行政公益訴訟中如何界定行政機關不履行法定職責

郭一凡

關鍵詞：行政公益訴訟;不履行;認定;標準法定職責

一、問題的提出

在全國人民代表大會常務委員會課題組對于人民檢察院提起公益訴訟的訴前程序設計方案中認為，人民檢察院提起公益訴訟的職權過于擴張，不利于社會自治和社會組織的成長。因此，應當對人民檢察院提起公益訴訟的職權進行必要的限制。只有先對行政機關不履行職責進行認定后，才能由人民檢察院進行干涉。即不履行法定職責的認定過程，體現了行政公益訴訟程序提起的嚴謹性。

在實務中主要集中于三個層面，行政機關是否存在作為義務、作為義務是否存在履行可能性及是否全面履行作為義務等進行審查判斷。

因此，如何對行政行為的違法性有一個準確的判斷，同時尊重行政權行使的基本規(guī)律，是現今理論界討論的熱點問題。實踐中，行政機關不依法履行職責”經常成為檢察機關提起行政公益訴訟案件的主要案由，如何認定常常成為案件審查的關鍵問題，聚焦于行政機關的法定職責，權限和法律依據以及行政機關違反行使職權與損害后果之間是否存在因果關系等。

二、行政作為義務來源的爭議

檢察機關提起公益訴訟的制度構建，采取的是邊試點邊立法的方式。但是，《行政訴訟法》的修改施行僅解決了檢察機關提起行政公益訴訟的合法性問題，對于很多程序性問題并未作出回應。以下從三方面來對行政機關是否存在作為義務的問題進行分析。

（一）行政機關是否存在作為義務

職能交叉。在較多行政公益訴訟中，被告多為在環(huán)境、生態(tài)、資源保護等特定領域負有監(jiān)督管理職責的職能部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這種單一被告的訴訟主體實際上，客觀上難以應對我國行政管理中條塊管理的事實狀態(tài)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數情況下并無或僅有有限的行政處罰權、行政許可權等權力。因此檢察機關發(fā)出檢察建議時，若只要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責，并在未取得一定效果時，便以單一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為被告提起行政公益訴訟的做法有違公平。

管轄沖突。如在環(huán)境行政公益訴訟中，生態(tài)環(huán)境問題的跨區(qū)域流動性往往會造成地域管轄和級別管轄之間發(fā)生沖突，此時也需要判斷哪些行政機關應負有作為義務。而在實踐中，當地域管轄和級別管轄出現沖突時，數個案例裁判表明，法院偏重于級別管轄。

作為競合。有學者把行政不作為直接同不履行法定職責相等同， 實踐中， 行政不作為的具體表現復雜多樣， 有的并不容易認定，且不作為總是與職責聯(lián)系在一起的。也有學者認為不依法履職的分類從內容來看包括行政機關不糾正違法行為和不作為行為兩種情形，從程度來看則包括行政機關完全不糾正、部分不糾正（履職不到位）等情形， 即把兩者區(qū)分開來，此外還有關于行政機關只違反政策規(guī)定，不違反法的情形如何認定的爭議，以上種種就給司法者裁判帶來困擾。

（二）行政機關作為義務中的爭議

完全履職涉及檢察機關、行政機關和審判機關三方之間的協(xié)調。在運作過程中，任何一方出現問題，整個案件的處理就難以進行下去。在實踐中，由于內在或是外在原因，檢察機關、行政機關和審判機關三方存在沖突，運作協(xié)調不連貫的現實障礙廣泛存在。

三、行政機關是否全面履行作為義務的認定

行為標準是對行政行為本身的審查，即判斷行政機關是否不作為; 結果標準是對行政行為結果的審查，即判斷行為效果是否徹底消除公共利益受到的侵害。在這兩者中，結果標準對行政機關提出更為嚴苛的要求。

（一）行為標準

法院要根據行政機關是否正在履行職責、是否及時采取履行職責措施、是否明確履行職責的期限、是否建立長效處理機制等因素來判斷行政機關履行職責的勤勉程度。如果有跡象表明行政機關在訴前程序考慮是否履行職責的時間過長，或以冗長的程序為掩護以避免履行明確的法定職責時，法院應當進行嚴格審查 。

（二）結果標準

在“貴州省錦屏縣人民檢察院訴錦縣環(huán)保局行政公益訴訟案”中法院認為：“行政相對人違法行為是否停止可以作為判斷行政機關履行法定職責到位的一個標準”;“水城縣環(huán)保局環(huán)境保護行政管理（環(huán)保）案”中，法院認為：“該礦雖然對水泥堆放場進行了初步的整改，但未對煤泥進行清運，煤泥對方場造成的環(huán)境污染仍然存在”。

可見，法院對行政機關是否履行職責的認定并不局限于履行職責行為本身，還要求該行為必須達至公共利益不受侵害的實際效果，即違法后果須達到消除的狀態(tài)。

（三）雙重標準

以企業(yè)違法行為是否停止或者違法后果是否消除作為判斷行政機關是否履行法定職責的標準不僅不合法，也不合理。即相對人著手實施改正需要一個合理的時間，如申請強制執(zhí)行后，已然到了職責邊界。如延吉市檢察院訴延吉市環(huán)保局案中，法院認為天氣、季節(jié)、施工等客觀因素可作為抗辯的理由。粉煤灰清運工作因化冰期、雨天、道路施工等客觀因素，未能將1.3萬噸粉煤灰清運完畢。如果行政機關已然履行到了法定職責，但是由于其他不能歸咎于它自身的因素，導致了違法后果沒有得到消除，那么該行政機關是否還需要繼續(xù)做行政公益訴訟的被告，該訴訟是否還需要繼續(xù)被提起？ 其次，單純依靠總則部分“職責條文”就判斷有關行政機關是否履行職責的思路，沒有充分考量行政機關履行行政職責的期待可能性。比如當確實存在一些“有法難依”的阻礙時如何認定？如在遼寧省丹東市振興區(qū)人民檢察院訴丹東市國土資源局不作為一案（國有土地出讓金流失）中，庭審中被告行政機關辯稱：已對違法行為作出行政處罰，并一直在積極履行催繳義務并送達通知單，因市政府會議紀要存在，客觀上未催繳成功，但最后認定催繳行為說明被訴機關采取了部分履職措施，但不足以證實國土局已依法全面履職。因此，當被訴機關存在“有法難依”的困擾時，采取結果標準確實對行政機關提出嚴峻的考驗。

綜上，在沒有職權作為手段的保障下，單從行政效果的角度裁判有關行政機關“是否充分履行職責”的裁判思路值得商榷和反思。

四、幾點不成熟的建議

權責名應當統(tǒng)一。“有授權，則有行政”。如果行政機關想對公民、法人或其他組織采取扣押、傳喚等強制措施手段或拍賣、劃撥等強制執(zhí)行手段，必須取得規(guī)范性法律文件的授權。但是我們的立法是多層次地，《行政強制法》對行政強制執(zhí)行、行政強制措施在內的行政強制設定采取了從嚴的思路。即強制權力在各個立法文件的分配中采取了高置原則。自然，在賦予普通的行政機關強制權力時就極其謹慎。

結合行政公益訴訟啟動訴訟程序案件數量較少，法院負擔不大的實際情況，對行政機關是否履行職責結合行為標準和結果標準進行審查也較為可行。因此，對行政機關是否履行法定職責的審查要作出定性和定量分析，既要看行為本身，也要看行為效果 。

法律、行政法規(guī)乃至地方性法規(guī)中對職責的劃分尚都有模糊之處，從立法技術上來看，在總則和分則中規(guī)定的職權在效力、履行方式和制度保障上都有所差異。因此，在檢察院提起行政公益訴訟之前，尤為需要結合具體法律法規(guī)。考察下級人民政府與上級職能部門之間、同級職能部門之間的行政執(zhí)法權配置，在此基礎之上選擇適格被告。從檢察院提起行政公益訴訟的實際出發(fā)，檢察機關可以從職責的劃分出發(fā)，選擇就單一被告或者共同被告進行起訴。