內蒙古要素市場化改革面臨的問題及對策

楊茂盛 孫俊杰

摘? 要：今年中共中央、國務院先后印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，不僅再次明確了要素市場化改革的方向，還針對不同要素提出了具體的市場化改革舉措，具有很強的可操作性，有利于加快高標準市場體系的建立。內蒙古土地、勞動力、資本、技術等生產要素市場在運行過程中不同程度存在行政干預過多、市場化運作不暢、資源配置效率不高等問題。未來內蒙古要以要素市場化配置改革為重點，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。

關鍵詞：內蒙古? 要素? 市場化改革資源配置

一、引言

建設統一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎和條件。市場體系是由商品及服務市場和土地、勞動力、資本、技術、數據等要素市場構成的有機整體。改革開放40多年來，我國商品和服務市場發展迅速，目前97%的商品和服務已由市場定價，但要素市場發育明顯滯后，要素市場化配置范圍相對有限，要素流動存在體制機制障礙，要素價格形成機制不健全，這些都會直接或間接影響其他市場發揮功能，從而影響市場體系的整體效率和市場功能的有效發揮。

深化要素市場化配置改革、構建更加完善的要素市場化配置體制機制，是加快完善社會主義市場經濟體制的內在要求。今年中共中央、國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，這兩份文件的發布體現了以習近平同志為核心的黨中央面對復雜的國際國內形勢，堅定不移深化改革開放的戰略定力，這對提高資源配置效率、推動我國經濟高質量發展具有十分重大的意義。改革開放以來，內蒙古不僅建立了豐富的消費品市場和生產資料市場，土地、勞動力、資本、技術等要素市場也得以發育并茁壯成長。但由于種種原因，這些生產要素市場在運行過程中不同程度存在行政干預過多、市場化運作不暢、資源配置效率不高等問題。內蒙古要以要素市場化配置改革為重點，加快建設統一開放、競爭有序的市場體系，推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。

二、內蒙古要素市場化改革的有利條件

（一）土地管理靈活性不斷增強

印發《關于自治區深入推進供給側結構性改革著力做好降成本工作實施方案》，降低企業用地成本。出臺《內蒙古自治區閑置土地處置實施辦法》，加大閑置土地清理力度。自治區出臺《關于引導農村牧區土地草原經營權有序流轉發展農牧業適度規模經營的實施意見》《關于完善農村牧區土地草原所有權承包權經營權分置辦法的實施意見》《關于農村牧區產權流轉交易市場建設的實施意見》《內蒙古自治區農村牧區土地草原經營權流轉交易市場運行規范（試行）》等文件，強化了土地流轉服務，規范了土地流轉交易行為。全區已基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，穩定了農村牧區土地承包關系，保護農牧民土地承包權益。農村牧區土地和草原“三權分置”制度逐步完善。2015年3月，國土資源部確定我區和林格爾縣作為土地征收改革試點地區之一。經過多年實踐探索，和林格爾縣圍繞完善農村土地征收制度、建立農村集體經營性建設用地入市制度和完善宅基地制度改革三項試點任務，初步探索形成了覆蓋土地征收決策、風險評估、民主協商、矛盾調處、入市流程、收益分配、后期監管等制度和規則體系。落實國家關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見，全面啟動自治區國土空間規劃編制工作。

（二）勞動力市場配置效率持續提高

出臺《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于全面放開城鎮落戶限制深化戶籍制度改革的實施意見》，進一步降低落戶門檻，豐富了落戶渠道。國有企業不斷健全市場化經營機制，在包鋼等企業開展任期制和契約化管理，推動落實市場化導向的中長期激勵制度，全面激發創新創造活力。華宸信托、威信押運等公司開展了市場化選聘，包鋼稀土研究院實行以增加知識價值為導向的分配激勵機制。推進科技人才評價機制改革，健全評價標準，改進評價方法，規范評價流程，健全評價監督機制，促進人才評價與項目評審和機構評估有機銜接，最大限度激發和釋放科技人才的創新創業活力。出臺《自治區深化科技獎勵制度改革實施方案》，進一步突出導向性、提高公信力、激發積極性。加強院士、專家等高端人才與內蒙古的深層次合作，聯合開展科技合作攻關項目。

（三）資本市場樞紐作用有效發揮

多年來，內蒙古資本市場實現了持續健康發展，多層次市場體系逐步健全，上市掛牌公司龍頭帶動作用顯著增強，直接融資規模持續增長，中介機構創新服務能力不斷提升，資本市場支持內蒙古經濟社會發展的功能有效發揮。近年來，內蒙古金融業積極踐行綠色發展理念，將綠色金融作為新的發展方向和業務增長點，雖起步較晚但成效明顯。綠色信貸、綠色保險、綠色基金、綠色債券等業務取得積極進展，綠色金融對清潔能源、節能環保、生態治理等領域的支持力度不斷加大。

（四）技術要素短板逐步改善

下放科技成果的使用權、處置權和收益權，出臺《內蒙古自治區深化事業單位科技成果使用處置和收益管理改革的若干意見》，事業單位對其擁有的科技成果，可以自主決定采取轉讓、許可、作價入股等方式開展轉移轉化活動。發展多層次的技術（產權）交易市場，落實《自治區技術轉移體系建設實施方案》，2017年建成自治區科技成果交易平臺，支持有條件的盟市建設技術交易市場，加強與內蒙古股權交易中心和自治區各大金融機構的協調會商，建立技術交易和知識產權質押融資聯動機制，引導科技金融支撐成果轉化。創新體制機制和資源配置方式，以企業為主體，通過產學研合作方式建設了一批以中科院包頭稀土研究中心、北大包頭研究院、上海交大包頭研究院等為代表的新型研發機構，總數達47家。通過科技重大專項、應用研究與開發項目持續對研發機構予以支持，鼓勵產學研相結合，提升創新能力，為帶動關鍵領域科技創新和示范發揮了重要作用。推進自治區科技協同創新基金科學化、規范化、市場化運作，面向全國公開招聘和委托專業化管理機構運營和管理基金，投資項目涉及現代農牧業、新材料、冶金化工、環保、新能源、生物技術等領域。推動內蒙古股權市場設立“科技創新版”，通過整合政策資源、資本資源、產業資源、市場資源和智力資源，助推內蒙古未上市科技型企業實現規范發展，促進科技成果產業化和市場化。積極推動國家重點實驗室設立重大基礎研究開放課題，吸引國內外高層次科研人才參與內蒙古基礎研究工作。

（五）數據要素市場更加完善

加強信息通信骨干網絡建設，實施“寬帶內蒙古”“寬帶鄉村”工程，推進4G網絡優化、5G商用試點，加快大型數據中心和云平臺、大數據平臺、工業互聯網平臺、電子商務平臺等數字應用基礎設施建設，數字基礎設施支撐能力和水平顯著增強。制定自治區促進數據中心及相關產業高質量發展的指導意見，推動數據中心高質量發展。截止2019年底，全區大型數據中心服務器裝機能力達到112萬臺，綜合裝機率超過60%。推進市政基礎設施智能化升級改造，積極推廣使用智能電表、智能水表、智能熱表、城市路燈照明智能控制等，運用物聯網等技術對城市管網進行智能化精準管理。全區電子政務外網基本實現三級覆蓋，多數鄉鎮和部分行政村實現了政務外網連通。

三、面臨的主要制約因素

（一）土地市場化程度低

農村集體經營性建設用地入市改革進展還不理想，當前城鄉統一的建設用地市場建設中，土地資源配置尚沒有達到像股票交易的市場化程度，更多的是地方政府主觀操作來推進。相關配套制度未跟上，如價格機制、收益分配機制、供后監管機制等。工業用地供需矛盾突出，用地配置和產業布局失調。一些地方招商引資“撿到籃里就是菜”，不好的項目占用大量土地，而真正的好項目卻無法及時落地。工業用地價格偏低，各地政府為招商引來項目，并沒有把握好工業用地準入門檻，有些地方土地價格遠低于規定標準，甚至出現“零地價”、“價格倒掛”問題。供地方式單一、流轉機制不暢，現行普遍的做法是一律采取招拍掛方式出讓，除處置國有企業原劃撥土地使用權有作價出資入股外，租賃等供地方式十分鮮見。

（二）勞動力、資本等市場化配置改革需要深化

改革開放以來，內蒙古勞動力、資本等要素改革取得積極進展，但尚未實現市場化機制全覆蓋，仍不同程度存在“雙軌制”，深化改革的任務依然艱巨。農業轉移人口受到戶籍制度和公共服務供給不均等的制約，市民化難以實現。金融資源主要流向國有大中型企業，中小企業融資難、融資貴。

（三）技術和數據要素市場有待進一步培育

近年來內蒙古涌現了一大批重大科技成果，但科技成果產業化方面仍然不盡人意，科技成果轉化率低、科學研究與產業發展之間兩張皮的現象較為突出，貫穿從科學研究到技術開發再到市場推廣的創新鏈條沒有完全打通。由于產權制度不完善，特別是體制內職務科技成果的產權界定不清晰，以及數據的產權界定規則尚未建立。我區大數據產業保持良好發展勢頭，但也面臨一些較為突出的問題，比如數字基礎設施滯后、產業規模小、鏈條短、層次低，各領域應用不深不廣，以及創新能力不強、數字技術和人才支撐明顯不足、數據資源共享開放水平亟待提升等。

四、推動內蒙古要素市場化改革的幾點建議

（一）處理好政府與市場的關系

長期以來，政府與市場的關系問題始終是經濟體制改革的核心問題。在市場經濟條件下，企業是市場的主體，也是配置資源要素的主體，市場體系是市場配置資源的基礎，價格機制是市場配置資源的核心。推進要素市場化配置進程，關鍵是要進一步厘清政府與市場的關系，更好的發揮政府作用，創造公平競爭的環境。要完善公平競爭審查制度，加強各項政策特別是產業政策與競爭政策的協同，產業政策應盡快轉型為創新政策，為要素市場化配置提供創新引領和創新驅動的導向。要建立公平、開放、透明的市場規則，實現統一高效的市場監管。

（二）推進土地制度改革

建立健全城鄉統一的建設用地市場，是當前土地要素市場化配置的第一要務。應緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，以堅持公有制主體地位為基礎，以完善城鄉土地統一市場主體的土地權利制度為關鍵，以提高市場的配置效率和公平性為重點，以完善兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制為突破點，按照“保護產權、同權同價、維護契約、平等交易”的原則，構建以健全權利體系、調查評價、用途管制、市場規則、價格體系、收益分配“六個統一制度”為主線的城鄉統一建設用地市場體系。同時，要強化組織制度保障，包括充分發揮政府的指導作用、服務作用和監管作用，積極調動社會參與的積極性，并及時提供法律法規保障。深化產業用地市場化配置改革，調整完善產業用地政策，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，利用市場機制盤活存量和低效用地。完善土地要素市場化配置，擴大土地要素市場化配置范圍，研究基準地價公開發布制度和動態調整機制。

（三）深化戶籍制度改革

戶籍制度改革是關系民生的重大工程，改革開放以來，勞動力市場迅猛發展，勞動力要素市場化配置程度大幅提高。要深化戶籍制度改革，暢通勞動力和人才社會性流動渠道。建立城鎮教育、就業創業、醫療衛生等基本公共服務與常住人口掛鉤機制，推動公共資源按常住人口規模配置，推動城鎮基本公共服務覆蓋常住人口。暢通勞動力和人才社會性流動渠道，健全統一規范的人力資源市場體系，加快建立協調銜接的勞動力、人才流動政策體系和交流合作機制。營造公平就業環境，依法糾正身份、性別等就業歧視現象，保障城鄉勞動力享有平等的就業權利。進一步暢通企業、社會組織人員進入黨政機關、國有企事業單位的渠道。

（四）完善資本要素市場化配置

增加有效金融服務供給，健全多層次資本市場體系，構建多層次、廣覆蓋、有差異、大中小合理分工的銀行機構體系，優化金融資源配置，放寬金融服務業市場準入，推動信用信息深度開發利用，增加服務小微和民營企業的金融服務供給。堅持市場化、法治化改革方向，改革完善股票市場發行、交易、退市等制度。要加快發展債券市場，穩步擴大債券市場規模，豐富債券市場品種，推進債券市場互聯互通。統一公司信用類債券信息披露標準，完善債券違約處置機制。

（五）筑牢科技創新的堅實基礎

深化拓展“草原英才工程”等重大人才發展計劃，制定普惠性的人才政策，促進科學研究、工程技術、科技管理、科技創業人員和技能型人才等協調發展。統籌規劃科技引智工作，通過組團招聘、定向招聘、柔性引進、項目引進等多種形式，在重點產業領域引進一批擁有國際先進技術、引領產業創新發展的高層次人才和團隊。依托院士工作站、專家基地等平臺，力爭引進國內外院士等頂級人才和團隊。鼓勵高校深度融入企業創新，建設產學研協同創新中心。完善科技創新計劃體系，健全國有企業技術創新績效考核評價制度，健全產學研用技術創新協同機制，加快創新戰略聯盟發展，帶動跨區域、跨領域、跨系統全方位合作。加快新產品研發和成果產業化，積極開展創新方法培訓，提升中小企業的知識產權保護、運用能力，推進企業創新產品的質量和品牌建設。進一步完善科技金融支持體系，發行科技型金融債和債務融資工具，推廣投貸聯動試點，完善科技型企業“投、貸、債、保”聯動機制。開展知識產權、收益權、股權等質押融資，強化科創板、創業板、新三板、區域性股權市場等多層次資本市場對科技創新的支持。

（六）做大做強數字經濟

加強數字技術產品研發，以應用為導向，圍繞重點領域和關鍵環節，加強基礎技術研究，突出應用技術和產品研發。發揮企業創新主體作用，整合產學研用資源，加強與國內外科研機構和企業的合作，聯合開展技術攻關，推進大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等技術的融合創新和產品研發。構建“高校—科研機構—企業”聯動的人才需求對接和定向培養機制，面向數字經濟發展需求，培養應用型、技術技能型人才。完善網絡基礎設施，擴容升級骨干網和本地城域傳輸網絡，提升網絡傳輸承載能力和網間互通能力。擴大光纖網絡和 4G 網絡覆蓋范圍和深度，縮小城鄉牧區數字鴻溝。同時部署下一代互聯網基礎設施，推進 5G 網絡建設與商用，逐步提升移動寬帶網絡速率。健全數據資源標準體系，完善自治區政務、行業、企業、互聯網等數據采集、共享、開放等全生命周期各環節標準。建立健全公共數據開放制度，建立公共數據開放清單，明確公共數據開放范圍、邊界和使用方式，向社會公開公共數據的開放清單和開放計劃。建立數據資源流通交易制度，制定自治區數據資源確權、定價、流通、交易相關制度，完善地方數據產權保護制度，建立流通交易標準規范體系，確保流通交易數據的質量和安全。

參考文獻：

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（作者單位：內蒙古自治區黨委政研室（改革辦））

責任編輯：張捷