內蒙古包頭市就業服務體系建設與農牧業轉移人口就業質量提升研究

山丹

摘? 要：要實現農業轉移人口的更高質量就業，關鍵是完善就業服務體系建設。包頭市是內蒙古自治區大城市之一，吸納人口和勞動力的能力明顯，中心城區不僅是當地農村牧區勞動力遷入地，也是其他盟市，尤其是周邊城市的農村牧區勞動力的主要遷入地。本文以包頭市為例，分析包頭市農牧業轉移就業現狀問題，提出適用于當地的就業服務體系建設措施。

關鍵詞：就業服務體系? ?農牧業轉移人口? ?就業質量

就業乃民生之本。2018年7月召開的中共中央政治局會議要求，做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作，其中穩就業居于首位。2019年李克強總理在《政府工作報告》中首次把穩就業置于宏觀政策層面，把就業放在更突出的位置。2019年布小林主席在《內蒙古政府工作報告》中提出“實施就業優先政策，扎實做好高校畢業生、退役軍人、農村牧區富余勞動力、就業困難人員等重點群體就業工作”。

一、包頭市農牧業轉移人口就業現狀及就業服務體系建設情況

內蒙古包頭市是擁有常住人口290萬人的大城市，吸納人口和勞動力的能力明顯，中心城區不僅是當地農村牧區勞動力遷入地，也是其他盟市，尤其是周邊城市的農村牧區勞動力的主要遷入地。

（一）農牧業轉移人口就業現狀

包頭市農牧業轉移人口就業數自2015年來每年保持在23萬人左右，其中轉移6個月以上的人數將近19萬人，占轉移就業人數的82%。2019年包頭市農牧業轉移就業人數23.3萬人，其中，轉移6個月以上人數19.2萬人。目前，包頭市農牧業轉移人口就業有三種類型，第一類是在所在鄉村范圍內從事服務性工作;第二類是去往城市或外省務工;第三類是外市來包頭市務工。據課題組調研了解到，僅昆河鎮北部區社區外來人口11.8萬人，其中將近80%為烏蘭察布市到包頭市從事非農業的轉移農牧民。

（二）開展農牧業轉移人口職業技能培訓情況

2016年以來，包頭市開展農牧業轉移人口技能培訓每年達到7.23萬人次，2019年農牧業轉移技能培訓人數達到了1.8萬人。

目前，全市動態認定技能定點培訓機構共66家，以民辦培訓機構為主。推行“分類培訓”“先墊后補”“直補個人”的方式進行技能培訓。2019年開始，對目錄內的職業（工種）開展職業培訓，培訓補貼標準比上一年上浮20%，職業技能鑒定補貼標準上浮10%。自治區《重點產業需求目錄》每兩年公布一次。開展自治區級就業技能知名品牌培訓和特色品牌培訓，培訓補貼標準分別上浮30%和25%。

包頭市2018年出臺了《包頭市就業創業培訓工作管理辦法（試行）》，該辦法從組織上注重市場需求和培訓效果，對鑒定考核機構有一套嚴格的措施，做到全程監督和管理，培訓質量和就業能力有了很大的提升。2019年以來，包頭市制定了《包頭市推動企業新型學徒制實施方案》，促進新生代農牧民工就業，帶動勞動者穩定就業和高質量就業。

（三）培育建設農民工返鄉創業園情況

2017年10月包頭市人力資源和社會保障局出臺《包頭市創業園和創業孵化基地管理辦法》，對基地的認定標準和條件進行了詳細分類，并按程序審核，給予扶持。對經認定的新建和擴建創業園孵化基地，通過以獎代補的方式，從創業發展資金中列支予以獎勵和支持。

目前，包頭市市級以上農牧民工返鄉創業園19家，入駐企業864戶，其中農牧民工返鄉創業626戶，帶動就業7000余人，其中農牧民工就業3300人。2014—2018年間，農牧民工返鄉創業園共享受各類補貼資金1265萬元。2014—2018年間，農牧業轉移人口參加培訓16970人，培訓后成功就業13435人。

（四）就業服務載體及機構建設情況

2016年底，包頭市“互聯網+就業創業培訓”管理信息平臺上線試運行，就業創業培訓實現了網上申請、網上審批和網上備案。針對公共服務信息化建設，包頭市制定出臺了《包頭市推進公共服務就業信息化建設和應用工作實施意見》，建立了城鄉一體的就業服務信息平臺，實現了實名制動態管理。目前，包頭市10個旗縣區和86個鄉鎮街道辦事處全部覆蓋。建設了創業擔保貸款云平臺、包頭市就業培訓信息管理平臺、96200家庭服務信息平臺等網上服務平臺，共有14項業務已上線運行。

包頭市就業服務的前身為1979年成立的包頭市勞動服務公司，1991年更名，1998年升格為相當處級事業單位。目前機關內設11個科室，下屬3個中心?；鶎觿趧泳蜆I保障事務所與基層民生機構組合更名為黨群綜合服務中心，中心有兼職人員2名，進行失業登記;2019年全市錄用大學生公益崗位1000個，進行崗前培訓，主要做養老、醫保、民生、就業等工作。村嘎查依靠協理員進行就業登記工作。

（五）家庭服務業發展情況

家庭服務業作為包頭市的就業服務品牌，2015年后先后出臺8項措施，政策涵蓋了規范化建設、職業培訓示范基地建設、入戶服務補貼標準、家庭服務劵發放及今后發展計劃等。這些政策的出臺對家庭服務業的發展提供了政策空間，提升了就業質量。

截至2019年，包頭市共認定家庭服務機構482家，9個旗縣區設立了家庭綜合服務中心，累計設立的社區家庭服務站達到260家，從業人員達到4.08萬人。

（六）資金保障情況

為了加強公共就業服務，包頭市在2016-2019年分別籌集就業專項資金2.54億元、3.45億元、3.28億元、3.51億元。2019年就業支出達到了3.87億元。

二、包頭市就業服務體系建設及農牧業轉移就業存在的問題

（一）就業結構性矛盾突出

隨著經濟結構戰略性調整，傳統產業轉型升級步伐加快，就業崗位所需的科技型和專業型人才、企業管理人員、高技能人才短缺與普通勞動力富裕的結構性矛盾日益突出。根據2018年包頭市職業介紹服務中心人力資源供求分析看，2016—2018年，全年求人倍率分別為0.98、0.95、0.95;從職業供求上，2018年需求大于求職人數的職業中保險推銷人員、餐廳服務員、營業員等職業的求人倍率都在1.5以上;而需求小于求職人數的職業如廣告設計人員、焊工、保安等職業求人倍率只有0.55、0.47、0.5。除此之外，季節性的供求矛盾也比較突出。從2016—2018年求職人員類別分組數據看，本市農村人員第一季度和第四季度求職人數比重較高。包頭市家政服務公司的人員流失率在8%左右，一些農村牧區轉移勞動力農忙時期回到農村，尤其門檻較低的保潔員流失率很大;一些工種季節性的需求增加，如綠化服務，夏季需求最大時用工短缺現象嚴重;節假日家庭服務員的需求量也會上升，就業結構性矛盾突出。

（二）信息網絡和機構建設不平衡

基層信息平臺建設投入不足。自2003年以來，包頭市統一建設服務平臺，每年投入將近200萬—300萬元的資金用于基層信息平臺建設，基本達到了“六統一，六到位”。2017年以來，由于經濟結構的調整，市財政在基層信息平臺建設投入逐漸減少。

信息化建設相對滯后。由于沒有自上而下的統一的信息平臺和經辦系統，就業信息服務效率不高，公開透明度不夠;在偏遠蘇木鄉鎮、嘎查村的公共就業服務半徑大，加上投入少，基層設施配備和信息化建設相對滯后。

機構建設發展不平衡。自撤鄉并鎮后，部分勞動保障事務所與社區民政事務部門整合，成立黨群綜合服務中心，工作人員多頭管理，身兼數職。到社區、村、嘎查一級需依靠勞動保障協理員，而協理員不僅從事本職工作，還要從事社區、村、嘎查的工作，工作經費標準每人每年1800元，且身兼數職，降低了就業服務積極性。目前，一些社區就業工作由民生志愿者來做，而民生志愿者的服務期大部分2—3年，存在人員經常變動的問題，同時還承擔著大量社區居委會的工作。勞動保障工作人員更換頻繁，導致工作隊伍不穩定，難以保證勞動保障工作有效開展。工資待遇不高，沒有后期政策支持導致工作銜接不夠，人員流失嚴重。

（三）農牧業轉移人口職業技能培訓服務供給不足

各相關部門的政策銜接不到位?！敦斦?、人力資源和社會保障部關于印發<就業補助資金管理辦法>的通知》（財社[2017]64號）中第二十二條：職業培訓補貼實行“先墊后補”和“信用支付”等辦法?！跋葔|后補”的辦法是出于資金使用安全的重要考量，但是對于一些學員培訓補貼的先墊付有一定的困難，也有一些民辦培訓學校嘗試著為學員先墊付，然而培訓補貼直補個人，很難收回培訓費用。從職業培訓機構的積極性看，盡管公辦教育機構的教育資源、設備等方面比公辦機構要完善，但是上述政策的出臺極大降低了公辦教育機構的積極性。

技能培訓內容與市場脫節。雖然培訓目錄每兩年進行一次調整，但是有些工種沒有根據社會上的分工需求再細化。培訓內容與崗位需求聯系不夠緊密、培訓與就業脫節。

職業技能培訓鑒定效果有待提升。職業技能鑒定分為理論知識和操作技能兩個科目。鑒定考試理論內容較多，而由于農牧民轉移就業學員的文化層次參差不齊，一些學員理論知識掌握不深，雖然實操性比較強，但通過鑒定卻有一定難度。

（四）資金來源單一，金融支持力度不夠

由于地方經濟轉型的需要，地方財政收入在就業領域的投入有限，并且呈逐年下降態勢。2016年財政投入為2000萬元、2017年為1200萬元、2018年600萬元，2019年的投入僅為200萬元。由此造成基層建設資金投入不足，基層平臺建設滯后。自2016年，資金撥付渠道從市一級到旗縣財政再到旗縣就業部門，旗縣就業部門撥付到企業手里，環節增多，資金使用效率降低。

從金融支持方面，一些農業創業園需要產品延伸加工和創新，需要引進先進的加工設備，由于創業貸款項目小，加上商業貸款需要相應的抵押物，很難貸到款，制約了創業園的可持續發展。創業貸款擔保人要求國家公職人員、財政全額撥款在職在編人員，雖然降低了貸款的風險和確保了貸款的回收率，但是要求貸款戶全家人5年內沒有商業貸款，因此，一些創業者很難得到貸款，降低了政策的惠及面。

三、對策建議

（一）大力化解就業崗位結構性矛盾

隨著經濟轉型升級步伐的加快，在工業、服務業領域，涌現了很多與新產業新動能新增長極相匹配的新崗位、新業態、新工種，這些對勞動者的技能提出了更高的要求。因此，應進一步加強新崗位技能人才的培養培訓機制的頂層設計，進一步健全和完善相應的工作機制，及時跟進和更新就業培訓目錄，并將其納入補貼范圍，引導和鼓勵職業院校、職業技能培訓機構緊跟市場需求和產業發展方向，加快培養知識型、技能型、創新型勞動者，以使更多勞動者快速適應新興業態、經濟結構調整，這是化解就業結構性矛盾的基礎性措施。

（二）全面加強基層公共就業服務平臺規范化、標準化、法制化建設

街道、社區人力資源和社會保障所、工作站等基層公共就業服務平臺是落實就業政策的第一線。應進一步加大投入，采取“以獎代補”的形式大力推進鄉鎮、街道基層服務平臺建設。實現機構設置、人員配備、工作職能、建設標準、設備配置、標牌標識“六統一”的要求，實現標準化、規范化、法治化建設。在人員機構設置上結合公益性崗位開發計劃等政策措施，確保社區社保服務站配備2名以上專職人員，行政村社保服務站配備1名以上專（兼）職社會保障員。提高專職人員的工資待遇，并制定后續政策，確保人員的穩定性。構建自治區、市、旗縣三級分工負責的培訓長效機制，確保所有基層平臺工作人員每兩年輪訓一次，切實提高服務人員素質。

（三）加大財政和金融對就業領域支持力度

地方各級財政切實調整支出結構，多渠道籌措資金，加大就業和社會保障資金投入。積極的財政政策有利于促進經濟發展，筑牢穩定和擴大就業的根基;中小微企業是吸納就業的主力軍，但由于實力較弱，面臨較大的市場競爭壓力。建議加大對中小微企業支持力度，進一步減輕中小微企業負擔，使其更好地發揮吸納就業、激發市場活力的作用。要通過實施更大規模減稅降費、加大社會保障和就業投入、加大對重點領域和薄弱環節的投入力度、支持民營經濟發展等政策措施，更好地維護就業大局穩定、促進經濟持續健康發展。

加大金融對就業領域的支持力度。按照已經出臺的《包頭市創業擔保貸款實施辦法》《關于開展大學生創業前創業擔保貸款工作的通知》要求，通過進一步優化創業擔保貸款政策體系、擴大貸款扶持范圍、降低申請門檻、提高貸款額度、延長貸款期限、放寬擔保范圍取消反擔保、加強資金保障風險防控;拓寬小微企業創業擔保貸款申請發放渠道，為創業融通助航。

（四）進一步完善職業技能培訓體系建設

完善職業技能培訓體系。政府應進一步統一規范各項教育資源，開放教育市場，規范職業教育市場秩序。改革公辦培訓機構開具收費票據制度，充分發揮各類職業院校、技工學校、職業高中等公辦職業類培訓機構在場地、師資、教學能力等方面的優勢，提升技能培訓質量，促進就業。

完善健全農民工就業培訓補貼辦法，把培訓后取得職業資格證書情況和就業狀況作為享受培訓補貼的主要依據。只要培訓學員符合條件的，經培訓后取得職業資格證書就應給予參訓學員培訓補貼，積極探索信用支付或承諾制，緩解參訓學員的交費壓力，充分發揮補貼資金的效益。各項調控政策之間的銜接配套要進一步加強。從機構設置、機構功能和職責上明確，同時各相關部門之間的政策進行有效銜接，為農牧業轉移人口職業教育培訓提供有力的保障措施。

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（作者單位：內蒙古社會科學院城市發展研究所）

責任編輯：康偉