新時期優化高校預算管理的初步思考

[摘 要]預算管理是高校財務管理的核心和關鍵內容，在高校財務管理工作中處于主導地位。黨的十九大明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。為貫徹落實黨的十九大精神，配合國家財稅體制改革，加快推進高校治理體系和治理能力現代化建設，高校在預算管理中必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，不斷提升預算管理能力和水平，將績效理念和管理方法融入預算編制、執行和考核反饋等全過程。該文以提升預算管理效率、提高教育資源配置效率為根本出發點，對高校預算管理現狀進行了初步的思考和分析。通過分析指出，高校在預算管理中普遍存在預算編制缺乏科學性和統一規劃、預算執行乏力和控制效能低下、預算管理信息化建設滯后以及預算績效評價機制缺失等制約性問題。結合預算決算管理工作實際，對于優化高校預算管理給出了初步的對策建議。

[關鍵詞]高校;預算管理;問題;對策建議

[基金項目]北京信息科技大學2016年高教研究項目“我校財務預算內部控制問題研究”（2016GJZD01）

[作者簡介]鄭彩云（1982—），女，黑龍江人，碩士，中級會計師，研究方向為預算管理。

[中圖分類號] G647[文獻標識碼] A[文章編號] 1674-9324（2020）27-0027-03[收稿日期] 2020-05-22

一、新時期高校預算管理存在的主要問題

（一）預算編制缺乏科學性和統一規劃

高質量的預算應該能夠科學配置資源，確保學校事業發展規劃和年度工作任務得到精準體現和合理支持。然而，當前部分高校的預算編制缺乏科學性和統一規劃。一方面，一些高校內部責任主體對業務全局性規劃不足、預算目標模糊不清，預算數據僅僅經過粗略“匡算”確定，如表1，某A高校2015—2018年部分收入、支出項目預決算差異率持續偏高，就充分反映出這一點。另一方面，由于高校內部責任主體的短視行為，在預算編制時沒有進行統籌規劃和系統設計，預算安排未能與學校中長期事業發展規劃結合，資金投入缺乏連續性和系統性，難以形成累積投入效益。比如某A高校為推動實驗室建設當年投入一筆經費，次年實驗室負責人更換后，又將資金改做其他用途，預算執行因缺乏中長期規劃的支撐引領而變得零亂無效，浪費嚴重。

（二）預算執行乏力和控制效能低下

當前高校對于預算執行重視不足，普遍存在預算執行乏力、控制效能低下現象。一方面，許多高校預算執行進度緩慢。有些部門在預算下達后，沒有及時開展工作，到了年底又“集中報銷”“突擊花錢”;有些歸口部門因重視不夠，或立項啟動緩慢，下達經費較晚，個別部門甚至到了下半年才完成項目批復下達，嚴重影響了預算執行進度和效果。以圖1為例，某A高校2018年度下達295個校內項目，其前三個季度累計預算執行進度僅為21%，落后于目標進度54個百分點。另一方面，部分高校預算剛性約束不足、控制效能低下。由于前期預算編制過于粗糙，對擬開展項目的論證準備不夠充分，高校內部經常年中頻繁追加預算、年末“扎堆”調整預算;此外，個別部門“無預算”和“超預算”支出現象還時有發生，預算嚴肅性無從談起。

（三）預算管理信息化建設滯后

目前，部分高校借助信息化手段優化預算管理的建設還相對滯后。一方面，高校預算管理信息系統缺乏，信息化基礎薄弱。例如，目前許多北京市屬高校采用復旦天翼財務軟件系統進行預算管理及會計核算，盡管已擴展引入了“網上預約報銷系統”“薪酬

發放系統”“網上繳費系統”等應用模塊，但是對基于預算申報、預算編制、預算執行以及數據分析等事前、事中和事后管理功能的系統開發還十分有限。由于信息化基礎薄弱，預算編報、批復以及執行分析等日常管理只能依賴手工操作，預算管理人員疲于應付大量的數據統計，缺少對預算執行的深層次分析評價和反饋應用，嚴重制約了預算管理效率。另一方面，當前高校整體信息化建設推進不足，部門之間“信息孤島”現象嚴重，“業財”部門數據傳遞效率低下，不能實現數據互通、互享，預算執行情況無法在校內進行動態傳導，也是制約預算管理信息化建設推進的重要因素。

（四）預算績效評價機制尚未全面形成

目前，高校尚未全面形成科學實用的預算績效評價機制。第一，從環境基礎來看，由于國家及地方的頂層制度和實施細則尚不完備，高校預算績效評價的內容、方法、流程以及各環節運行都缺少相應的制度依據。第二，從技術保障來看，鑒于行業主管部門的參照體系指導缺失以及指標設計的專業性、復雜性和綜合性等因素，當前教育行業內針對高校的權威、科學系統的預算績效評價體系還未構建。第三，從評價范圍來看，預算績效評價的廣度和深度還有待加強。盡管當前許多高校已經按照上級要求組織對專項經費進行了績效考評，但是評價涵蓋的項目數量、內容以及深入程度都還十分有限。第四，從反饋機制來看，預算績效評價的激勵約束機制尚未設立。當前，高校預算績效評價結果沒有與負責人考核掛鉤，績效獎懲措施缺乏，績效評價流于形式，其激勵和約束作用也無從體現。

二、新時期優化高校預算管理的對策建議

（一）科學規劃、統籌考慮，改進預算編制

為確保將有限的資源配置到事業發展的重點工作中去，高校應加強科學規劃和統籌考慮，探索改進預算編制。一方面，高校應加強預算編制的長期性規劃設計和階段性任務統籌。預算編制人員應該將預算安排與學校中長期事業發展規劃和部門年度工作計劃精準匹配，不斷探索擴大中長期項目“滾動”預算編制范圍，使預算安排既保證當年工作需要，又能體現學校改革發展方向，確保教育資金投入真正形成持續、良好的支出效益。另一方面，要多措并舉、統籌考慮，夯實預算編制基礎，提高預算數據的準確性。高校應逐步在規范預算編制流程、細化預算目標設定、靈活選用多種預算編制方法以及加強預算管理信息化建設方面有所作為，不斷提高預算編制效率和預算數據的準確性，降低預決算差異率，使預算真正成為學校中長期規劃和年度工作計劃的精準、有序的貨幣化體現。

（二）加強預算執行控制，提高資金使用效益

針對當前預算執行中的突出問題，高校應該在強調預算編制目標設定和項目論證準備的同時，加強預算執行過程控制。第一，要提高部門年初預算指標的下達率和及時性，積極敦促相關部門做好項目的立項論證和預算分解，確保預算資金及時、足額批復到位。第二，要強化支出進度管理，通過加強宣傳或定期通報等方式不斷提高校內人員對于支出進度的重視度，對于未達到支出進度的部門或項目，采取核減指標、收回預算等方式，維護預算執行的嚴肅性。第三，要借助高校開展內控制度建設的契機，在不斷健全制度和完善機制的基礎上，規范內部預算調整行為、強化預算執行控制，消除“無預算”和“超預算”支出現象。第四，要充分利用信息化手段和“大數據”平臺，對各部門預算執行情況及時分析和反饋，不斷修正預算執行效果，提高資金使用效益。

（三）推進預算管理信息化建設，提升預算管理效率

為提升預算管理效率，高校應探索建立一套高效實用的預算管理信息系統。從架構上看，系統的設計要充分考慮新時期高校預算管理要求，至少具備預算申報、預算編制、預算執行控制與分析以及自由報表編制等在內的管理模塊（如圖2），并且模塊之間應具有充分的交互性，從而實現預算管理過程的全面信息化。從功能上看，該系統應該對預算管理的全過程進行動態跟蹤和反饋，以便及早發現問題并迅速采取有效措施加以調控;同時，還應該與其他管理系統實現有效對接，打破“信息孤島”，提高“業、財”部門數據的共享性和傳遞效率。需要說明的是，預算管理信息化建設是一項復雜的系統工程，需要借助各級領導的牽頭推動和業財部門的通力配合，切實加強信息化的頂層設計和分層落實，才能真正建立起一套高效的全面預算管理信息系統。

（四）探索建立科學有效的預算績效評價機制

黨的十九大明確提出要“全面實施績效管理”，高校應該順應國家戰略，積極探索建立科學有效的績效評價機制。第一，要強化觀念、牢固樹立績效意識，學校領導要從戰略和政治高度認識預算績效評價的重要性和緊迫性，改變重投入輕管理、重支出輕績效的觀念。第二，要不斷推進制度建設，高校應探索制定預算績效評價管理辦法，對預算績效評價的內容、方法、流程以及各環節運行機制，予以規范化、制度化。第三，要加大研究投入，努力構建一套系統科學、精簡實用的績效評價指標。高校應在教育主管部門指導下，研究建立一套科學系統、細化量化、可比可測、能夠全面反映預算支出效益的績效評價指標體系，為管理層決策提供支持。第四，要建立嚴格有效的績效評價獎懲機制，把績效評價與部門預算安排和政策調整掛鉤，將績效評價結果同項目負責人年度考核掛鉤，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。