鄉村振興戰略背景下鄉村治理法治化路徑研究

李旺

摘 要：鄉村振興戰略是實現中華民族偉大復興的重要舉措，鄉村治理法治化是依法治國基本方略在農村地區的體現，對實現鄉村治理體系的完善具有重要意義。當前，我國在鄉村治理法治化的實踐中，主要面臨相關法律制度不完善、基層政府治理能力有待提高、村民參與鄉村治理熱情較低、城鄉社會治理水平差距大等問題。推動鄉村治理法治化，應完善和貫徹相關法律法規與政策，加強基層政府治理水平建設，提高村民參與自治的水平和熱情，加強城鄉社會協同治理。

關鍵詞：鄉村治理;法治化;路徑

中圖分類號 O422.6 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）14-0010-03

Abstract： The strategy of rural revitalization is an important measure to realize the great rejuvenation of the Chinese nation. The rule of law in rural governance is the embodiment of the basic strategy of governing the country according to law in rural areas， and is of great significance for the improvement of the rural governance system. At present， China′s practice of rule of law in rural governance mainly faces problems such as imperfect relevant legal systems， the need to improve the governance capacity of grassroots governments， low enthusiasm for villagers to participate in rural governance， and large gaps in urban and rural social governance. To promote the rule of law in rural governance， we should improve and implement relevant laws， regulations and policies， strengthen the level of governance at the grassroots level， increase the level and enthusiasm of villagers in participating in self-government， and strengthen coordinated governance of urban and rural society.

Key words： Rural governance; Rule of law; Path

農業是我國經濟發展的基礎產業，農村問題是我國現今面臨的重大問題之一。新時代“三農”發展進入了轉型的關鍵期，農村問題的解決對我國經濟和社會建設全局意義重大。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這是黨依據我國社會發展的階段特征，為了實現“兩個一百年”奮斗目標而提出的重要戰略。[1]鄉村治理是社會治理的重要內容，實現法治化的鄉村治理是新時代鄉村振興背景下鄉村治理的目標和要求之一，也是全面推進依法治國的內容之一。實現鄉村治理的法治化，有利于維持鄉村社會秩序的穩定，有利于保障農民利益，有利于促進鄉村地區發展從而推動城鄉協同發展。黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，黨的十九大進一步強調“實施鄉村振興戰略”，“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。法治化能夠在新時代的鄉村治理體系建立健全過程中起到關鍵作用，對社會治理和依法治國具有建設性意義。

1 鄉村治理法治化的時代意義

鄉村治理法治化以依法治國基本方略為前提，運用法治思維與方式管理鄉村社會事務。在鄉村振興戰略的背景下，推進鄉村治理法治化具有重要時代意義。

1.1 推進鄉村治理法治化的必要性 鄉村振興戰略的具體措施之一就是在鄉村治理轉型的關鍵時期，促進鄉村治理的法治化，它的必要性主要由我國當前鄉村地區治理水平的現實需要決定。當前鄉村社會治理存在諸多問題，主要包括相關法律法規的不健全、基層政府和村民自治組織對法律法規和國家政策的落實不到位、村民政治參與水平低等。破解這些難題，就必然要求提高鄉村治理的法治化水平。法治化建設是鄉村治理發展的必由之路，黨的十八屆四中全會明確提出“推進基層治理法治化”，強調“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。所以，將法治化作為實現鄉村社會治理創新發展的制度保障，不單單是實現依法治國的路徑，更是實現“兩個一百年”奮斗目標的必要舉措。

1.2 推進鄉村治理法治化的重要性 首先，法治化是完善鄉村治理的重要途徑，鄉村治理的法治化能夠為鄉村治理實踐過程中的一切行為提供方向性指導與準則。其次，在鄉村振興戰略的背景下實施鄉村治理法治化有利于完善和規范鄉村治理的運行機制，對實現鄉村治理體系與治理能力的現代化意義重大。只有在良好的運行機制下，鄉村地區的經濟、社會發展才會有保障。鄉村經濟越發展就越需要良好的法治來作為維持市場秩序的工具。最后，鄉村治理法治化是依法治國基本方略在農村地區的體現。在鄉村社會領域，實現法治化治理就是依法治國基本方略的具體實施，對于實現鄉村治理體系的完善、鄉村地區經濟長足發展和社會和諧、實現“兩個一百年”奮斗目標具有重要意義。

2 推進鄉村治理法治化的挑戰

2.1 鄉村治理相關法律制度不完善 目前我國法律體系中，涉農法律法規主要有《中華人民共和國村民委員會組織法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《鄉村集體所有制企業條例》、《農村五保工作條例》等，其中僅《村民委員會組織法》涉及鄉村治理中的部分問題，如村委會的組成、職責及其選舉的規定，村民會議和村民代表會議的規定，農村民主管理與民主監督的規定等。該部法律雖為鄉村治理法治化提供依據，但我國尚未形成系統的關于農村的法律法規體系。

2.2 基層政府治理能力有待提高 當前我國基層政權組織面臨著現代“服務型政府”轉型困難、治理能力和水平下降、對法律法規落實不到位的挑戰[2]。主要表現為基層組織和農村社會對市場機制的負面效應的抵抗能力不足;中央和上級政府為增強宏觀調控能力，諸多事權和財權被上收至縣級政權組織，這導致了基層事務的“懸浮”，影響農村基層對國家法律法規的落實能力[3]。另外，基層政府還面臨著鄉村治理的合法性與有效性的矛盾。鄉村治理的合法性是指在鄉村治理實踐中，一切行為都依照現行法律法規進行，保證治理行為的規則一致性。但由于當前我國法律制度的不完善以及各個地區實際情況的差異性，致使合法的鄉村治理行為不一定是最有效的，即鄉村治理的合法性與有效性之間的沖突[4]。

2.3 鄉村治理村民參與度有待提高 1987年頒布的《村民委員會組織法》在實施過程中存在一些問題，例如農民單方面要求權利，不履行義務，扭曲自治與法治的關系;基層政府時而出現以行政手段來干涉村民自治的現象;農村“兩委”分工不明確，有的事權重疊等，這些問題共同導致了村民參與自治的能力與熱情較低。例如，2004年北京市順義區西沿頭村村委會選舉產生后，鎮政府將村委會公章收走，但是之后村務交接一直未完成，導致村委會得不到應有的權力，無法有效組織村民的政治參與。又如云南省盈江縣黃龍村許多村民并不會把村務會議看成很重要的事，只有在手頭沒有其他工作時才會考慮是否去參加;許多村民對選舉權的行使較為隨意，甚至因其他事情放棄現場投票等。

2.4 城鄉社會治理水平二元化嚴重 當前我國城鄉社會治理的差距主要表現在2個方面。一是就地就近城鎮化帶來的利益沖突。費里德曼的“核心-邊緣”理論認為，核心地區依靠其優越的區位條件和其他社會經濟條件從邊緣地區榨取剩余價值，使得邊緣地區的經濟發展受到壓迫[5]，城鄉二元化帶來的一系列問題導致了城市與鄉村的社會治理水平差距越來越大。在鄉村社會內部，也存在著權責劃分不明與資源配置沖突導致的鄉村各組織間的矛盾。二是鄉村空心化導致的人才缺乏。據國家衛計委發布的《中國流動人口發展報告2017》數據顯示，我國2016年流動人口規模為2.45億人;流動人口中的“80后”比重由2011年的50%提高到2016年的56.5%;“90后”的比重由2013年的14.5%提高到2016年的18.7%。農村人口外流導致了治理主體流失，從而動搖了鄉村治理的社會基礎。

3 推進鄉村治理法治化的路徑

3.1 制度保障：完善國家鄉村治理法律體系 當前我國涉及鄉村治理的法律法規過于寬泛，缺乏具體的可操作性。鑒于此，首先，應逐步探索制訂新的規范鄉村治理的法律法規。改革鄉村治理關系，規范基層各治理主體的權責。例如制訂專門規范鄉鎮組織和村民自治的法律，明確基層黨組織、政府和村民自治組織各自的權利，使之更加高效地分工協作。其次，應依據鄉村經濟社會發展的實際情況，修改和增補當前的法律法規。例如《村民委員會組織法》在基層政府與村民組織關系方面仍有規定不夠明確的地方。因此，為適應鄉村社會的變遷，應持續完善規范鄉村關系的法律法規，以理順鄉村關系。如2018年江蘇省出臺的《關于加強農村社區治理與服務的意見》提出了加快農村社區綜合服務設施建設、完善農村社區服務體系、拓展農村社區服務方式、強化農村重點人群服務4項舉措，為完善鄉村治理制度體系進行了有益嘗試。另外，要加大查處鄉村違法違紀行為的力度。鄉村違紀違法主要體現在鄉鎮在指導村委會的選舉與村委會干部管理2個過程之中。法律和當地的法規一方面必須規定清楚，以免滋生此類違法;另一方面要區分責任主體，加大執法力度，對鄉鎮干部違法行為一律按其履行公務中的個人行為對待，使查處違法行為的工作真正落到實處。

3.2 政策落實：加強基層政府治理水平建設 首先，基層政府工作人員應嚴以律己，保證政策落實。可通過公開欄、會議與大眾傳媒等途徑，向鄉村居民宣傳和講解黨和國家的政策，以促進鄉村治理工作的順利進行。其次，應增強基層干部法治觀念。要求基層干部必須貫徹依法治國基本方略，為鄉村居民做表率。同時應根據地方實際，提高治理的有效性，做到合法性與有效性的協調。最后，應加強農村法律人才隊伍建設。一是要建立和完善法律專業人才庫，例如將基層派出所、基層司法機關作為基本單位，根據當地人口數量來分配一定數量比例的法律人才;二是對鄉村干部進行有針對性的法律培訓，例如對從事農業服務的人員進行符合當地實際情況的農業專業技能等方面的法律培訓，基層干部尤其是村干部應學習組織法的相關理論知識與應用，力爭使其既守法，又能用法。

3.3 內生動力：提高農民鄉村治理參與水平 首先，應協調村黨支部與村委會的工作關系，明確各自權責。“兩委”是鄉村治理最重要的主體，是與廣大農民群體接觸最密切的基層自治組織。因此必須貫徹《村民委員會組織法》與《中國共產黨農村基層組織工作條例》中的相關規定，使兩者各司其職，充分發揮其調動農民政治參與的積極性。其次，應加強針對農民的宣傳教育，使之逐步樹立參與鄉村治理的觀念意識。加強農民的自治實踐，真正以主人翁的身份和高漲的參與熱情，投入到鄉村治理實踐中。最后，各地方政府部門應通過宣傳和提供法律服務等方式，讓農民理解和應用涉農法律，為農民參與自治的熱情提供法律保障。

3.4 發展引擎：加強城鄉社會協同治理力度 推進城市與鄉村社會的協同治理，應克服傳統模式的弊端，積極建立新型治理模式，提升鄉村治理工作效率。首先，應合理進行城鄉之間與鄉村內部資源配置，發揮政府在城鄉資源配置中的調控作用，改善和加強政府干預，特別是對稀缺資源的調控，依據資源不同的類型、供應與需求關系對其進行配置。應發揮城市在城鄉資源整合中的帶動作用，為鄉村地區提供物質幫助;發揮城市的輻射作用，帶動周邊鄉村的通與信息服務的發展。其次，應發揮各種經濟主體對資源要素的聚集作用。充分挖掘鄉村地區的未開發工業資源與傳統文化，高起點、高標準創建工業園區與文化產業園區，促進新的經濟增長點的產生。最后，應加強城鄉資源配置的制度保障，改變城鄉分治的二元戶籍制，為城鄉資源的流動與整合創造寬松的環境[6];堅持鄉鎮企業產權改革，促使鄉鎮企業同城市企業建立全方位、寬領域的合作關系，優化城鄉資源配置。

鄉村地區的人口流失問題嚴重，城鄉二元現象增加了農村人才引進的困難。鑒于此，首先應完善農村人才市場建設，努力實現城鄉人才市場信息互通，強化其與知識、資金密集型單位的合作。其次，應挖掘農村的現有人才，制訂專門對當地專業技術人員的優惠政策，如工資待遇、家屬安置等方面的優待，為其專業技術的發揮創造較為優越的環境;重視在長期實踐中積累了豐富經驗的“鄉土人才”。最后，應鼓勵人才回鄉建設，外出求學的學子、在城市打拼的游子往往最具“鄉土情懷”，因此應制定并落實優惠政策鼓勵其返鄉參與建設。

4 小結

鄉村孕育了鄉土文明，承載著中華優秀傳統文化。[7]在城鄉差距日益拉大的背景下，鄉村振興戰略應運而生。推進鄉村治理的法治化進程，既是傳統鄉村社會現代化轉型的有力舉措，又為實現鄉村全面振興提供強大的社會基礎。

參考文獻

[1]本書編寫組.十九大報告關鍵詞[M].北京：黨建讀物出版社，2017.

[2]饒靜.當前農村基層治理現代化面臨的問題與挑戰[J].人民論壇·學術前沿，2017（22）：64-71.

[3]陳亮，李元.去“懸浮化”與有效治理：新時期黨建引領基層社會治理的創新邏輯與類型學分析[J].探索，2018（06）：109-115.

[4]吳秋菊，林輝煌.改革鄉村治理：有效性與合法性的平衡[J].江西財經大學學報，2017（05）：79-87.

[5]王小玉.“核心—邊緣”理論的國內外研究述評[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2007（10）：41-42.

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[7]加芬芬.傳統文化復興與村莊文化功能優化[J].探索，2019（02）：181-192.

（責編：王慧晴）