“公共管理”的真相

馬翠軍

西方政治學不僅關注那些給社會帶來秩序、提高生產率的組織方式如何轉換成政治層面的權力分配機制和政府層面的執行機制，更糾結于一系列二元矛盾的共生與契合：權力與權利的“團結”，權力與真理的“一致”，自由主義與極權主權的“雙生體”，官僚行政與自由市場的內在親和等。這些現象不同程度顯現于西方政治運行，但并不是孤立或分散的存在，而是共存于西方政治治理的流變中，或者說是西方民族國家自帶政治基因在治理層面呈現的不同政治癥狀，具有綜合性和系統性。如果從發生學角度來理解和探源這一問題，米歇爾·福柯在其《安全、領土與人口》中帶有原初意義上的“公共管理”概念將為我們提供一個極為恰當的切入視角。

福柯所談的“公共管理”與今天學界的公共管理、新公共管理以及新公共行政等有很大區別，甚至具有截然相反的含義。今天談的公共管理是針對市場外部性的公共服務供給，或者是以市場為中心、以市場為原則推進公共資源的配置;福柯的公共管理則是和商業活動、城市發展、市場經濟相結合的統一體，是以市場經濟、城市共同體為范本，通過一系列必要的干預手段，將整個國家的安全、領土和人口按照城市化、市場化、商業化的標準來管理，帶有強烈的規劃性、指導性和強制性。公共管理是國家理性，以增加國家力量為目的。從十五、十六世紀開始努力將社團、協會等置于其公共權力之下，到十七、十八世紀操縱、維持、分配、重建一些力量關系，進而在組織人口進行商品生產中形成競爭性力量關系，公共管理逐漸形成一整套可以增強國家力量又能維持良好秩序的方法，開始在“秩序與力量之間建立一種動態的、特定的和可控制的關系”。公共管理以國家理性開啟現代治理方式，并以國家理性塑造政治與行政、國家與個人、政府與社會等二元關系，為以治理為核心的現代政治發展框定演進路徑。

一

“政治革新像同時代的社會革新一樣，以流動的財富和貨幣的擴散為條件。”伴隨歐洲城市興起和商業流通，經濟要素擴充為可自由流動的土地、資本（貨幣）和勞動，完全建立在地產基礎上、人身依附性的莊園經濟受到極大沖擊，土地可以租賃、買賣，農奴可以自由流動，勞動可以換取價值，與現金經濟不相容的莊園制度趨于瓦解。十六世紀的歐洲，與新興資產階級同步出現的還有一個新的階級—“貧困貴族階級”。貴族為保持個人榮耀開始逐漸放棄暴力習慣接受國王權威，放棄自治和司法權力進入王室，他們擁簇國王組成為王室成員，依靠國王的庇護過著貴族生活，在宮廷禮儀的訓導下逐漸形成諾貝特·埃利亞斯所說的“宮廷社會”。宮廷社會與市民社會成為支撐十七至十八世紀西歐社會政治轉型的兩股核心力量。宮廷社會延續了封建貴族的身份和榮耀，同時也在宮廷禮儀的紐帶下逐漸成為一種帶有身份和地位影響力的政治團體。貴族、領主從原有封建統治的政治基石轉換成議會、政黨、王室的職業政治家，通過政治建議、政治決策、政治立法等影響甚至決定國家政治走向，政治作為一領域出現在國家上層社會。如馬克·布洛赫所說，西歐各國議會，英國議會、法國三級會議、德國等級會議和西班牙代表會議表現出來的都是非常貴族化的代表制度（《封建社會》）。政治從起初就是精英政治，政治意味著地位、權力和影響力。政治階層的精英屬性使其不齒于對下層社會直接管理，尤其仍以貴族身份彰顯自身影響力的政治精英更不愿參與市民階級的社會治理。如托克維爾所說：貴族領主不齒于總督的官僚職位，認為它是一個僭權者的代表，是資產階級或農民在政府中任職的一批新人，是一群無名小輩（《舊制度與大革命》）。貴族將整個社會治理任務讓位于君主—政府主導下的公共管理。由此，從宮廷社會和市民社會延伸出兩種社會治理力量，即議會（政黨）政治和公共管理（行政）。

精英政治階層專注于法律、立法和決策，并試圖以此來影響、指導和規約君主和政府行為。而君主政府主導下的公共管理則是完全根據商業化、市場化和城市化的標準實施治理，注重實際治理中的細節管理，而且迅速地、直接地采取行動，解決當下問題。工商業、市場、資本作為新興領域，大量新興事務并不能從自然法、習慣法中找到慣例，必須依賴于公共管理自身確定解決問題的方法，如此，規章、制度、法令、禁令、指示等成為公共管理的特點。正如福柯所說：“如果說主權的目的內在于主權自身，并且主權以法律的形式從自身獲得其手段，那么治理的目的則存在于它治理的事物中，存在于對治理所指導的過程的完善和強化中，治理的工具不再是法而是策略。”在福柯那里，推動公共管理的國家理性與主權、與法律是斷裂的，沒有來源問題，沒有基礎問題、合法性問題，合法性只源于治理本身。人民法、道德法、自然法、神圣法，國家理性可以順從這些法律，遵守這些法律，條件是這些法律只是國家理性的游戲元素。公共管理在治理和實踐中推進自身合法性，政治層面的法律對其不構成約束，只是其實現自身目的的工具。公共管理對政治和法律蔑視，甚至導致國家極權化走向，是因為公共管理更符合國家理性對國家力量增長的強烈要求，而非議會政治淡出國家理性選擇范圍。政治與行政間的矛盾與沖突具有天然性，從君主時代到二十世紀，這種不可調和的矛盾始終存在，政治與行政在國家功能和權力分配上的關系也始終在調整。

但公共管理引發的真正問題，不是政治與行政誰強誰弱的問題，而是國家理性的問題：誰能夠，或者如何能夠增長國家力量。政治與行政以及司法等其他權力形式共同構成的相對權力域和權力競爭空間，是國家在“秩序與力量之間建立一種動態的、特定的和可控制的關系”的基礎，國家理性無論形式上還是本質上都追求權力和功能的分化、開放與競爭。國家不排斥政治，也不排斥行政，只要能夠促進國家力量增長，國家就愿意讓某些方面做出犧牲，君主專制、議會專制以及代議制其實沒有根本不同。民主與極權有時候只是同一權力體系內兩個“孿生”的可供國家理性選擇的治理形態。

二

貴族、領主作為一種階級力量曾是封建社會的政治基石，而脫胎于封建社會的民族國家在治理上仍試圖尋找一種新的、穩定可靠的政治基石來支撐國家權力運行。推進城市化、商業化、市場化的公共管理不再依靠階級力量或特權勢力，而是依靠從階級和特權中解放出來的自由勞動力組成的各種職業。因為城市為君主提供了一個各種職業、不同人群緊密共存的共同體范本，“公共管理的目的在于控制和負責人們的職業，而這個職業可以構成國家力量發展中的區別特征”，職業的這種國家力量中的區別特征恰恰是公共管理推進官僚行政的依托。

自由曾是一種專利品、一種特權，拒絕被農民階級分享，貴族將農民捆綁在自己的土地上，而市民則將農村階級排斥在商業和工業活動之外，貴族是自然壟斷，城市的管理層是蛻變的寡頭政治。從城市到鄉村到處充斥著城鎮卡、道路卡、橋梁卡、河道卡。公共管理就是要打破城市、莊園、教會特權，將城市、莊園和教會的一切公共事務，諸如市政、道路、河流設施、市場、商業、手工業、文化教育、公共衛生、濟貧賑災等都納入公共管理范圍。私有特權的公共化，其結果便是大量人口、勞動力從原有司法庇護和特權制度下解放出來，成為可流動的自由勞動力。自由勞動力正是國家以公共管理推進重商主義的前提。

公共管理對公共責任的承擔讓個體能夠自由選擇生活，某種意義上就是“將權利交給國家意味著自由”。但對公共管理來說，讓領土上的人口、勞動力自由流動，并不是真正的目的，其真正的目的在于如何讓自由的人口與國家理性結合，讓個人力量與國家力量結合。這個結合點就是對自由人口進行組織和動員，把缺乏共同目標的分散的個體變成一個個高效協作的團體，由此，國家開始刺激、引導和決定人們的職業。對自由人口進行職業化組織，是公共管理、重商主義和國家理性目標的具體化行動。福柯說：“公共管理就是一整套干預和方法，保證生活，讓生活更好，能夠真正地有益于構成國家力量，有了公共管理，就有了一個循環;始作于針對個人理性的、盤算性權力的國家，又回到作為一整套增長的或有待增長力量的國家。”公共管理，最重要的不是貴族和庶民的區別，也不是身份的區別，而是不同的職業。職業是一種個體身份轉換器，將人從一種身份地位轉換成獨立的個體，擁有自身的崗位和職責，甚至權利和義務。福柯認為公共管理瞄準的就是人的職業，而人的職業與國家有關系，職業是個人達到完善的途徑，也可以讓國家臻于完善。

公共管理第一次將國家與個體民眾直接對接起來，第一次運用公共權力對民眾進行職業化的組織、動員，開啟了國家權力與個人權利關系塑造，并以此影響和改進整個社會政治運行。但以國家理性開展對個人組織形式和職業結構的塑造，自然會過分強調國家理性、強調組織制度和職業規則，個人的成長空間、職業空間、發展空間完全被政府掌控，個人成為一個消極的、被動的、任由支配的存在。國家和政府似乎成了每個個體的“監護人”。用“職業”這一似乎吻合市場、商業社會規范的組織方式取代傳統貴族階級作為國家政治基石和治理渠道，政治上達到了目的，實現了君主和國家的權力高度集中以及國家力量的增長，但對于個人，可能只是從原有私人特權步入到另一個放大版的私人特權中。當然，我們很難將此歸罪于公共管理本身，由于公共管理構建了一整套對于商業、市場高效的理性運作體系，它將國家理性與經濟理性、職業理性結合起來，成為一個整體，資本主義因此得以生成。

但無論如何，公共管理對國家與個人關系的探索對政治治理具有重大意義，為此后公民權利與國家權力的“雙向度”同步增長指明了方向。自由主義作為新的治理方式要改變“單向度”的人，實現個人自由、權利的增長，但增長的路徑并沒有改變，如同政府刺激、引導就業一樣，政府“通過更多的控制和干預來引入更多的自由”。在福柯看來，自由主義的主要治理后果便是“控制、約束、強制手段的驚人擴張”。在控制與干預方面，自由主義與公共管理一脈相承。

三

公共管理在努力瓦解私人特權的同時，尋求新的政治基石，塑造新的治理渠道，轉變新的治理方式，這一切都不是革命性的，而是在不自覺地參考封建社會治理規則的基礎上進行的選擇，正如尋找新的政治基石一樣，職業相對于私人特權，并不神秘，只是另一種對人的控制和占有方式。同樣地，公共管理追求新的治理方式，也需要從原有的封建契約模式轉換成與國家理性、職業理性、經濟理性相一致的官僚行政。也正是國家理性、職業理性、經濟理性與官僚理性一起催生了市場經濟和資本主義，更主要的還在于理性官僚體制本身就是原有諸種社會力量通過權力公共化聚合而成的： 在國家破除私有特權的同時，將私有特權治理方式政令化、專業化、組織化，以官僚行政取代封建契約。

福柯認為公共管理國家不是各種社會力量組合成的整體，不是意大利那樣在不同政黨、工會、行會、教會、南方、北方以及黑手黨之間建立必要的平衡，各種社會力量沒有共同目標、沒有協作機制，沒有共同體的內在關聯。公共管理在治理層面就是要對這些不同的社會權力進行改造：它要操縱、維持、分配、重建一些力量關系，一些處于競爭空間的力量關系。公共管理的目的就是將所有社會力量納入到實現國家理性目標的競爭中，每一種社會力量必須在實現國家力量增長中擴充自己。競爭是激勵，又是約束;是效率，又是公平;是秩序與力量的結合，是現代社會秩序與增長的根本所在。如福柯所說，治理藝術在一個相對力量的場域中展開，治理藝術邁進了現代的一大門檻。

要操縱、維持、分配、重建社會力量關系，最簡單的辦法就是將社會力量的權力公共化、國家化，讓傳統和習俗力量轉換成國家法令。這種轉換，強化了社會力量的國家屬性，強化了社會力量服務國家力量增長的約束力和競爭性。在吸收、借鑒，甚至利用傳統行會、城鎮、教會等治理方式基礎上形成的官僚行政，熟知各種社會力量內在運行規則，從起初就具有很強的專業性，這讓其與市場化、商業化進程中的職業理性、經濟理性呈現天然的吻合，從而助推國家力量的增長。同樣，在公共領域，長期由教會掌管的社會濟貧事務交由政府負責，并以《濟貧法》的方式轉化為公共管理，由政府主導的濟貧不再是像教會那樣展示善良行為的社會救濟，而是一種國家干預主義政策，通過接受國家供給，個人要放棄某種自由，譬如進入工廠為國家服務。如托克維爾所說，國家不僅賑濟農民于貧困之中，還要教給他們致富之術，必要時還要強制他們致富。由教會負責的教育也由政府接管，公共教育的內容、目的完全與日后的就業登記和職業選擇緊密相關，教育成為一種系統性、專業化、體系化的管理。行會、城鎮、地方、教會等社會力量，在公共管理的專業化、政令性塑造中，逐一聚合到國家理性建設的行政管理中。

當社會力量逐一聚合成行政力量，社會的方方面面便納入公共行政的主導范圍。為了國家力量的增長，行政手段可以延伸到幾乎所有具有集體屬性的團體。城市不再自由，地方不再自治，行會不再自主，工業統一流程，農業統一規劃。沒有一個城市、鄉鎮、村莊、濟貧院、工場、修道院、學校能在各自的事務中擁有獨立意志，能夠按照自己的意愿處置自己的財產。以城市為例，設立入市關卡，不能征收捐稅，不能抵押、出售、訴訟，不能租賃城市財產，不能加以管理，不能使用城市收入中的盈余部分，除非得到依據總督報告而發出的御前會議裁決，城市的一切工程都得依照御前會議裁決的方案和預算進行（托克維爾：《舊制度與大革命》）。對公共管理推行下的行政管理和國家權力無限增長，福柯作如下判斷：這種與國家權力相連的常量所帶來的首要的、可見的后果就是摧毀了社會共同體的網絡和組織，正是這種毀壞通過某種連鎖反應和循環反應，又要求保護主義、統制經濟和國家權力增長。

無論是政府行政性地聚合社會力量還是國家直接摧毀社會組織，都導致政府與社會一體化，社會失去自主性和創新能力，社會對政府的依賴會進一步強化政府與國家權力的增長，直到政府無法承受。這種治理教訓迫切要求劃清政府與各種社會組織、社會力量的界線，也迫使政府采取措施激勵、引導各種社會組織發揮自身積極性，參與社會各方面治理。但必須清楚的是，無論政府推行什么樣的自由政策，社會力量增長如同個人自由增加一樣，都是治理的一種結果，都會伴隨政府控制、刺激、引導等干預性力量的進一步擴張。

福柯意義上的公共管理是國家權力第一次跨過理性門檻，對于如何施展自身的權力，如何處理政治與行政、國家與個人、政府與社會諸多關系，沒有任何經驗，它更多地是以封建國家治理為模板，仍帶有私人特權的行事風格。但作為國家理性，公共管理畢竟開啟了現代治理方式，塑造了現代治理體系框架，為此后自由主義、新自由主義治理的開展、變遷、走向確立了基本路徑。治理是現代政治的核心，不只是公共管理，自由主義、新自由主義的本質同樣也是“治理主義”，自由主義思考問題相對于公共管理有著異曲同工、殊途同歸的感覺：“自由如何能夠具有一種國家化的功能和作用。”

福柯以“公共管理”探源現代西方政治真相：政治就是治理，治理就是生產—生產法令、生產制度、生產職業、生產市場、生產自由、生產權利、生產社會組織和社會力量等，這一切無一例外，都是在生產國家力量。

（《安全、領土與人口》：[ 法] 米歇爾·福柯著，錢翰、陳曉徑譯，上海人民出版社二0一八年版）