PPP模式助推軌道交通可持續發展

哈順朝魯 高 娃

摘? 要：軌道交通作為重要的公共交通基礎設施，具有方便居民出行、有效提高市民生活品質、大幅拉升沿線土地價值、快速提升城市形象、促進相關產業發展等優點，對進一步增強城市整體竟爭力十分重要。呼和浩特市軌道交通1、2號線一期工程PPP項目作為內蒙古乃至全國首次以全投資PPP模式推動的軌道交通項目，經過項目識別、項目準備、項目采購等規范操作，目前已正式進入到項目執行階段。新的交通模式的啟用必將給傳統的城市管理方式帶來挑戰，而PPP模式在實現軌道交通可持續發展的同時也產生了一系列問題有待解決。本文就PPP模式如何實現軌道交通可持續發展為切入點，研究PPP模式實施過程中的相關問題，并就城市軌道交通建設的推進提出一些建議。

關鍵詞：城市軌道交通? PPP模式? 監管? 可持續發展

呼和浩特城市軌道交通1、2號線一期工程自2016年開工建設，2019年底1號線試運營，呼和浩特進入軌道交通時代。與此同時，1、2號線工程是呼和浩特市第一個軌道交通項目，希望通過PPP模式能夠妥善解決項目執行過程中的挑戰與問題，實現軌道交通可持續發展。

一、軌道交通帶來的新挑戰、新問題

（一）軌道交通制度體系不健全

法制環境的完善對于軌道交通實現商業化運作具有重要意義。鑒于軌道交通由地方投資、國家審批的特殊性，軌道交通規劃、建設、資金、運營監管、資源開發等須以地方法規形式予以進一步明確，確保作為城市重大項目的軌道交通能夠得到重點支持，從而實現有序持續發展。當前，我市軌道交通相關政策法規仍是空白，軌道交通項目在建設、運營、管理過程中缺少相關支撐，達不到真正的有法可依，有據可循。

（二）軌道交通建設管理能力待加強

軌道交通建設是一項復雜、系統的工程，具有高技術、高難度、高風險、周期長等特點，在施工建設過程中，往往會出現征地拆遷、管線遷移、交通疏解、施工組織等問題，特別是土建施工引發的噪音、粉塵、封路改道、商業影響等，會直接影響群眾正常生活，為軌道交通沿線周邊地區的社會管理工作帶來系列難題。能否圓滿完成施工建設，保證施工安全、施工質量的同時，又能把社會和群眾的負面影響控制在最低水平，是對城市管理水平、基層執政能力的一次重大考驗。

（三）軌道交通運營監管經驗不足

城市軌道交通客流密布，列車、車站、區間隧等具有高速性、場地狹小、密程度高、容量大等特點，在安全性和可靠性方面的要求遠遠高于其他交通方式。特別是安全方面，呼和浩特作為內蒙古自治區首府城市，人口多、流動性大，且正處于經濟轉型期，維護公共安全的任務十分繁重。同時，呼和浩特市缺乏軌道交通運營管理經驗，隨著軌道交通1、2號線相繼通車運營，對突發緊急事件應對處理、公共安全監督管理等工作提出了更嚴格的任務要求。

二、PPP模式助推軌道交通建設健康快速發展

為減輕政府財政壓力，穩步推進城市軌道交通建設，按照國家政策要求，呼和浩特市人民政府積極鼓勵和引導社會資本參與呼市城市軌道交通項目建設。呼市按PPP模式引入了社會投資人建設呼和浩特市軌道交通1、2號線一期工程。

PPP模式有力推動了呼市城市軌道交通項目加快實施，實現更高的經濟效益和社會效益。

（一）合理創新PPP運作模式，發揮各方優勢推動項目實施

呼市軌道交通1、2號線一期工程在PPP操作中，創新采用“A+B模式”，建設和運營方面的風險主要由社會資本方承擔，政策、法律等風險由政府承擔，這樣既滿足了“風險由最適宜方承擔的原則”，又能充分發揮各自的優勢。PPP模式能將社會投資人的先進管理理念和技術引入項目中，有效實現對軌道交通項目建設和運營的控制，從而有利于降低項目建設投資風險，較好地保障政府與社會投資人各方的利益。呼市軌道交通1、2號線在PPP項目公司成立后，馬上投入到項目建設中，本著合作共贏的原則，邊談判邊建設，有效縮短了項目建設周期，在保證項目安全質量的前提下，確保了整體項目2020年前建設運行。

（二）彌補財政資金不足，減輕政府負擔

軌道交通項目引入PPP模式，建設期內可讓社會資本分擔建設成本，減少政府前期投入，運營期內也可分擔維護更新費用，承擔一定經營虧損風險。如，呼市城市軌道交通1、2號線社會投資人在建設期分擔了政府86億元的建設成本以及152億元的融資成本，有效緩解了呼和浩特市短期內財政資金不足的問題，有效延長了政府的債務期限。

（三）合理分擔財務風險，提高項目穩健性

一方面，政府將部分項目責任和風險轉移給了社會投資人，項目超預算、延期或在運營中遇到各種困難而導致的或有財政負債增加的風險被有效隔離。另一方面， PPP項目以合同為保障，融資不受周期性政府預算調整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務穩健性。

（四）發揮PPP模式在軌道交通領域示范作用

2016年，呼和浩特軌道交通1、2號線一期工程PPP項目被列入財政部第二批PPP示范項目名錄，享受國家PPP示范項目的優惠政策及“以獎代補”的資金補貼;2017年，軌道交通1號線一期工程PPP項目的合規性和創新性被選定為國家發展改革委第二批PPP項目典型案例。在行業內以做出很好的表率作用，彌補了我國軌道交通領域以全投資PPP模式運作項目的空白，為后續其他城市以PPP模式建設軌道交通項目提供了寶貴經驗。

三、軌道交通項目PPP操作中存在的問題

（一）監管服務部門分散，推動機制不順

軌道交通PPP項目會在社會資本和政府多個職能部門之間建立長期、復雜的合同關系，且項目涉及的土地、建設、運營等問題離不開政府各職能部門之間的協調、配合。因此，需要政府各部門明晰職責、高效配合，加強服務監管，及時解決各類問題。呼市軌道交通項目監管分散在財政、交通、發改、自然資源、住建、人防、消防、應急等多個職能部門，缺乏組織協調性。當對某一事項監管適用不同的監管依據時，會導致多頭管理乃至無人管理。

（二）制度體系不健全，PPP項目監管存在空白

在軌道交通PPP操作中，呼市未形成有針對性的、切實可行的PPP項目監督管理制度、財政支出責任監測體系，對項目全生命周期內各環節各參與方的具體權益關系未作出詳細規范，使PPP項目在建設運營管理過程缺少相關支撐，達不到真正的有法可依，有據可循。

（三）項目收入來源單一，主要依賴政府補貼

項目回報機制為可行性缺口補貼，但由于呼市客流量尚處于培育階段，客票收入占營業收入比重較低，項目主要營業收入來源于政府支付的可行性缺口補貼，尚未挖掘出軌道交通建設帶來的外溢效應和相關土地資源利用。項目合同中缺少其他經營性資源開發的鼓勵條款，社會資本缺乏開展創新經營模式的動力。

（四）合同談判經驗差別大，政府方技術實力待加強

政府部門PPP經驗欠缺，技術實力不足，在某方面會存在不予決斷或讓企業自行解決的情況。故項目實施機構可聘請有經驗的咨詢單位（法律、財務、技術咨詢等專業領域）對項目的每一重要決策點進行把關，出具相關意見，同時加大自有人才的培養力度。

（五）人才需求缺口大，發展面臨瓶頸

作為三線城市，呼市吸引軌道交通建設管理人才和技術人才的能力明顯不足。項目建設及后續運營過程中，缺乏大量具有實操經驗的人才。在自身人才培養過程中，由于培養周期長、成本高、資源有限，現階段仍無法滿足呼市軌道交通各項工作。

四、建議

（一）理順監管界面，明確各方權責

一是建立符合軌道交通發展規律的資源配置機制和長效機制，強化政府各部門在軌道交通建設的協調管理職能。如，可建立軌道交通可持續發展建設聯席會議制度，協同處理軌道經濟、民生、安全、環保、建設運營、空間布局等重大事項。二是構建軌道交通“六位一體”管理體制。以市軌道交通指揮部為主導，以市軌道公司為主體，對軌道交通資產、資源進行規劃重組，建立集規劃、建設、運行、資源開發、資產經營、投融資“六位一體”的管理體制。規范PPP操作，加大政府與社會資本合作力度，研究組合型、互惠性的軌道交通運營管理和利益分配機制。三是完善市軌道公司法人治理結構，積極推進公司化進程，做到產權清晰、權責明確、管理科學，打造首府軌道交通品牌，實現資產最大化、資本化。四是建立軌道交通可持續發展考核機制。開展軌道交通PPP項目績效運行監控，由軌道交通項目實施機構對軌道交通績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，開展績效評估，最終促進實現項目績效目標。完善軌道交通可持續發展建設目標責任年度考核制度，明確各旗縣區、各有關部門對軌道交通可持續發展的責任，由市政府負責檢查督促落實。五是拓寬軌道交通監管途徑及手段。行政管理部門依照各自職能對城市軌道交通實施監督管理;適時引入第三方機構，對軌道交通建設、運營、管理進行監測和評估;同時，構建透明、快捷、靈敏、準確的信息溝通平臺，接受社會監督。

（二）健全制度體系，加強指導服務

一是加快推進軌道交通建設管理法制化進程，使呼市的軌道交通建設從規劃、投融資、建設、運營、綜合開發等工作都做到有法可依。如，出臺關于加快軌道交通建設的若干意見，理順軌道交通工程建設、資金籌措、綜合開發等工作。推進《呼和浩特市軌道交通運營管理條例》的立法進程，確保城市軌道交通正常、安全運營，維護城市軌道交通運營秩序。適時制定軌道交通1、2號線PPP項目監督管理制度、財政支出責任監測制度，建立軌道交通成本規制，高效推動軌道交通PPP項目實施。二是規范政府在軌道交通可持續發展的責任。完善政府推動軌道交通可持續發展機制和配套服務制度，規范政府優惠政策，明確相關部門管理職責和支持方式，為軌道交通規范化、市場化運作創造公平競爭的平臺。

（三）建立軌道交通“一體規劃、多元投資、綜合開發”體制

一是強化政府引導，優化債務結構、創新金融工具，合理安排長期債務與短期債務的比例、銀行貸款和國債的比例，充分并廣泛地采取銀行貸款、建設債券、項目融資、融資租賃等多種融資方式，實現融資主體多元化，債務風險分散化。完善PPP等有效的項目外部效益返回機制，吸引戰略投資者對沿線空間開發、配套設施建設的融資力度，拓寬資金來源和融資渠道。二是推進軌道交通TOD開發。以地塊開發的帶動性、經濟性、可實施性等因素為主要考量，科學規劃以綜合交通為導向的開發模式，逐步構建多中心的城市發展新格局。授予軌道交通公司較大范圍的特許經營權，將其物業等收益作為城市軌道交通建設和運營資金的有益補充。統籌市軌道公司資產、資源，運用企業債權融資、知識產權質押融資、股權融資等方式，多渠道、多元化融資，逐步擴大社會投資參與度，實現軌道交通可持續發展。三是設立軌道交通產業發展專項基金，合理用于軌道交通建設、運營、更新改造及軌道交通產業戰略性重組及股權投資等。出臺扶持配套政策，賦予城市軌道交通項目稅收方面的優惠政策，落實稅費減免，實行稅收優惠。

（四）加大人才引進，打造高效運營團隊

一是完善人才引育機制。城市軌道交通是知識密集型行業，作為軌道交通新興城市，應設立軌道交通人才引育資源庫，加大政策傾斜力度，建立完善科學的激勵機制、人才評價機制、崗位晉升機制與員工保障機制，為引才、留才創造良好的環境條件，形成軌道交通可持續發展的人才支撐。二是拓展專業人才引進途徑。針對不同層次、不同專業的人才制定不同的引進模式，開辟人才引進綠色通道，建立府、產、學、研人才共建模式。市軌道公司牽頭開展引育工作，利用企業自身開展專業提升培訓，做好自有人才培訓;深化校企合作、助力定向人才培養。

（五）加強建設運營安全管理，完善軌道交通環境

一是制定《呼和浩特城市軌道交通安全管理辦法》。強化軌道交通全程安全管理，健全企業安全控制制度，完善安全管理監控機制，加強對軌道交通規劃、建設、運營安全等方面的評價、監管。二是建立健全覆蓋規劃、設計、建設、運營等全過程的安全防范和評估體系。制定城市軌道交通統一、規范的安全標準，完善軌道交通安全預防與運行監控，建設“智能化”內外監控系統集成平臺。結合PPP績效監控，細化軌道交通運營安全性指標，為安全管理系統提供客觀的建議。三是增強突發事件的應急處理能力。編制《軌道交通各類突發事件應急預案和處置辦法》，建立健全軌道交通安全應急體系，增強對突發事件的應急處理能力。建立軌道交通應急指揮系統。在指揮、控制、通訊等方面整合資源、形成合力，確保遭遇重大突發事件時能夠在事故救援、信息傳遞、乘客疏散等方面采取相應措施。四是加強公眾安全宣傳教育。建立健全安全信息發布制度，準確迅速發布事故權威信息，消除公眾疑慮，引導乘客理性行動。積極推進建設運營安全文化，加大軌道交通安全管理宣傳力度，努力提高全社會軌道交通安全意識。

（作者單位：呼和浩特市機場與鐵路建設項目辦公室）

責任編輯：張莉莉