海洋牧場建設相關法律問題研究

戴為卿

摘 要：黨的十八大、十九大在將生態文明建設納入“五位一體”總體布局的同時，做出了建設海洋強國的重大部署。海洋牧場作為未來生態漁業的主要發展方式之一，近年來受到了世界各國的重視。從我國海洋牧場的建設現狀著手，通過分析當前我國海洋牧場建設存在的法律問題，最終提出完善我國海洋牧場建設的法律措施，以期為我國海洋牧場建設的可持續發展提供制度上的保障。

關鍵詞：海洋牧場;法律問題;完善建議

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0192-02

一、我國海洋牧場發展現狀

1.海洋牧場概述。當前學術界關于海洋牧場的定義尚沒有得出統一的定論。但大部分學者認為，海洋牧場是指在特定的海域內，為了增加和恢復漁業資源而人為建設的生態養殖漁場。是主要通過魚礁建設和藻類增養殖為海洋生物營造適宜棲息的場所來形成的人工漁場，其功能主要涉及餌料增殖、環境監測、生態修復、繁育馴化、水下監視和資源管理[1]。現代化的海洋牧場更加多元化，功能還包括精深加工、裝備制造、海洋信息、休閑漁業、海洋科普等[2]。農業部組織編制的《國家級海洋牧場示范區建設規劃（2017—2025年）》指出，加強建設海洋牧場有利于修復漁業資源，改善捕撈質量，可以保護海域環境，實現資源的可持續利用，還可以優化產業結構，推動海洋經濟增長，助力海洋強國戰略。

2.我國海洋牧場建設現狀。從20世紀80年代開始，我國在一些沿海省市進行了海洋牧場建設的初步試驗，并先后在山東、廣東等沿海海域進行了人工魚礁的建設。此后，中央出臺鼓勵沿海地區進行人工魚礁建設的相關文件，農業部成立人工魚礁技術協作組織。隨著海洋在全球發展中的戰略地位提升以及各國對海洋經濟的重視，加之沿海海域環境的惡化，我國沿海各省市開始意識到海洋牧場的建設將作為海洋生物資源可持續發展利用的重要載體。遼寧、山東、廣東、浙江等沿海各省市開始海洋牧場建設試點，各省政府以恢復漁業資源為目的，開始探索以政府投資為主，少數以大型企業為投資主體，將海洋牧場納入長期發展規劃，在生態養殖的同時，獲取經濟效益的海洋牧場建設之路。據農業部組織編制的《國家級海洋牧場示范區建設規劃（2017—2025年）》統計，截至2016年，我國在黃渤海區已建成148個海洋牧場，東海區建成23個海洋牧場，南海區建成74個海洋牧場。海洋牧場已成為我國沿海地區養護海洋生物資源，修復海域生態環境，強化漁業轉型的主要方式。

二、我國海洋牧場建設存在的法律問題

1.相關法律法規缺失。目前，我國并未制定與海洋牧場相關的國家層面的法律法規，這導致在實踐中存在的諸如海洋牧場產權劃分不清，經營和監管主體不明確所引起的多頭管理混亂;征收海域使用金的標準高，并且海域批準使用年限短，以及不重視海洋牧場生態修復和資源養護功能的發揮;部分地區還為了片面追求短期的經濟效益而出現缺乏相應的監測和管理監督，一度導致海洋牧場綜合效益低下。人工魚礁作為海洋牧場的實驗區，然而在我國現行漁業法規中也一直沒有明確規定關于人工魚礁的的相關建設標準等制度，直到近年，才出臺一些位階較低的文件，如《人工魚礁建設項目管理細則（試行）》《國家級海洋牧場示范區管理工作規范（試行）》《國家級海洋牧場示范區年度評價及復查辦法（試行）》《人工魚礁建設技術規范》《海洋牧場分類及人工魚礁資源養護效果評價技術規范》。由此可見，法律法規的缺失成為當前我國海洋牧場建設中存在的一大法律問題。

2.配套扶持政策缺乏。雖然缺乏國家層面的法律法規，但是中央和地方各級政府還是相繼出臺了針對海洋牧場建設的扶持政策方針，經過近年來的推行，也取得了一定的效果。但這些政策方針過于局限且力度不夠，導致我國海洋牧場建設中所面臨的法律問題仍然不能得到解決。譬如，已經出臺的金融政策并不能有效解決我國海洋牧場前期投入資金需求大、融資途徑少的問題，并且海洋牧場建設周期長、資金不能快速回籠、收益慢等問題也都沒有解決。已經出臺的稅收政策也沒有專門針對建設海洋牧場的企業實行減稅免稅，或者減稅力度過低，沒有充分考慮到海洋牧場建成后將會帶來的環境和生態效益而給予稅收上的大力扶持。因而，配套政策的缺乏也是我國海洋牧場建設中存在的亟待解決的法律問題。

三、完善我國海洋牧場建設的法律建議

1.借鑒域外成熟的法律制度經驗。韓、日、美三國的海洋牧場建設比較成熟，并有較為完善的法律體系進行制度上的保障。其中，韓國于20世紀90年代制定并實施了關于海洋牧場的國家戰略，即《韓國海洋牧場事業的長期發展計劃》，隨后又出臺了《人工魚礁設置及管理規定》《海洋牧場事業運營管理規定》《水產資源管理法》《養殖漁業育成法》《漁場管理法》《水產業法》等專門法律文件。除此之外，韓國還有《海洋污染防治法》《海岸帶管理法》《海洋污染防治法》《海洋環境管理法》等漁業管理相關的法律。日本于1971年最早提出“海洋牧場”的概念，隨后在水產資源開發與保護、沿岸漁場開發、沿岸漁業振興、漁業生產組合、漁業災害賠償、漁船損壞賠償、漁船、漁港等有關漁業的諸多方面都制定了單行法律、法規，并且每一部單行法律法規都有相應的實施細則來補充，制定的法律文件有《沿岸漁場整修開發法》《漁港漁場整備法》《水產基本法》《200海里漁業水域暫行法》等。美國于1976年制定《馬格努森—史蒂文斯漁業保護和管理法案》，并以該法案為基礎建立了美國的商業漁業和休閑漁業管理規則，其中，對漁業資源的評估管理、漁業管理計劃、確定捕撈份額的制度和國家漁業觀察員制度在實踐中取得了巨大的收效，奠定了美國在商業漁業和休閑漁業中的制度保障。美國國會又于1984年通過了《國家漁業增殖提案》，1985年出臺《國家人工魚礁計劃》，該計劃聯合了美國的環保署和海洋警衛隊等組織，通過加大多渠道監管力度來保障美國人工魚礁造礁原料的安全性和無污染性。

2.制定相關法律法規。在借鑒域外先進法律制度的同時，也應結合我國特色，制定出適合我國國情的相關法律法規。一方面，應在國家層面制定具有統一指導意義的海洋牧場專項法律法規，但立法花費時間長，成本大，短期時間難以實現。另一方面，可以完善我國現有的法律文件，將海洋牧場建設的相關制度寫進《漁業法》此類高位階法律，制定各項規章制度，從海洋牧場建設的項目立項、申請程序、審批辦法、價格制定、運營管理、產品質量監管等方面制定相應的規章制度，規范海洋牧場建設行為。目前，我國沿海省市已經出臺的人工魚礁相關的規定主要有《廣東省人工魚礁管理規定》《河北省人工魚礁建設管理規定（試行）》《山東省人工魚礁管理辦法》，以及第一部關于海洋牧場的單項法規《連云港市海洋牧場管理條例》。這些規定在一定范圍內促進了我國海洋牧場法律制度的建設，但仍有很多法律問題未能解決。因此鼓勵并支持沿海各省市出臺符合本省實際情況的地方性法規，對當地海洋牧場的規劃建設、開發經營、生態保護、監督管理、法律責任等方面做出明確規定，已經設立海洋牧場試點的沿海省市可以結合發展經驗及實踐中存在的法律問題完善已有的地方性法規將能夠更好更全面地解決這些法律問題。此外，還應通過梳理我國已有的規范性法律文件，使其從“分散”到“集中”進行過渡，最終形成全面的、綜合性的海洋牧場法律、法規體系，使立法活動與海洋牧場建設和運營管理實踐實現良好互動。

3.制定系統的配套政策。海洋牧場的建設和發展不僅需要法律制度的保障還需要中央和地方各級政府的支持。通過對海洋牧場建設的模式、管理制度、發展規律等進行分析和研究，地方各級政府根據研究成果來制定與當地相適應的海域使用審批、財政優惠、稅收減免、海洋環境保護和資金融資等方面的配套政策。地方各級政府通過建設和完善海洋牧場基礎設施，并為企業建設海洋牧場提供技術支持，完善政府信息公開，建設服務型政府等措施都將更好的推動我國海洋牧場的建設水平。因此，當前中央層面和地方層面都應該積極整合我國現有的漁業支持政策，加大對海洋牧場建設相關項目的資金支持力度，多方面出臺支持國家級海洋牧場建設的利好政策并鼓勵沿海各省市出臺符合當地特色的相關政策。按照“誰投資、誰負責、誰受益”的原則，在批準環節，應該簡化海洋牧場的審批手續，減免海域使用費用，增加海域使用年限。在稅收優惠方面，可以在營業稅、海域使用金、生態補償金等推出相應政策，還可以對修復、優化海洋漁業資源和水域生態環境的海洋牧場進行適當減免。從信貸方面來看，可以根據海洋牧場的性質結合當地信貸機構開展不同層次的信貸優惠措施，對海洋牧場建設項目在貸款的審批、抵押擔保、貸款利率等方面給予一定的政策優惠，對不同海洋牧場經營主體分類設立專項資金、稅收、貸款等手段扶持，重點扶持具有較好生態效益和經濟效益的海洋牧場。在保險政策上，當海洋牧場購買環境保護類保險時應予以優惠。通過國家和地方的多方系統配套政策聯動，促進我國海洋牧場規模化發展。

建設現代化、國際化的海洋牧場不僅需要相關法律制度的保障，還需要系統的配套海洋牧場產業政策的扶持。積極向發達國家學習優秀的法律制度和先進經驗將促進我國海洋牧場的建設和發展，使海洋產業成為我國經濟發展的新支柱，推動我國實現海洋強國的目標。

參考文獻：

[1]? 李波.關于中國海洋牧場建設的問題研究[D].青島：中國海洋大學，2012.

[2]? 楊紅生.中國現代化海洋牧場建設的戰略思考[J].水產學報，2019，（43）.

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