體回應措施及結果進行評價，戰略目標小組的分報告等［5］。

在GPRAMA（2010）法案下，聯邦政府部門的績效目標體系包括戰略目標（Strategic Goals）、績效目標（Performance Goals）以及績效目標之下分設“優先績效目標”（Priority Goals）和非優先績效目標，“優先績效目標”是一種中期績效目標工具，執行期限為24 個月，其目的在于集中優勢資源，突出聯邦機構的核心業務。在年度績效報告中，每個戰略目標又進一步細化為若干分解目標（Objectives），并逐一評估其完成情況。

1.3 項目評估工具與價值評議標準

作為對GPRA 的回應，小布什總統任期內由預算辦公室（OMB）設計了項目評估等級工具（PART）。PRAT 是一套問卷系統，對應不同項目分為7 類，每一類型都是由四部分問題構成(括號內是各部分占權重)：項目目的和設計（20%），戰略規劃（10%），項目管理：（20%），結果和責任（50%）。各部分問題按0～100 打分，并通過加權匯總得到綜合得分來劃分等級。PART 具有直觀性和可操作性，但因其實施的工作量大，且過分關注等級得分被解讀為“目標轉換”，奧巴馬政府采用優先績效目標工具取而代之，并將績效評估重點從項目評級得分拉回到項目的發展趨勢上，而優先績效目標工具則是引導了聯邦項目的績效發展趨勢［6］。優先績效目標是采用發展性的結果數據作為支撐，如對公共參與水平、行政成本、機構效率以及機構長期戰略目標的改善或提升性指標，用“結果”證明機構優先績效目標的實現情況。

在項目層次上，NSF 采用的價值評議標準可以概括為：質量、相關性與領先地位［7］。（1）質量：通過同行評議來評估科研質量是最為通用的專家評議形式。專業同行對本領域的標準、背景、歷史和趨勢都十分熟悉，因此，他們有資格對科研活動的質量進行評價并提出改進建議。同行評議的前提條件是客觀性。參與專家評議的個體必須具備本學科的專業能力，但也必須在職業上獨立于所評估的科研計劃。（2）相關度：相關度評估由相關領域的同行專家、科研成果的潛在用戶、其他來自公眾的感興趣人士等組成的小組負責組織開展。相關的潛在用戶群體包括企業，NGO 和私營部門等。（3）領先地位。領先地位評估主要用于評價正在實施的科研活動在國際上是否處于科學技術知識的前沿。領先地位評估可以通過國際標桿分析來實現，由非美國的、具備技術能力和國際視野的專家小組來評估科研計劃或整個科研領域的國際地位。

2 NSF 戰略規劃的長期目標

1995 年NSF 發布第一個戰略規劃，從1997 年開始NSF 制定五年戰略規劃，且每隔3 年對戰略規劃目標進行調整，截至2018 年12 月，已發布8 個戰略規劃報告。NFS 的戰略規劃包含了機構使命，愿景和核心價值以及相關的戰略目標。

2.1 機構使命與核心價值

NSF 機構使命是“促進科學進步，改善國民健康，增進國家繁榮與福利，保障國家安全”。在快速發展的國際背景下讓公民在STEM（科學、技術、工程和數學）領域的教育和培訓，布局高級研究基礎設施，增加研究資源投入，NSF 的使命變得更加重要。如果美國想要保持在經濟和安全領域的領先地位，那么NSF 就必須對世界級的研究機構進行投資，加強對科學和工程的探索，支持發展具有全球競爭力的科學和工程人才隊伍，促進美國公眾更好地理解科學和技術［8］。

NSF 的核心價值是指導成員完成機構使命的基本和持久原則。他們是由NSF 機構人員與國家科學委員會（NSB）共同開發的。這些價值有助于確立NSF 的機構使命以及重點所在，并指導資助決策，設定優先領域，應對挑戰，管理權衡，人員聘用，以及與受資助者合作等。1995 年戰略規劃的核心價值強調了機構的科學服務傳統價值［9］，而后開始轉向卓越管理、開放包容、學習成長和公共問責等［10-12］，更加強調作為聯邦政府部門的公共服務功能。《2018—2022 年戰略規劃》對核心價值的表述為：卓越、公共服務、學習、包容、合作、誠實和透明［13］。

2.2 NSF近期戰略目標及其分解指標

戰略規劃的核心是完成對部門使命具有關鍵作用的計劃和活動，并通過一系列戰略目標體現，戰略目標下設分解指標。在《2014—2018 年戰略規劃》中提出三大戰略目標下設7 個分解目標，如表1 所示，以及2014—2015 年度3 個機構優先目標。《2018—2022 年戰略規劃》中提出三大戰略目標下設6 個分解目標，如表2 所示，并提出2019 年機構優先目標為“擴大公私間的合作伙伴關系，以提高NSF 的資助影響力并為美國的經濟競爭力和安全做出貢獻［8］。”

對比兩階段戰略規劃目標，可以看出NSF 的戰略目標描述較為宏觀并緊扣機構使命的根本目標，并努力促進機構在科學價值與公共服務的目標權衡。

表1 2014—2018 年戰略目標及其分解指標

表2 2018—2022 年戰略目標與指標分解

3 NSF 年度績效計劃與績效成果報告

NSF 年度績效計劃基于一套績效目標。每個績效目標與戰略規劃中一個或多個分解指標相聯系，且作為年度評估和季度評估的依據。這些績效目標也作為NSF 機構對基金資助重要活動的監督和指導工具，如優先投資計劃、基礎設施投資、提議者或審查者的滿意度和重要的管理議題等。績效成果報告是依據年度績效計劃提出的目標與業績指標等，評估本財政年度的實際執行情況，以及對成功或不切實際目標的說明等。

3.1 年度績效計劃目標及執行監督

NSF 的年度績效計劃中包含了對機構長期目標的年度執行計劃及近期績效改革舉措等。對機構長期目標的執行監督內容包括：（1）確保每個財年NSF 的關鍵計劃與跨部門計劃資助得到執行且不偏離目標。（2）確保對重大研究設備與設施的負責任管理及程序完整性。（3）及時反饋和通知申請者的評議結果和資助決定。（4）致力更用心、更懂行和更負責任的領導管理，培育NSF 包容性文化。

相比于長期戰略目標的定性判斷，年度績效目標多為管理上的改進目標，所以大部分都是可量化的定量指標，而且每年都會有所變動。2019 年績效計劃包含的4 項改革舉措如下：（1）NSF 包容計劃（NSF INCLUDES）：變革教育與生涯途徑，鼓勵更多的有色人種和少數族裔參與科學與工程領域科學研究項目。（2）重視和支持會聚研究（GCR）：通過在科研項目起始階段就提出具有挑戰性的會聚研究問題，從而促進跨學科研究方法的發展，構建探究學科發展所需的協作方式。（3）中等規模的研究基礎設施建設：建立一種新的基礎設施建設評估方式和過程管理模式，用于資助需要中等規模基礎設施的科學研究。（4）NSF 2026 基金：確保某些產生于任一特定學科之外，需要得到長期資助但可能不適合任何程序情況下資助的科學問題，使該類研究項目得以不斷地探索和冒險。

3.2 年度績效報告的成果評估

NSF 每個財政年度提交3 份評估報告，即年度績效報告、年度財政報告、年度財政與績效焦點報告，其中年度績效報告評估了年度績效目標和優先目標的完成情況［14-15］，如圖1 所示。NSF 的年度績效目標在2008 年以前各年份都在20 個以上，且平均完成比率約73.4%。2009 年以后，年度績效目標數量明顯減少，特別是2016—2017 年的年度績效目標已減少到9 個，2017—2018 年更減少為7 個（含一個優先目標）。盡管年度績效目標數量逐年減少，但完成比率也同時降低了，2013 年和2015 年的績效目標完成比率分別為50%，40%。2018 年的績效目標完成了71%，是近5 年來完成比率最高的年份。

圖1 1999—2018 財政年度績效目標完成情況

2014 年NSF 發布《2014—2018 戰略規劃》，2014 年的績效報告是承上啟下的一年，本年度的績效目標響應了《2014—2018 年戰略規劃》三大戰略目標及7 個分解目標，共提出10 個績效目標和3 個優先目標（表3），其中3 個優先目標和目標第4～6，以及目標10，共7 個目標為2014 年新目標。2015年績效目標減化為10 個，2016—2017 兩年又分別減化為9 個。從機構優先目標來看，2014—2015 年與2016—2017 年兩階段明顯不同。不僅如此，對應《2014—2018 年戰略規劃》的三大戰略目標的年度績效目標也有所不同。此外，對于價值評議的績效目標一項（表3 的目標13），各年的評估側重點也不完全相同。2018 年的績效優先目標不同于2014—2018 年的各年優先目標，將擴大與私人部門與公共部門參與作為機構優先目標，并增加了改善項目評議質量（目標14）作為績效成果目標［14］。

2018 年NSF 推出《2018—2022 年戰略規劃》提出三大戰略目標下設立的一個優先績效目標與6 個績效成果目標（表1），其中1 項優先目標是促進NSF 與私人機構的伙伴關系并擴大機構的影響力，提出到2019 年9 月30 日NSF 與私人與公共機構的合作伙伴關系將在2017 年基準基礎上提高5%，2018 年NSF 已建立了2017 年的評估基準和評估方法（表3 顯示為已達到）；另外6 個績效目標中，除了對項目申請者是否資助的及時反饋和改善申請書評價質量兩項未達到或部分達到外，其他4 項均為達到相關的績效計劃目標。

表3 2014—2018 年績效目標完成情況對比

表3（續）

4 NSF 的年度財務報告

年度財務報告作為NSF 提供的3 份年度報告之一，是依據GPRAMA（2010），以及《政府管理改革法案1994》《金融誠信法案1982》和《報告合并法案2000》要求的對公眾和風險承擔者責任，而向國會和OMB 分別提供的財務管理報告。年度財務報告描述了NSF 的資金來源，資助項目分布和資產狀態等。年度財務報告作為績效管理評估的補充材料，不僅是對NSF 資金管理效率評估，也是對NSF 資助結構合理性及其履行機構使命的成果評判。

4.1 2018年NSF的資金來源

NSF 資金來源于國會的6 個賬戶，包括研究相關活動（R&RA）、教育與人力資源（EHR）、主要設備與設施建設（MREFC）、機構運作和獎勵管理（AOAM）、國家科學委員會（NSB）、巡視辦公室（OIG）。2018 年財政年度NSF 資金來源合計為77.84 億美元，比2017 年的74.72 億美元增長了4%。其中R&RA，HER，MREFC3 項來源合計占到95%以上［15］。表4 顯示2017—2018 年NSF 資金來源構成。

表4 2017—2018 年NSF 資金來源構成

4.2 2018年NSF的資金狀態分析

2018 年，NSF 總資產為143.52 億美元（表5），比2017 年增加了5%，其中97%資金來源于國庫資金。2018 年的債務水平為4.93 億美元，其中80%是累積的補助責任（3.93 億美元），2018 年的債務比2017 年略有下降（1%），自2017 年第四季度以來NSF 實施了票據處理平臺，極大地提高了支付效率，并降低了支付成本。NSF 的凈成本是指項目運行成本，97%的總成本用于R&RA（84%），HER（11%）和MREFC（2%），其他成本包括間接活動，如工資、培訓、信息系統技術以及NSB 和OIG 相關活動等。而資產凈額反映了總資產扣除債務部分。

表5 2017—2018 年NSF 的資金狀態

4.3 NSF資助項目類型與機構分布

2018 年，NSF 通過競爭性的價值評價過程評估了48 300 個項目，新增11 700 個資助項目，項目資助率約為24%，平均資助規模約為18.94 萬美元。此外，每年提供11 500 個學位獎學金項目。

圖2 顯示了近年來NSF 項目競爭申請項目與資助情況，項目資助率穩定在23%～24%。圖3 顯示了NSF 項目資助的類型結構，73%用于資金補助，22%用于合作協議，另有5%是購買合同，用于產品與服務的購買。圖4 顯示了NSF 資助機構的分布，77%資金提供給大學和學術聯盟的教育和研究項目，14%提供給私人部門（包括小企業），6%提供給其他部門（包括聯邦、州和地方政府，非盈利組織和國際組織等），4%提供給聯邦資助的R&D 中心。

圖2 NSF 競爭申請項目數量、新增資助數量和資助率

圖3 2018 年NSF 資助類型

圖4 2018 年NSF 資助機構分布

4.4 研究與人力資本投資結構

NSF 資助大部分用于基礎研究，小部分用于應用研究（圖5），既支持研究活動，同時也支持必要的基礎設施建設。用于基礎研究、應用研究和教育培訓比例是依據研究相關活動（R&RA）、教育與人力資源（EHR）、主要設備與設施建設（MREFC）的部門撥款和捐贈而確定。2014 年以來，用于基礎研究比例略有下降，用于應用研究的比例逐年上升，教育與培訓投資比例較為穩定。

NSF 的人力資本投資主要用于教育與培訓方面（機構分布見表6），目的是創造多樣性、培養國際化、全球視野的科學家、工程師和公民素質教育。在人力資本投資結構中，用于研究生和科學家的人力資本投資遠超過博士后項目（表7）。NSF 以各種形式、在各個層次和各個年齡階段生命周期學習等的科學、數學、工程和技術教育都有資助活動。表8 顯示NSF 在k-12 的學生和老師中資助的項目數量也是最多的。

圖5 NSF 的研究和人力資本活動構成

表6 2014—2018 年研究&開發投資的機構分布

表7 2014—2018 年用于人力資本的投資結構

表8 2014—2018 年研究&開發投資項目分類

5 結論與啟示

美國國家科學基金管理績效評估是在聯邦立法指導下，經過NSF 的多年探索與實踐逐漸形成的一套較為系統完善的科研管理績效評估體系。該體系建立的評估框架、評估程序和評估方法與工具等，對我國科學基金管理實施績效評估具有較好的借鑒意義。而NSF 對于科學基金績效評估中提出的相關問題，以及從戰略規劃到績效計劃的改革目標與方向，同樣對我國科學基金的戰略目標定位以及實施計劃的不斷完善具有重要的借鑒與啟示意義。其中，可借鑒方面如下：

（1）加強頂層設計和政策的引導作用。NSF績效評估是目標導向的，通過戰略目標分解和績效計劃之優先績效目標等，突出機構使命的重要領域和科學研究的前沿價值，并通過績效成果評估促進NSF 戰略規劃調整與績效計劃改革方向，因此績效評估是為了促進目標的實現，戰略規劃體現的是頂層設計和政策導向。基于《2018—2022 年NSF 戰略規劃》明確提出“建設未來——投資發展與創新”。響應這一主題的2019 年績效計劃的改革方向包含了NSF 包容性計劃、重視和支持會聚研究以及長期投資于產生任一特定學科外的科學問題等，這些改革舉措有利于提高美國應對當前與未來挑戰的能力，對于我國前瞻思考世界科學前沿和奠定創新型國家科學基礎等都具有重要啟示意義。

（2）重視和加強機構管理績效的整體評估。NFS 采用“自下而上”的分層評估方法。在4 個評估層次中，上面三層是針對機構的，最下面一層是針對項目的。NSF 績效評估重點在于機構層面，主要是針對各學部和計劃層次的績效評估，并形成整體績效報告提交給科學委員會和國會作為預算審批的依據，以及回應公眾問責。NSF 并未對項目評估層次進行專門組織，主要以同行專家的價值評議方式依據受資助者各階段提供的資料進行的。由于存在多個機構資助共同研究的情況，因此資助項目成果并不能作為機構績效評估的重要依據。近年來NSF 采用優先績效目標替代PART 進一步明確了績效管理評估的機構導向和發展趨勢，對于我國科學基金評估未來加強機構整體評估具有重要啟示意義。

（3）借鑒NSF 價值評議標準——質量、相關性和國際領先標準。迄今為止仍然是評價基礎研究的有效標準。同行評議評價科研項目質量是有效的，但需要確保同行專家職業的獨立性；相關性評價中需要強化評價小組成員的結構，不僅包括同行專家，也需要吸收科研成果的潛在用戶，用戶群體參與的相關度評價可能更具意義；采用國際杠桿分析對科研項目的國際領先地位評價是一種低成本且高效方法，這一方法在應用上強調定性與定量相結合的方法，并確保定性與定量方法之間存在良好的相關度。這些標準及其實施方面的經驗對提高我國科學基金項目評估的質量具有借鑒意義。

（4）重視人力資本投資，建立和完善基于生命周期過程的教育與培訓體系。投資于各個層次和各個年齡階段的人力資本加強NSF 機構使命的重要方面。NSF 的人力資本投資主要形式是教育與培訓投資，每年約占其研究投入的11%左右。在人力資本投資結構中，在研究生上投資金額、以及研究生、本科生以及k-12 的學生與教師的資助項目比重均較高，凸顯了NSF 投資未來的使命感和人才培養理念。

（5）拓展科學基金來源，優化NSF 資助結構。NSF 作為聯邦機構97%的資金來源于國會資金的6個賬戶，而資助構成中14%用于私人部門和6%用于地方和非政府部門。為提高NSF 資助的影響力，拓展擴大公共參與渠道與方式，2018 年NSF 提出的機構優先目標為擴大與私人部門與公共部門的伙伴關系，并計劃在2 年時間內（2019 年9 月）將NSF與第三方合作資助比率在2017 年基準的基礎上提高5%，雖不足以改變NSF 資金公共來源結構，但有助于拓展和優化科學基金來源與資助結構，動員社會力量參與科學研究活動并形成社會推動力量，從而更好地履行其促進科學發展的機構使命；同時，這也是對美國聯邦機構新公共服務管理改革方向的響應，為我國科研基金管理改革提供了一種可借鑒的模式。