事業單位執行“雙軌制”政府會計改革的問題與措施

張雅萍 黃志雄 葛愛娟

摘 要：隨著2019年1月1日“雙軌制”政府會計制度的落地，事業單位執行新會計制度已超過一年。在執行過程中，事業單位財務工作面臨著眾多的新挑戰。根據實際執行情況，分析事業單位在執行政府會計制度中的問題，并據此針對性提出解決措施，以期為下一階段事業單位政府會計制度的運行提供幫助。

關鍵詞：事業單位;政府會計改革;“雙軌制”

中圖分類號：F234? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0093-02

自2019年1月1日起，“雙軌制”政府會計改革已經執行接近一年。在整個前期銜接與正式執行過程中，核算基礎與體系的變革對事業單位原有會計核算工作造成了巨大挑戰，事業單位財務工作面臨著核算過程復雜、內部管理不匹配、人員基本素養與基本配置存在較大缺口的問題，極大地阻礙了政府會計改革與建立現代財政制度目標的實現。

一、事業單位執行“雙軌制”《政府會計制度》過程中的問題

1.核算過程復雜，職業判斷要求高。本輪“雙功能，雙基礎，雙報告”政府會計改革最大的特征就是強化了財務會計在預算會計體系中的作用。單獨將財務會計核算模塊獨立出來，發揮權責發生制政府會計改革核算的優勢：可以更全面、客觀地反映政府財務狀況與經營成果，有助于實現成本控制與績效評價等更高層次的管理目的（黃志雄，2019）。尤其是在金融財政危機的背景下，權責發生制會計提供了一種能夠反映公共部門真實財政能力、運營績效和風險的重要途徑。但是相對于傳統的以單一收付實現制為核算基礎的預算會計而言，適度分離又相互銜接的新政府會計改革對原有核算要求上提出了巨大的挑戰（黃志雄，2018）。“雙軌制”政府會計改革中的會計對象，會計要素，會計科目都出現了倍增式的擴張。尤其是對于事業單位而言，其會計科目在行政單位適用的基礎上，又增加了近1倍。相比于行政單位適用的66會計科目，事業單位要采用的會計科目數量達到103個。再加上明細科目與的輔助項核算的進一步規范要求，這就對事業單位核算內容造成了極大的壓力與煩瑣性;其次，事業單位會計核算范圍的復雜性，與新“雙軌制”會計核算體系的核算思想，對事業單位財務會計人員的職業判斷提出了更高的要求。每一筆業務的發生都需要根據職業判斷來區分是否需要根據不同核算基礎和各自核算范圍，在如此多的會計科目中進行平行記賬。

2.事業單位內部管理體系不匹配，財務部門被孤立。新政府會計改革進一步細化了會計對象的賬務處理，開始反過來倒逼事業單位部門改革內部管理制度與財務制度。對采購管理，資產管理，合同管理等內容提出了巨大的挑戰。但是，現行事業單位內部財務管理制度遠未能達到匹配“雙軌制”政府會計制度改革的基本要求，相關資產管理使用責任主體不明確，受益對象無法清晰確認，直接導致事業單位財務部門賬務處理缺乏依據。更為重要的是，在這種管理責任不清晰的背景下，財務部門開始陷入了一種被孤立（Isolation）的狀態，受到其他職能與業務部門的排擠與反感。這是因為財務部門在根據新的政府會計制度進行賬務處理過程中，會要求業務與職能部門對報銷與經費使用管理有著明確的來源與支出渠道，以便其在新政府會計“雙軌制”體系下進行會計核算。但是，許多事業單位職能與業務部門都混淆了經費的使用規范，或者根本就沒有規范，導致相關費用與經費被拖延，報銷遲遲未得到批復。這種惡性循環開始不斷將事業單位財務部門推到了其他職能與業務部門的對立面，造成改革中的隱患。

3.人員基本素養與基本配置存在較大缺口。許多事業單位相對于企業而言，在人員聘任方面最大的一個差異就是無法實現真正的“優勝劣汰”。“旱澇保收”是事業單位，尤其是一類事業單位（全額撥款）財務人員的基本特征，導致財務部門人員結構在編制有限的前提下，長期以來處于兩端人數多（經驗少與年齡大）的不合理分布。在本輪“雙軌制”政府會計改革的背景下，這一缺陷被無限放大。年齡較大的財務人員已經習慣于傳統的收付實現制預算會計核算內容，沒有能力（知識儲備），也不愿意（主觀意愿）從新去接受新的“雙軌制”會計核算理念;年紀輕的事業單位財務人員則還掙扎于本事業單位不同部門的業務情況熟悉之中，需要更多的時間來銜接。因此，出現事業單位政府會計改革的任務就落在了少數幾個年富力強的財務人員身上的情況，“有效”政府會計人員嚴重匱乏，人員基本素養與基本配置存在較大缺口。

二、事業單位執行《政府會計制度》的策略

1.反思“雙軌制”政府會計改革在事業單位改革的適宜性。本輪“雙軌制”政府會計改革的確將行政單位會計核算內容與流程進行了有益的變革，變革后的核算內容與業務工作量也是限定在適宜范圍之中。但是對于事業單位而言，倍增式的核算范圍與內容改革，不僅遠超現行企業會計核算的基本要求，而且在改革方向上并沒有確立事業單位自身的改革戰略部署，更多的是參照行政單位的基礎上進行了推演和補充。這就造成一個戰略層面的反思，如果比企業會計核算還要復雜，為什么不直接采用企業會計準則，一方面可以采用現成教育體系，另一方面招聘現成的財務專家與人員。因此，事業單位執行已逾一年的“雙軌制”政府會計改革應反思其改革的適宜性，尤其是在基層事業單位推廣中的可行性與實施效果。

2.整合事業單位部門內部管理流程與明確責任主體。事業單位必須進一步落實行政事業單位內部控制，實現事業單位資產現代管理的精細化需求。按照資產管理的生命周期，從資產采購開始，到入賬、使用和報廢整個循環，都應當保持業務部門與財務部門的雙向聯動，以及匯同財務部門一起重新整合業務部門內部的管理流程，實現資產規范管理和財務報告數據的準確。此外，事業單位對于業務部門的現代精細化管理還應當明確責任主體，不能將具體的管理責任推卸給財務部門，期望財務人員來規制本就混亂的事業單位經濟活動。

3.梳理事業單位部門“有效”的政府會計人員。再好的制度都需要人來推行和執行，對于本輪事業單位“雙軌制”政府會計改革而言，潛在地需要數以千計的“合格”政府會計人員參與進來，而且對于任何一項財政體制改革而言，規模永遠是一個無法忽略的客觀問題。因此，認為可以從擴大“有效”基礎財務人員編制數量，提升職業判斷能力和培養基本素養（雙軌制核算體系）三方面出發，系統性加強政府會計改革中人員能力。此外，部門應當重新審視財務部門人員結構、年齡、教育背景的構成，合理搭配本部門事業單位財務會計團隊。

參考文獻：

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[4]? 黃志雄.權責發生制政府會計改革國際經驗比較：認識誤區與實踐偏差[J].財經理論與實踐，2019，（1）：15-24.

[責任編輯 文 峰]