政策過程視域下我國殘疾人職業教育支持服務體系的建構、困境與優化

孫會 張金福

摘 要 殘疾人職業教育的宗旨是希望殘疾人通過教育獲得就業或創業能力，從而實現其個體發展和與社會融合的目標。殘疾人職業教育支持服務體系的政策演變同步于特殊教育政策體系的演變。從政策過程的視域下分析，我國殘疾人職業教育支持服務體系經歷了早期孵化階段、嵌入發展與實踐起步階段、體系化和戰略化階段、轉型和內涵提升階段。在支持服務體系具體運行中，受制于諸多因素，還存在政策文本結構不完善、政策執行主體不確定、政策實施模式單一、政策文本表述缺乏可操作性等結構性困境。未來還需要從政策體系的完善、政策執行主體的明確、管理模式的改革、政策文本的實施細則等方面進行優化。

關鍵詞 政策過程;殘疾人;職業教育;支持服務體系;特殊教育

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）19-0046-06

構建以殘疾人就業為導向的職業教育體系是幫助殘疾人補償缺陷、發掘潛能、提升技能和整體素質的重要途徑。殘疾人職業教育的宗旨是希望殘疾人通過教育能獲得就業或創業能力，從而實現他們的個體發展和社會融合。我國殘疾人職業教育具有特殊教育和職業教育的雙重屬性，伴隨著特殊教育和職業教育的發展，我國殘疾人職業教育也取得了一些成績。實踐證明，殘疾人的職業教育獲得、個體成長和發展都離不開政策的強制性支持保障，殘疾人職業教育的改革發展也必須要有專業化的支持服務體系保障才能達成良好效果。近年來，我國殘疾人職業教育研究熱點主要集中在殘疾人中高等職業教育、殘疾人職業教育現狀與對策、殘疾人職業教育課程與專業設置等領域[1]。關于殘疾人職業教育支持服務體系的研究也一直備受大家關注，有學者對特殊教育學校職業教育的支持政策進行審視和思考[2]，還有學者從戰略發展角度對新中國成立以來國家對殘疾人職業教育頂層設計進行回顧與展望[3]。本文試圖從政策過程的中觀視域分析有關殘疾人職業教育支持服務體系的構建及演變，以及在其支持服務運行過程中存在的結構性困境，進而探究有關殘疾人職業教育發展支持服務體系的優化與完善。

政策過程一般是指政府作為主體與公共問題參與客體在特定政治制度中發生的一系列事件或環節相互鏈接、彼此依存的運行過程。哈羅德·拉斯韋爾將政策過程劃分為政策情報、建議、制定、行使、運用、評估、終結七個階段[4]。這是一種實現宏觀體系與微觀實踐有機銜接的中層理論，盡管其理論在發展過程中不斷被延伸和劃分，但理論主要關注的是主體、規則、行動，對政策變遷的邏輯過程、運行過程的結構要素及關系等方面的分析。殘疾人職業教育支持服務政策作為特殊教育政策體系的子系統隨之不斷發展和變遷，同時其自身也在不斷發展并形成了有自身特點的政策體系。本文借鑒政策過程理論，結合特殊教育政策和殘疾人職業教育政策的特點認為，殘疾人職業教育政策過程主要包括政策決策、執行、評估和終結。基于此，從政策過程視角對其進行過程性解析，有利于探究殘疾人職業教育支持服務體系的特點和存在的問題，從而進一步探索其體系優化的有效路徑。

一、殘疾人職業教育支持服務體系的建構過程

（一）殘疾人職業教育支持服務體系的早期孵化階段（1949—1978年）

這個階段也是計劃經濟時期特殊教育政策整體發展緩慢的階段，關注的是特殊兒童初等職業技術教育，具體措施和意見散見于特殊教育學校發展的相關文件中[5]。在1951年發布的《關于學制改革的決定》中，特殊教育被納入國民教育體系，這是新中國第一個涉及特殊教育發展的重要行政法規，其為特殊教育發展指明了方向。伴隨著特殊教育學校的恢復和重建，這一時期的殘疾人職業教育主要發端于特殊兒童少年的初等職業技術教育，在1957年頒布的《關于辦好盲童學校、聾啞學校的幾點指示》中，第一次明確將職業勞動訓練作為盲童和聾啞兒童教育的重要組成部分;而在1962年制定的《全日制聾啞、盲童學校教學計劃（草案）》中，具體明確了聾校和盲校采用普通初等教育和職業勞動訓練相結合的方式進行課程設置[6]。由于歷史原因，特殊教育出現了短暫的發展停滯，但是，在特殊教育學校里開展的職業勞動教育可以算是殘疾人職業教育的早期孵化，也可以說我國殘疾人職業教育政策是從特殊教育學校里有關職業勞動教育相關政策開始切入的。

（二）殘疾人職業教育支持服務體系的嵌入發展與實踐起步階段（1978—1990年）

這一階段，我國相繼出臺了一系列有關特殊教育學校開展職業教育的政策，并明確了其發展要求和發展模式，注重殘疾人職業教育學校的建設與中短期職業培訓，有關殘疾人職業教育發展的政策支持服務體系探索和實踐初見成效。

1978年，我國開啟了改革開放的歷史新時期，社會主義各項事業開始恢復和發展。這一階段，特殊教育的政策法規也迎來了起步發展階段。國家在有關教育的政策法規中逐步融入特殊教育內容。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》標志著發展職業教育成為教育體制改革的重要組成部分，其中提出要“大力發展職業技術教育”，為特殊教育學校發展職業教育指明了方向[7]。特殊教育學校中的“勞動教育”也隨之更名為“職業技能教育”，并納入盲、聾、弱智三類特殊教育學校的教學計劃中。在1984年制定的《全日制六、八年制聾啞學校教學計劃（征求意見稿）》、1987年制定的《全日制盲校小學教學計劃（初稿）》中，都將“職業技術”作為聾校和盲童小學9門課程之一;1987年制定的《全日制弱智學校（班）教學計劃（征求意見稿）》中，勞動技能被納入盲、聾、弱智學校課程體系，同時還提出了在弱智學校的中高年級中也要開展初步的職業技能教育[8]。這一時期，我國殘疾人事業整體發展水平仍然相對滯后。1988年9月，《中國殘疾人事業八五年工作綱要（1988—1992年）》 頒布實施，該綱要從教育層次和辦學形式上對殘疾人職業教育指明了實踐路徑，提出要重點普及初等教育，抓好職業教育，發展中等和高等教育[9]。同年，我國第一所殘疾人職業學校——北京市殘疾人職業高中設立，學制3年，招收聾以及輕度肢體殘疾青年。從國家戰略規劃到具體殘疾人職業高中成立，標志著殘疾學生的職業教育從“勞動教育”到“職業技能教育”的轉變。

1988年11月，國家教委、民政部和中國殘疾人聯合會聯合召開第一次全國特殊教育工作會議，制定了《關于發展特殊教育的若干意見》，明確提出要“著重抓好初等教育和職業技術教育”[10]。這一政策闡明了特殊教育學校職業教育的戰略地位，建立了特殊教育學校職業教育經費保障機制。到1990 年召開第二次全國特殊教育工作時，全國已建成殘疾人職業技術教育中心20所。同年12月通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》明確，要“著重發展職業教育”。這是首次從法律視角對特殊教育學校開展職業技術教育予以明確，為殘疾人接受職業教育提供了法律支持。

（三）殘疾人職業教育支持服務體系的基本形成階段（1991—2009年）

這一階段是特殊教育政策進入制度體系化階段，也是殘疾人職業教育政策步入體系化、戰略化和融合化的構建階段。確立了殘疾人職業教育政策的戰略地位，形成了較為完整的頂層設計;有關法律法規體系框架基本建立;殘疾人職業教育服務體系基本形成，并逐漸與普通職業教育體系融合。

1. 殘疾人職業教育政策逐漸戰略化、體系化

1991年12月，《中國殘疾人事業“八五”計劃綱要（1991—1995年）》頒布，這是繼《中國殘疾人事業五年工作綱要》之后又一個關于殘疾人事業的發展規劃。1994年頒布的《殘疾人教育條例》強調，應把殘疾人職業教育納入到職業教育發展的總體規劃中，要重點發展初等和中等職業教育，適當發展高等職業教育[11]，這是我國首部行政法規級的殘疾人教育政策，其讓殘疾人職業教育的具體實施有了切實依據，其中關于殘疾人職業教育的發展思路成了此后殘疾人職業教育發展的基本方針和總體格局。1996年頒布的《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要（1996—2000年）》中系統闡釋了殘疾人職業教育發展的目標任務與主要措施[12]。1996年5月，《中華人民共和國職業教育法》頒布，其中明確規定，國家要扶持殘疾人職業教育發展，各級各類職業學校和機構應當按照國家有關規定接納殘疾學生[13]。這是我國職業教育發展史上的重大里程碑，職業教育發展步入法制化也讓殘疾人職業教育發展有了法制保障。

2.殘疾人職業教育支持服務體系基本形成，并與普通職業教育體系逐漸融合

進入新世紀，特殊教育政策的發展力度呈時序性遞增，且制度間的銜接性與關聯性越來越緊密和連貫[14]。殘疾人事業開始被納入國家發展大局，既為殘疾人事業發展帶來了難得的機遇和有利條件，也提出了更高要求。2001年，《中國殘疾人事業“十五”計劃綱要》和《殘疾人職業教育與培訓“十五”實施方案》出臺，對殘疾人職業教育體系構建提出了更為具體清晰的目標[15]。2006年6月，《中國殘疾人事業“十一五”發展綱要（2006—2010 年）》提出要積極發展殘疾人高級中等教育和高等教育的總目標，鼓勵興辦殘疾人高等教育[16]。2009年發布的《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》中對殘疾人高中階段職業教育發展提出了要求，同時也強調要加快推進殘疾人高等教育發展[17]。值得一提的是，2007年頒布實施的《殘疾人中等職業學校設置標準（試行）》是目前我國唯一的以職業教育為主題的特殊教育學校職業教育政策，這一標準的出臺對殘疾人中等職業教育的科學規范和質量提升起到了重要作用，也完善和豐富了殘疾人職業教育政策體系的構成。在這一階段，殘疾人職業教育伴隨著特殊教育的大發展，也在圍繞辦學方式的改革與創新、辦學資金保障與配置、教育對象拓寬等方面積極探索，我國殘疾人職業教育支持服務體系得到了快速完善和提升。

（四）殘疾人職業教育支持服務體系內涵的提升階段（2010年至今）

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（下文簡稱《綱要》）中提出，要“完善特殊教育體系”“大力推進殘疾人職業教育”“完善職業教育支持政策、增強職業教育吸引力”等頂層制度設計理念與思路[18]。這一綱領性文件標志著特殊教育被納入了國家深化教育改革的總體布局中，其中對殘疾人職業教育的指示成為殘疾人職業教育政策發展的重要依據和方向。殘疾人職業教育支持服務體系建設從強調規模擴展逐漸轉向注重內涵建設和質量提升，從政策結構、教育體系和文化理念等方面都進行了完善和優化。

1.將全納教育理念作為政策目標定位，終身職業教育體系逐步構建

在《綱要》的推動下，2014年印發的《特殊教育提升計劃（2014—2016）》中提出了“推進教育公平、實現教育現代化”“全面推進全納教育”的總體目標。2017年印發的《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020）》中也對殘疾人職業教育的隨班就讀提出明確要求。2018年，教育部等四部門發布的《關于加快發展殘疾人職業教育的若干意見》也強調，要通過隨班就讀等形式逐步擴大招收殘疾學生的規模[19]。在全納教育的理念倡導下，殘疾人職業教育服務支持體系也將全納教育作為政策目標定位。同時，《殘疾人職業技能提升計劃（2016—2020年）》中提出，要建立終身職業技能培訓制度，殘疾人終身職業教育體系和終身學習的理念正在逐步構建，更好地滿足了殘疾人受教育的需求，提升了殘疾人就業和創業能力，殘疾人有更多機會通過自我努力達到平等參與和適應社會的能力，從而實現個體的自我生命價值。

2.注重殘疾人職業教育支持服務體系的內涵提升

在殘疾人職業教育體系已構建和逐步優化的進程中，殘疾人職業教育更需要在內涵發展上取得進展，教育質量需要進一步提高，質量評價與監控體系需要逐步建立。在“特教一期提升計劃”中就提出，要合理調整殘疾人中等職業學校的專業結構，強化學校的專業特色[20]。在“特教二期提升計劃”中進一步強調要“加強職業教育課程資源建設”[21]。《殘疾人職業技能提升計劃（2016—2020年）》中也提出“加強殘疾人職業培訓的質量監控”[22]。《關于加快發展殘疾人職業教育的若干意見》明確提出“要不斷提高殘疾人職業教育的質量”“殘疾人職業教育應該不斷完善其專業設置，要加大課程教材建設指導與監督”[23]。這一系列文件都在引導殘疾人職業教育開始轉向縱深式內涵建設，有關殘疾人職業教育的質量評價與監控也在逐步建立。

回顧我國殘疾人職業教育支持服務體系構建的歷程，我國殘疾人職業教育已基本形成了較為完備的政策體系。從涉及到殘疾人職業教育相關政策文件的發布年份、發布主體、引導方向、目標定位等維度，可以看出我國有關殘疾人職業教育的政策總體呈增長態勢，政策文件頒布實施呈現多部門合力趨勢，殘疾人職業教育政策從碎片化、單一化向整合化、體系化轉型，殘疾人職業教育發展戰略的目標定位逐步明晰。從國家戰略方針到各級地方政府和機構具體的落實措施，教育、民政和殘聯等部門，從宏觀到微觀，不同部門各項政策之間存在著交織重疊，共生政策合力，呈現出殘疾人職業教育與培訓體系從構建到不斷優化的過程，也是殘疾人職業教育制度體系逐步健全、完善與創新的過程。

二、殘疾人職業教育支持服務體系運行的結構性困境

（一）政策體系結構不完善，具體政策短缺

政策體系結構是從殘疾人職業教育總政策、基本政策和具體政策角度來描述的。這是考察宏觀殘疾人職業教育政策結構體系是否完整協調的重要內容。我國殘疾人職業教育政策大多從宏觀角度規定，以綱領性、原則性、方向性和指導性為主，大多為綜合性政策，而具體政策較為短缺，且有關殘疾人職業教育的管理政策偏多，教育教學政策偏少。失去具體政策配套跟進，基本政策有可能會淪為泛泛而談，難以回應殘疾人群體的實際需要，從而影響政府決策和執行的權威性。從體現總政策的立法層面看，當前我國殘疾人職業教育立法缺少全面系統、集中統一的法律規范。現有政策幾乎都是停留在宏觀層面，缺乏針對性和有效性。且法律規范是具體應用的基本法律條文，主要是提供一種規范和行為模式，總政策不集中統一使得基本政策依據較為分散，很難獲得一致性的解釋和權威效力。如，最能體現殘疾人職業教育立法的《殘疾人保障法》和《職業教育法》，前者僅提出了一款綱領性、原則性的要求;后者盡管是一部專門規范職業教育的立法，但只提及殘疾人職業教育的實施機構，并未關注到殘疾人職業教育的法律保障[24]。

（二）政策執行主體界定不清，多部門合力協作存在偏差

政策執行主體是由政策所設定的執行行為所指向的機關或政策規定必須作出一定行為的單位、組織和個人[25]。在我國，殘疾人職業教育政策的執行主體主要涉及各級政府、教育行政部門、民政、人力資源和社會保障、教育機構、殘疾人聯合會等。一方面，這種管理體制給殘疾人職業教育的發展帶來諸多支持和可能性;另一方面，在政策執行主體界定模糊的現狀下，這種體制和格局也容易造成部門之間的分割和孤立狀況。從殘疾人職業教育的政策文本中可以看到，常出現未確指的執行主體，如“政府有關部門”“省級有關部門”“各地”等。由于教育部門與社會保障、殘聯等相關部門之間缺乏有效的溝通協作和深入了解，導致不同系統頒布的決策方案在理論制定和實施之間存在一定偏差。由于各部門缺乏統一協調機制，在資源共享和優化配置方面也容易受限。尤其是在經費保障方面，不同部門負責和監管，缺乏有效的統籌和規劃，存在條塊分割和部門分割的現象，各地資源很難進行重組和統籌。在這個過程中，政府職能存在錯位和缺位現象，缺少統一的財政和評估等服務配套系統。

（三）政策實施模式單一，單向度行政主導遮蔽主體性需求

各級教育行政主管部門是殘疾人職業教育發展的關鍵因素。作為體制結構的有機組成部分，殘疾人職業教育管理也具有自上而下、單向度、行政主導等相應的主要管理特征。在政策的制訂和實施過程中，更多也是采用自上而下的模式。在政策實施過程中，掌握資源的主管部門的分指標、分任務等供給性行動方式，容易造成其服務對象的主體性需求被遮蔽。例如，有關殘疾人職業教育的專業設置、課程開設、教學模式等方面，大部分殘疾人職業教育學校所設置的課程主要是根據學生的殘疾類型分類，視障學生主要學推拿，聽障學生主要學美術工藝。且學校在制定人才培養方案和實施課程計劃的過程中，很少做到因材施教，難以根據學生的興趣愛好來開設課程。但是，在社會快速發展過程中，社會人才市場的需求在發生變化，殘疾人主體的需求也在發生著變化。這樣的課程設置容易忽略市場需求和殘疾學生主體性需求。從支持服務供給角度而言，自上而下單向度的行政主導更利于建構統一的殘疾人職業教育發展支持服務行動體系。但是，從主體需求角度出發，各級各類行政主管部門更多地是實現和滿足政策和管理的需求，而作為殘疾人職業教育的實施主體和受教育對象，他們作為主體的需求可能會被弱化甚至遮蔽。

（四）政策文本表述缺乏針對性和操作性

我國殘疾人職業教育支持政策大多以宏觀角度規定，以綱領性、原則性、方向性和指導性為主。一些政策文本的內容還不夠成熟，在具體實施過程中，缺乏針對性和可操作性，導致政策設計與政策執行脫節。特殊教育學校作為殘疾人職業教育的主要實施主體，各級各地的特殊教育政策中對他們的具體實施規定表述得較為空泛。從政策文本中可以發現，在政策語言的表述上也常常使用較為籠統、抽象的語句和模糊的規定，缺乏具體的強制性和執行性規定，這在具體實施和落實過程中，容易導致執行出現彈性和變通性。在當前我國特殊教育提升的關鍵時期，有關殘疾人職業教育政策制定應瞄準殘疾人群體的現實需要，以提高政策的科學性和操作性。

三、殘疾人職業教育支持服務體系的優化路徑

（一）進一步完善政策結構體系，實現政策的實際性、整合性和銜接性

首先，要整合已有各類政策，優化政策結構。目前我國殘疾人職業教育政策缺乏系統性，主要散見于各級政府和教育主管部門、殘聯部門出臺的文件中。盡管不斷地從碎片化走向系統化，但還存在規定分散和表述多樣等問題。在政策體系構建中，必須要用統一的指導思想和原則進行整合，從而形成一個科學合理的體系。其次，要立足國情，制定統一政策。根據目前我國殘疾人職業教育發展的現狀和面臨的問題，確定我國殘疾人職業教育的指導思想、發展目標、辦學方針、培養模式和辦學體制等實際問題[26]。第三，我國殘疾人職業教育政策需要與普通職業教育政策相銜接。殘疾人職業教育也是職業教育的組成部分，因此，在制定殘疾人職業教育政策時，必須要以國家職業教育政策為依據，形成既遵循國家職業教育的基本方針，又具有殘疾人職業教育自身特色的政策體系。

（二）明晰殘疾人職業教育政策的執行主體

殘疾人職業教育政策的執行主體不僅是一種權利，也是一種責任和義務。但是任何機構和單位、組織都有著自己的利益追求和趨利避害動機，面對部門利益和價值的分割，常常會導致分裂而使得政策實質性內容被消解。因此，明確清晰地界定殘疾人職業教育政策執行主體是確保政策有效執行和目標實現的前提。相對于其他人群，殘疾人群體由于身心障礙導致其處于社會弱勢地位，他們的教育利益獲得主要依賴政府的公共供給。重視政府在殘疾人職業教育中的職能，明晰政府作為政策的執行主體，是實現殘疾人職業教育發展的現實要求。只有政府的干預和保護，才能改變和防止他們進一步的邊緣化和弱勢化。在政府作為政策執行主體的過程中，可以把殘疾人職業教育作為一個社會合作的體系，一個利益共享的系統，根據不同部門和組織的功能和優勢，健全與完善各方參與的制度安排，合理設置并優化參與殘疾人職業教育的內容和機制，建立由政府主導和執行，各方參與殘疾人職業教育的支持結構。

（三）優化殘疾人職業教育支持服務的管理模式

首先，我國殘疾人職業教育的管理模式需要突破自上而下的單向度行政主導，積極探索自上而下和自下而上共存的共同治理模式。各級政府和部門之間需要加強溝通和協作意識，建立信息共享和協同合作的工作機制，逐步形成戰略協同、政策協同、組織協同、知識協同、資源協同、節點協同的新局面[27]。其次，在各部門協同合作的同時，必須要明確職責分工。要建立各部門協同推進的工作機制，明確教育、財政、民政、殘聯等部門的職責范圍，如此才能在殘疾人職業教育的改革發展實踐中形成合力、共同推進。第三，根據我國特殊教育和職業教育的管理體制，我國殘疾人職業教育應積極探尋在政府統籌下，多部門參與，特殊教育學校和職業教育學校共同實施的管理體制[28]。

（四）完善政策文本實施細則，增強政策的可操作性

殘疾人職業教育政策落在實處的關鍵就在于政策是否具有可操作性。法律法規的特點是嚴密而簡潔，而政府和主管部門制定的具體政策是基于法律法規基礎上的，是法律法規的具體化表現。因此，在現有政策文本的內容修訂中，在原則性的基礎上，應進一步明確化和具體化，要立足國情，整合內容、細化條目、明確要求、措施到位。如，可進一步制定和明確特殊教育學校開展職業教育的政策，加強特殊教育學校職業教育的專業和課程設置、教學和實訓基地的建設與管理、教材建設與管理、師資隊伍建設等。一方面，可填補關于特殊教育學校職業教育政策的空白;另一方面，也是對殘疾人職業教育政策進一步系列化、明確化和適用化[29]，使其更具可操作性。在政策文本的語言表達上，需更新理念，明確內涵，規范術語的表述，用詞應嚴謹、準確，表現出政策的強制性和可行性特征。

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