深化要素配置改革 完善市場經濟體制

張道航 沙吉會

黨中央、國務院繼4月9日發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制意見》，5月18日又發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》。前者直指經濟體制改革的重點攻堅，后者則全面地勾畫出新時代經濟體制改革總體藍圖，兩個文件的共同指向則是“加快完善社會主義市場經濟體制”。其實，我國經濟體制改革一開始就是市場取向，目前全國97%以上的產品價格已由市場決定，但要素的自由流動則存在諸多體制機制障礙。這次出臺的兩個文件，為要素市場化配置改革做出了部署，必將對推進要素市場制度建設、形成統一開放、競爭有序的市場體系產生深遠影響。

一、深化要素配置改革的重大意義

通過要素配置改革，形成各類要素協同向先進生產力集聚的體制機制，無論是對推動當前疫情防控中的經濟恢復，還是深化供給側結構性改革、完善社會主義基本經濟制度、解決好發展不平衡不充分問題，乃至跨越“中等收入陷阱”建設社會主義現代化強國，都具有重大意義。

（一）要素配置改革是應對疫情沖擊加快經濟恢復的有力支持

2020年一季度，我國遭遇了突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，這次疫情歷史上絕無僅有，波及面廣、破壞力大，何時結束也難預料。重啟經濟、恢復增長，需要相應的資源要素，不要說為應對疫情而啟動的 “新基建”，即便現有產能的復工復產也都離不開要素支持。經濟活動所需資源要素，單靠行政力量配置不但難以做到，即使能夠做到，其效率低下不說，還會留下許多“后遺癥”。同時還應看到，疫情割裂了全球諸多領域的產業鏈供應鏈，加之近年來出現的排斥合作的單邊主義，使來自國際市場的要素供給增添了更多的不確定性。不失時機地啟動要素市場化配置改革，勢必能為常態化疫情防控背景下的經濟恢復提供有力支持。

（二）要素配置改革是深化供給側結構性改革的邏輯必然

2015年12月召開的中央經濟工作會議，正式啟動了供給側結構性改革，提出“著力加強結構性改革，在適度擴大總需求的同時，去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，提高供給體系質量和效率” 。供給側結構性改革是解決制約經濟發展深層次矛盾的重要突破口，對于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，實現高質量發展具有重要意義。但在當時所要解決的主要是產能過剩等突出問題，因此，供給側結構性改革首先是從“三去一降一補”破題。隨著改革的深入，土地、勞動力、資本、技術等要素配置的改革必然提上議程，這是供給側結構性改革繞不過去的話題，是改革實踐的要求，也是邏輯的必然。

（三）要素配置改革是完善社會主義基本經濟制度的重要舉措

黨的十九屆四中全會從“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展”的戰略高度，確立了所有制、分配制度和資源配置方式三位一體、有機統一的基本經濟制度范疇和體系架構。毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，就必須構筑起各類所有制主體依法依規平等使用資源要素的市場環境。堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，就必須健全土地、勞動、資本、知識、技術、數據等要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的體制機制。只有深化要素配置改革，實現要素價格市場決定、供求流動自主有序、配置方式公平高效，才能最終促使社會主義基本經濟制度更趨完善并具穩固支撐。

（四）要素配置改革是解決好發展不平衡不充分問題的客觀要求

黨的十九大明確指出，新時代“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。” 目前，我國發展的不平衡不充分，主要表現在城鄉和區域發展的不平衡不充分、經濟和社會供給的不平衡不充分，乃至還不能滿足人民日益增長的美好生活需要。而這背后的一個重要原因，就在于要素市場發展的不平衡不充分。要素配置不平衡不充分，不但直接導致城鄉、區域之間資源配置的不合理，還進一步帶來國民總收入分配中勞動收入所占份額較低，以及收入差距擴大。只有完善要素市場化配置體制機制，才能更好地解決我國經濟社會發展中存在的諸多不平衡不充分問題，進而滿足人民日益增長的美好生活需要。

（五）要素配置改革將為跨越“中等收入陷阱”提供強大引擎

跨越“中等收入陷阱”邁進高收入國家行列，從直觀上看是經濟增長問題，但實際上涉及一系列經濟結構性問題。解決好這些結構性問題，促進我國經濟由高增長階段轉向高質量發展階段，就能順利而穩固地進入高收入國家行列。通過深化要素市場化配置改革，促進土地、勞動、資本等要素的優化配置，培育發展技術、數據等新型要素形態，提高要素供給質量，不僅不會拖累經濟增長，而且對加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代產業體系，增強我國經濟創新力和競爭力，跨域“中等收入陷阱”和實現建設社會主義現代化強國目標，都會提供強大的發展引擎。

二、深化要素配置改革的主要任務

我國不同要素的市場化程度差異較大，深化要素配置改革面臨的矛盾和問題也各不相同。因此，必須堅持問題導向，根據不同要素屬性、市場化程度差異和經濟社會發展的需要，做出分類完善要素市場化配置體制機制具體安排和措施，使要素市場化配置改革更具針對性和可操作性。

（一）完善土地管理推進土地要素市場化配置

這次要素市場化配置改革涉及的土地、勞動力、資本、技術、數據五大要素中，土地是唯一具有自然稀缺性和不可創造性的要素。這決定了土地在資源要素配置和經濟價值分配中的先導作用及優勢地位，也決定了土地要素配置改革關鍵是要提升土地使用效率。包括充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用，深化農村宅基地制度改革試點，深入推進建設用地整理，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策等，都應圍繞提高土地使用效率展開。工業用地直接決定著企業生產成本，為提升城市發展水平，尤其是在這次疫情后能夠使城市經濟得到更快恢復，并推動產業結構優化升級，應進一步深化產業用地市場化配置改革。包括健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業用地市場供應體系;調整完善產業用地政策，創新使用方式，推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給等，要讓工業用地價格能夠真實地反映市場供求狀況，借以促進土地要素的有效配置。

（二）促進勞動力要素素質提升與合理流動

提升勞動力要素素質，不僅可以提高生產作業質量和增加產量，而且還可以極大地作用于技術研發及應用，進而促進勞動生產率提高和經濟高質量發展。應充分發揮職業技能培訓的作用，培訓內容要向新興短缺職業傾斜，并緊密結合市場需求和企業生產實際制定和完善職業培訓標準。優化勞動力要素配置，還必須提高勞動崗位與勞動力之間的匹配效率，使勞動力市場能夠更加靈活有效地匹配各類勞動者、發現各類人才。這就要求暢通勞動力和各類人才的社會性流動渠道，引導勞動力要素合理暢通有序流動。從深化戶籍制度改革擴大勞動力在城鄉、地域間的流動性，到保障城鄉勞動力平等就業權，圍繞提高勞動力的“流動性”，這次出臺的兩個文件都有相應部署，關鍵是要將其落到實處。

（三）完善多層次和對外開放的資本要素市場

當前我國經濟正處于轉型升級的關鍵期，資本要素的投向對于經濟轉型升級至關重要。一是完善股市基礎制度建設，取消不適應發展需要的管制，推行以信息披露為核心的股票發行注冊制改革，完善強制退市和主動退市制度。二是完善債券市場統一標準建設，統一公司信用類債券信息披露標準，探索對公司信用類債券實行發行注冊管理制。三是構建多層次、廣覆蓋、有差異、大中小合理分工的銀行體系，增加服務中小微企業和民營企業的金融服務供給，建立金融機構服務“三農”的激勵約束機制。一個封閉的金融體系不僅會失去吸收外部優質要素的機會，其自身也會產生一種惰性，特別是經過了四十多年改革開放的中國金融業，應當具有開放的底氣和信心。因此，“主動有序擴大金融業對外開放”已是大勢所趨。誠然，金融開放的風險不是其他領域可以比擬的，所以不但要強調“有序”開放，而且每項開放舉措都要做到“穩步”或“逐步”。

（四）加快發展和完善技術要素市場

技術要素市場是社會主義市場經濟體系和國家創新體系不可缺少的重要組成部分。加快發展和完善技術要素市場，更大程度地發揮市場在優化配置技術要素中的基礎性作用，必須健全職務科技成果產權制度，深化科技成果使用權、處置權和收益權改革，強化知識產權保護和運用。完善科技創新資源配置方式，強化成果導向，建立健全多元化支持機制。通過天使投資、創業投資、知識產權證券化、科技保險等方式，促進技術要素與資本要素融合發展，推動科技成果資本化。深化國際科技交流合作，一方面通過科技型企業“走出去”，發展離岸創新創業，擴大技術出口;另一方面針對我國經濟社會發展所需科技，在全球范圍內整合創新資源，促進科技的雙向健康有序流動，追求人類的共同福祉，為構建人類命運共同體貢獻中國力量。

（五）培育和發展數據要素市場

數據要素的高效配置，是推動經濟發展數字化、網絡化、智能化的基礎工程。但由于數據產權的法律界定目前尚未完全解決，從而直接導致數據要素在開放、流通、交易、監管等方面明顯滯后于其他要素。培育和發展數據要素市場，關鍵是必須能夠提供標準化的大量數據。應通過推進政務數據標準化，以及人工智能、可穿戴設備、車聯網、物聯網等領域數據采集標準化，為數據要素市場提供標準化的數據供給。創新數據要素治理模式，健全統一開放、競爭有序的數據要素市場體系，構建數據要素治理體系，強化數據要素市場監管。打造數字經濟新產業、新業態、新模式，構建農業、工業、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易等領域規范化數據開發利用新場景，實現和提升數據要素的經濟社會價值。

三、實施深化要素配置改革的相關配套改革

要素配置改革是一項系統工程，不僅土地、勞動力、資本、技術、數據五大要素配置的改革要相互配套，同時還必須從市場配置資源的基本要求出發，對現行有悖于市場配置要素資源的環節施以相關配套改革。

（一）完善促進要素市場發展的產權制度

沒有明確的權利歸屬，要素配置市場化將是一句空話。必須“全面完善產權制度。健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，加強產權激勵?！蹦壳拔宕笠刂兄饕羌夹g、數據以及部分土地的使用權還需要進一步確認。一是完善知識產權制度，改進知識產權評估、許可、使用、轉讓、質押等制度，讓知識產權成為隨時可以變現的高價值資產。二是盡快對數據要素收集者、持有者（包括政府、企業、個人）收集和交易的數據要素的產權歸屬做出法律規定，在保護個人隱私權的前提下，確認數據信息所有權，允許合法數據要素入市交易和租賃。三是改變農村集體建設用地先征用后入市的做法，允許其直接入市，與城市建設用地實行同權同價;宅基地使用權在轉讓前要先轉為農村集體建設用地，然后入市交易。

（二）構建由市場主導的要素價格形成機制

價格機制是市場機制的核心，要素價格市場化不足、價格失真就可能導致要素錯配，市場配置資源的功能效率和整體作用就無法發揮。健全要素市場化配置體制機制，必須加快要素價格市場化改革，構建要素市場化配置體制機制，形成由市場主導的價格形成機制。要以活躍平臺交易為主線，通過要素市場的公平競爭，有序推進地價、工資、企業家薪酬、利率、匯率、技術知識報酬、數據價格的系統性、深層次改革，形成反映供求關系的市場價格，釋放真實的市場信息，在一個開放、競爭、有序的市場上最終實現要素的優化配置和資源的合理利用。

（三）破除要素自主有序流動的制度性障礙

不僅勞動力要素，包括其他所有要素都必須做到自主有序流動，這是實現要素市場化配置的基本前提。一是消除區域和地方壁壘，優化要素區域流動的制度環境和政策環境，形成規范有序、自由流動、全國統一的要素市場。二是消除行業壁壘，加大市場準入改革，減少市場準入負面清單，擴展各類要素自由進入的行業范圍，加快壟斷行業市場化改革，建設資源要素自由進出的市場生態。三是借助開放平臺和開放力量，尤其要發揮自由貿易港、自由貿易區等國家級開放平臺作用，推進要素市場對外開放，實現資源要素在更廣更深層面的優化配置。

（四）厘清發揮政府作用的市場邊界

政府是要素配置規則的制定者、市場秩序的維護者、市場環境的保護者，政府要在規則制定、制度完善、市場監管與服務等方面更好發揮作用，決不能成為帶頭破壞規則的“運動員”，因為政府的過度干預往往會導致資源要素的錯配和效率的低下。誠然，要素配置還涉及到經濟增長以外的多種問題，不是簡單地依靠市場都可以解決的，這就需要厘清政府職能邊界、廓清政府干預范圍。一是市場失靈的地方，如公益性建設、環境保護，對農業等優質產業以及中小微企業的扶持等。二是代表國家意志的重大事項，如國防建設、重大科技專項、信息網絡與安全、消除貧困等。而其他凡是可以通過市場化配置來解決的問題和事項，都應通過市場來解決。

（五）強化要素配置改革的法治保障

社會主義市場經濟是法制經濟，健全的法治體系不僅是新時代加快完善社會主義市場經濟體制、促進中國特色社會主義基本經濟制度更加成熟更加定型、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大任務，也是資源要素有序、高效配置的重要保證。一是按照包容審慎的原則，完善市場經濟的法律法規體系，加強對要素市場化配置的法律法規制度供給，健全公平正義的法治保障制度，完善社會信用的法制建設，形成法治框架下誠實守信、公平競爭的要素市場環境。二是健全司法執法對要素市場化配置以及市場經濟運行的保障機制，優化執法力量配置，最大限度地減少不必要的行政執法干預，確保司法公正高效權威。三是完善行政權力監督體制建設，全面建立行政權力制約和監督機制，提升政府的守信意識和公信力，以公正的監管維護公平競爭，打造市場化、法治化、國際化的要素配置環境。

（作者1系中共大連市委黨校教授;作者2系大連市社會科學院院長）

責任編輯：張莉莉