新中國70年高等教育層次結構變革的回顧與反思

祁占勇，杜 越

（陜西師范大學教育學院，陜西西安710062）

高等教育是我國高層次高水平人才培養的重要陣地，科學合理的高等教育層次結構是高等教育功能有效發揮的關鍵因素。高等教育層次結構是不同程度和要求的高等教育之間的相互關系和構成狀態，主要包括專科、本科和研究生三個層次。進入新時代，社會經濟新常態建設對人才的層次、質量和類型提出了更高的要求，高等教育領域也吹響了供給側結構性改革的號角。值此新中國成立70 周年之際，縱觀70年來我國高等教育層次結構的變革路徑，探尋不同階段高等教育層次結構調整優化的復雜背景，總結經驗教訓，以期更好地深化新時代高等教育領域結構改革，推動高等教育內涵式發展。

一、以本科教育為主的“橄欖球型”高等教育層次結構初步形成（1949-1957）

新中國成立初期是我國高等教育層次結構初步形成的第一個關鍵時期。彼時中國共產黨剛剛確立執政黨地位，政治根基尚不穩固，缺少一定的經驗。同時，我國正處于國民經濟建設恢復期，走出人才數量短缺困境是首要問題。基于此，我國政府借鑒蘇聯經驗構建起高度集權的行政體制和統一配置的計劃經濟體制，高等教育建設則以蘇聯模式為藍本集中力量進行恢復和重建。1950 年6 月，第一次全國高等教育會議明確提出，高等教育應當為新中國建設培養具有高度文化水平、掌握現代科學技術、全心全意為人民服務的高級專門人才。[1]1951年，政務院發布《關于改革學制的決定》，正式將高等教育劃分為專科、本科和研究生三個層次。[2]在一系列政策的指引下，我國高等教育層次結構逐漸清晰，初步形成了本科層次比重大、專科和研究生層次比重小的“橄欖球型”結構。

（一）本科教育均衡發展

新中國成立初期的高等教育建設中，本科教育作為國家高級人才培養的主要陣地，經歷了大規模的院校調整，院校數量和學生人數大幅上升。1950年8月，教育部頒布《高等學校暫行規程》，指出高等學校應當包括大學和專門學院，各科系根據其實際情況限定修業年限為3-5年。[3]院系調整工作開展后，全國本科院校總數由 1947 年的 133 所增長至 1953 年的 152 所，增長率為14.3%，工業院校增長至35 所，農業院校增加14 所，醫藥、師范院校較1947 年相比也有較大幅度增長，林業、政法、體育和藝術院校均實現從無到有的突破（見表1）[4]。院系調整工作于1957 年基本結束，1957 年全國共有本科院校188 所，本科生人數共計393329 人，是1949 年本科生人數的4 倍，年平均增長率為20.6%（見表2）[5]967。經過此次大規模調整，本科教育結構較新中國成立初期更為均衡全面，為新中國各行各業的發展培養了各科各類的優質人才。

（二）專科教育以專修科為主快速發展

隨著“一五”計劃的開展，國家短時間內急需大批專門技術人才以投入到各行各業的生產活動當中。為解決經濟建設剛需問題，專科教育在短時期內以專修科為主快速發展。1950 年全國高校共193 所，其中專科學校70 所，占比36.3%，但此時的專科學生僅占高校學生總人數的9.4%（見表2），專科院校大量資源得不到有效利用，人才培養的數量和結構性難以保障。[4]為了短期內培養更多干部和專門人才以適應國家建設的需求，1950年7月，政務院批準教育部《關于實施高等學校課程改革的決定》，提出高等學校應“在教育部領導下，協助各建設業務部門，設立各種專修科、訓練班或函授班”。[6]同年8月，教育部頒布《專科學校暫行規程》，對專科學校的教育任務進行規定。[7]1950-1951短短一年間，高等專科生人數由1.3萬人增長至4萬人，占全國高校學生總數的26.3%。[8]隨著中等技術教育的快速發展，國家建設的人才剛需問題得到緩解，便不再需要這種臨時性補給式的專業教育。1953年起，高校紛紛縮減專修科教育資源投入，高校專科生人數呈負增長。

表1 1947-1957年全國本科院校分類別學校數

表2 1949-1957年專科、本科、研究生人數對比

（三）研究生教育在嘗試探索中占據一隅

新中國成立初期，我國的研究生教育以培養高校師資和科學研究人員為主，由高等學校、中國科學院、社會科學院、國務院各部委等多個單位共同承擔培養任務。1951 年6 月11 日，教育部聯合中國科學院頒發《1951 年暑期招收研究實習員、研究生辦法》，正式以法規形式確立新中國研究生招生制度，明確各機構部門培養研究生的責任和主要任務。[9]41高校、中科院及其他研究機構紛紛擴大研究生招生規模，1951 年全國共計招收研究生1273 人，在讀研究生總人數達2168人（見表2、表3）。[5]964為了保障院系調整工作在研究生教育中穩步推進，高等教育部于1953 年11 月27 日頒發《高等學校培養研究生暫行辦法（草案）》，對研究生的招收條件、修習專業、培養考核方式、畢業去向等進行細致規定，強調研究生教育應以培養高等學校師資和科學研究人才為目的，學習年限為2-3年。[9]931953年全國共計招收研究生2887人，之后的研究生人數穩定于4800 人左右（見表3）。1955 年，我國借鑒蘇聯經驗實行四年制“副博士研究生”這一新培養模式，短暫刺激了研究生招生規模，又于1957年叫停該模式并取消本年的副博士學位論文答辯，直接導致研究生招生人數大幅下降。[10][11]

表3 1949-1957年研究生招生人數

囿于物質經濟條件的限制和社會環境的不穩定，該時期的調整帶有“應急式”改革的意味，短時期內利用有限的物質經濟條件緩解國家經濟建設對人才的大量需求。各層各類高等教育隊伍人數的擴充為一窮二白的新中國注入了大量新鮮血液與更多的發展可能。計劃經濟體制下，這一時期的高校結構調整是基于國家總體規劃安排的被動式調整，由政府進行集中統一配置，各層次高等教育嚴格依照國家計劃安排完成相關任務。以政府為主導的自上而下的調整，為新中國的高等教育發展提供了政策制度和資源配置等方面的權威支持，確立了發展方向，使得各行各業在短時間內擁有了大批的專門人才。此時的高等教育作為國家意志的單向執行工具，缺少基于自身內發規律和外部社會結構的主動變革意識和能力。

二、高等教育層次結構調整跌宕起伏且各層次愈發失衡（1958-1977）

隨著中蘇關系的逐漸惡化以及大規模社會主義建設浪潮的出現，毛澤東開始重新思考蘇聯模式在我國應用借鑒的存續問題。單純移植蘇聯經驗并非長久之計，為了盡快擺脫對蘇聯模式的依賴，國民經濟基本恢復后，毛澤東等人開始著手摸索中國自己的社會主義教育道路。1956年5月，高等教育部頒發《中華人民共和國高等學校章程草案》，指出我國高等教育應當以滿足國家社會主義建設需要為主要任務。[12]1109高等教育開始“摸著石頭過河”，經歷了跌宕起伏的坎坷道路。

（一）本專科教育超速發展（1958-1961）

1958 年5 月，中共八大二次會議確立了“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設社會主義”的總路線，全國上下陷入不切實際的“大躍進”狂潮。[13]1958 年9月19 日發布的《關于教育工作的指示》計劃在15 年左右的時間內普及高等教育，基本使全國有條件、有意愿的青年和成年人都能夠接受高等教育。[14]一時間，教育事業中掀起一陣“大革命”熱潮。1958 年，全國高等學校數量由1957 年的229 所猛增至791 所，學生人數由1957 年的444359 人上升至661262 人，教育事業中的“大躍進”于1960 年時達到高潮（見表4、表5、圖1）。[5]963，965，967本專科教育規模的迅速擴張對師資隊伍提出了更大的需求，高校紛紛抽調部分在校研究生補給高等教育師資隊伍，研究生數量未增反降。1959 年8月21日，國務院批復同意教育部《關于高等學校培養研究生工作的意見及一九五九年全國高等學校招收研究生計劃和選拔考試辦法》，對研究生招收和培養工作進行指示，研究生數量小幅回升（見表5）。[10]

表4 1957-1965年全國高校數量

圖1 1957-1965年全國高校數量變化趨勢

（二）全面縮減舉措下本科比重相對凸顯（1961-1965）

1961 年，在“調整、鞏固、充實、提高”八字方針的指導下，國家開始糾正冒進之風，高等教育領域也開展了一系列的層次結構調整。1961 年7 月，教育部召開全國高等學校及中等學校調整工作會議，提出削減高等教育辦學規模，確定1961年高等學校招生指標為16.23 萬人。[4]1962 年 6 月，國家計委、教育部發布《關于1962 年各級學校招生計劃和執行招生計劃時應注意問題的通知》，要求高校減少招生指標，根據專業人才需求實際合理安排招生任務。[15]經過此番調整，本科和專科教育的發展得到控制，高等教育由重數量逐漸走上重質量的發展之路。但同時，在學校調整改辦和招生限制的雙重因素作用下，專科生人數占高等教育總人數的比重持續走低，層次結構愈發失衡。盡管仍存在著一些問題，此次調整工作及時扭轉了“大躍進”時期高等教育不切實際的冒進局面。

表5 1957-1965年專科、本科、研究生學生數及比重

（三）初步搭建的層次結構全盤打亂并混為一談（1966-1977）

1966 年我國爆發“文化大革命”，高等教育遭遇空前浩劫。1966-1970 年間，全國大部分高校停辦、停止招生，高等教育資源遭到嚴重損壞。1966 年全國高校在校生 533766 人，1970 年時僅有 47815 人，人才培養出現斷層（見表6）。[5]966，9691970年起，以北京大學和清華大學為首，部分高校開始恢復招生工作，確定修業年限為二至三年；另增設修業年限為一年的“進修班”，采取“自愿報名、群眾推薦、領導批準、學校復審”的招生辦法，招收擁有三年以上實踐經驗，年齡在二十歲左右，具有初中以上文化程度的工人、貧下中農、解放軍戰士和青年干部。由于所招收學生文化程度參差不齊，該階段的高等教育難以劃分具體層次，學生統稱為“工農兵學員”。[16]研究生教育方面，高等教育部于1967年發布《關于廢除研究生制度及研究生分配問題的報告》，以研究生教育帶有資本主義色彩、背離毛澤東思想為由，廢除已建立的研究生制度，研究生教育被迫中斷。[17]

表6 1966-1977年全國高校招生人數和在校生人數

教育的發展有其自身規律，既不可操之過急也不可大刀闊斧，既不能脫離社會政治經濟而行進也不能完全成為政治經濟的傀儡。關鍵節點產生的政策在投入實踐的過程中會逐漸形成強大的路徑依賴，在學習效應、協作效應和適應性預期的多重反饋下強化對于該制度的意識與行為，此時想要做出較大的政策變革、動搖原本的制度根基，便會產生一系列連鎖反應。盲目激進的改制將造成大面積不可挽回的成本損失，該時期的激進探索便是一個沉重的經驗教訓。這一階段高等教育的跌宕起伏究其原因是將教育過度政治化，把教育事業作為階級斗爭的陣地，使高等教育走向極端。政策的形成與實踐過程不可避免地帶有統治階級的政治意志，是統治階級對于價值的權威性分配，但要以遵循客觀規律為前提。

三、以兩端為重點的高等教育層次結構的恢復與升級（1978-1998）

從“大躍進”到“文革”期間，我國政治、經濟和文化等方面產生的變動，與原有制度之間形成了激烈的沖突，既無力解決當前的矛盾，也難以突破高度集中的管理體制、立足高等教育自身規律和實際問題創新行動路徑，造成了原有制度的斷裂。“文革”結束后，我國教育領域滿目瘡痍，急需開展全面、系統的結構調整工作，恢復高等教育秩序。1977 年10 月，國務院批轉教育部《關于一九七七年高等學校招生工作的意見》《關于高等學校招收研究生的意見》，恢復了停滯十年的高考招生制度和研究生制度。[9]4991978 年，我國開啟改革開放新篇章，以經濟建設為中心發展生產，逐步建立起社會主義市場經濟體制，開啟了高等教育層次結構變革的第二個關鍵節點，高等教育層次結構開始了新一輪的重建與修整。

（一）專科教育比重上升

我國專科教育在“大躍進”時期得到短期的快速發展，在這之后比重持續下降，本專科結構失衡問題一直未能得到有效解決。1980 年，金陵職業大學的建立標志著短期職業大學這種新型高等專科學校登上歷史舞臺。短期職業大學屬于地方性學校，由地方政府負責辦學，旨在為地區經濟建設服務。[18]1982 年12月，“六五”計劃要求興辦專科學校和短期職業大學，擴充專科人才培養規模，優化人才培養的結構和質量。[19]1982 年，高等專科學校招生人數突增至230730人，是1981 年的3 倍，專科教育在高等教育中的學生占比逐漸回升（見表7）。[12]1633[20]之后，國家進一步出臺了《關于加速發展高等教育的報告》《關于教育體制改革的決定》等政策文件支持高等專科教育工作，專科比重穩步上升。1980-1985 年間，全國共計創辦118 所短期職業大學，為各地經濟建設培養了大批專門人才。

表7 1978-1988年專科在校生人數及招生人數

（二）恢復并細化研究生教育層次

1977 年10 月，國務院批轉教育部《關于高等學校招收研究生的意見》，結束了我國研究生教育12 年的斷裂期。[9]499與此同時，國家領導人愈發重視高層次人才培養和先進科學技術研究工作，研究生教育制度得到進一步細化與完善。1980 年2 月20 日通過的《中華人民共和國學位條例》，規定我國高等教育學位分為學士、碩士和博士三級。[21]1981 年起，我國依據《國務院學位委員會關于審定學位授予單位的原則和辦法》《國務院學位委員會學科評議組組織章程》等政策分批次開展學位授權審核工作，激發了高校研究生教育工作的積極性。[10]新學位制度的出臺和學位審核工作的有序開展極大地促進了我國研究生教育的發展，研究生培養規模迅速擴大，人才培養方式、類型和學科門類也日益完善。1998年，我國研究生共計198356人，占全國高等教育在校生人數的5.5%，較1978 年的10934人增長了17.1倍。[12]1582

（三）高層次重點大學和重點學科建設工作穩步推進

除了高等教育專科、本科和研究生教育失衡的結構性問題之外，各層次的教育質量問題也亟待解決。1978 年2 月17 日，國務院批轉教育部《關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，提出恢復并積極推進全國重點大學建設，確定了全國78 所重點高校，突出重點大學的科學研究和人才培養功能。[22]之后的一段時間，我國又相繼出臺了相關政策來推進重點大學和重點學科建設工作。1983 年，《關于加速發展高等教育的報告》提出應針對不同層次教育進行不同的質量要求，著力加強重點學校和重點學科專業建設。[23]1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》對重點學科建設提出明確規劃，要求遵循“同行評議、擇優扶植”原則，有計劃地建設一批重點學科，豐富人才培養結構，提升人才培養層次。[24]1991 年 7 月 27 日，《關于重點建設好一批重點大學和重點學科的報告》首次提出“211”計劃項目，經籌備，于1995年發布《“211工程”總體建設規劃》，明確了“211 工程”的建設內容和目標，正式啟動該項目。[25]

該階段的調整工作主要是經濟建設引領下的結構調整，在解決“文革”遺留問題的基礎上，著力打造改革開放所需的數量與質量并重的高層次人才，為粗放型經濟向集約型經濟轉型積累資本。在經濟發展配套的政策調整和市場機制自身運作的協同作用下，高等教育的兩端得到不同程度的增長，為改革開放的全面推進提供了人才保障和前沿科技成果。宏觀經濟體制和教育管理體制的制度置換為這一階段高等教育各層次的恢復重建提供了強有力的動力支持。一方面，外部經濟體制由計劃經濟向市場經濟過渡，突出了經濟因素在高等教育各層次優化中的地位，高等教育同社會經濟之間逐步建立起雙向作用機制；另一方面，內部教育管理體制由統包總管向擴大高校辦學自主權轉變，弱化了政治因素的限制作用，為高等教育依據自身規律進行科學發展提供了可創新的制度空間。

四、擴張進程中“金字塔型”高等教育層次結構初具雛形（1999-2009）

改革開放之后基于社會大背景做出的制度序列的調整，為高等教育事業的進一步發展創建了良好的政策環境。世紀之交，現代化建設成為國家經濟建設的重要思路，隨著知識經濟時代的到來，社會經濟轉型和產業結構優化對人才和科技成果提出了更高的標準和需求。1999 年，國務院批轉教育部《面向21 世紀教育振興行動計劃》，計劃實現“2010 年高等教育規模有較大擴展，入學率接近15%”，高等教育由精英教育向大眾化教育過渡。[26]相應地，高等教育層次結構的調整呈現出新的時代特征，專科、本科和研究生教育的辦學規模進一步擴大，發展專科教育仍是該階段的重點任務，專科、本科的層次結構也愈發受到重視，“金字塔型”結構逐步建立起來。

（一）高等教育各層次規模大幅擴張

為貫徹落實科教興國戰略，適應知識經濟時代對高層次專門人才的數量和質量需求，1999 年起，我國高等教育各層次緊鑼密鼓地開展大幅擴招工作。1999 年6 月15 日，第三次全國教育工作會議決定大幅擴大高校本專科招生規模，適度增加研究生招生人數，頒布了《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》，提出要調整完善我國教育體系結構，擴大高等教育規模。[27]1999 年，高等教育專科、本科、研究生招生人數分別為 611864、936690、91762，較 1998 年分別增長42.1%、43.4%、27%（見表8）。[28]《1999-2002 年教育部工作要點》中多次要求繼續擴大高等學校招生規模，延伸高等教育覆蓋地域，并明確了各層次招生計劃指標。[29]在國家的高度重視和政策推進下，1998-2009 年我國高等教育各層次招生規模不斷擴大，專、本科招生漲幅迅猛，人數基本持平，研究生招生漲幅相對平緩。

表8 1998-2009年全國高等教育本科、專科、研究生人數

（二）高等教育層次結構重心下移并以發展高等職業教育為重點

新中國成立以來，我國高等教育中本科的比重一直顯著高于專科和研究生層次。改革開放初期，國家加緊專科教育的建設工作，專科比重過低的問題有所緩解，但仍遠低于本科比重。1999 年5 月25 日，教育部《關于實施〈中華人民共和國高等教育法〉若干問題的意見》提出，應改革和完善高等專科教育，構建具有中國特色社會主義的高等專科教育體系，積極采取多元化措施為高等職業教育注入活力。[30]同年6 月頒布的《關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》要求加快專科院校改革改組的步伐，支持本科高校與企業合作辦學，培養理論和實踐兼具的專門人才。[27]這一時期合并、升格和新建了大批高等職業技術院校，漯河職業技術學院等65 所高職院校獲教育部批準籌建。[31]2001 年，全國普通高校共計1225 所，其中專科院校628 所，本科院校597 所，高等專科院校數量自新中國成立以來第一次超過本科，并在之后幾年繼續增長。[28]經過此次調整，高等教育層次結構重心下移，高等職業教育得到充分發展。

（三）專科教育中應用學科比例上升與本科和研究生教育中基礎學科比例上升

1998 年，高等教育各層次科類布局中，專科教育的應用性學科比重小，基礎性學科比例大，這種科類結構既不符合專科教育培養專門技術人才的特點，也脫離了中國經濟建設實際。[32]2000 年1 月17 日，教育部頒發《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》，圍繞“應用”一詞作出一系列指示，指出現階段高職高專教育人才培養應當“以培養高等技術應用性專門人才為根本任務”，加快高職高專教育教學改革工作。[33]同年6 月，教育部出臺《關于在高職高專教育中開展專業教學改革試點工作的通知》，要求各省部分高職高專院校以技術應用為中心分批次開展專業教學改革。[34]在系列政策的推進下，高等教育領域中應用性學科重心下移，基礎性學科重心上移。本科、研究生教育中文學、理學和歷史學等偏理論的基礎性學科招生人數顯著增加；專科教育中工學、醫學、農學等實踐性較強的應用性學科招生人數顯著增加（見表9、表10）。[35][36]

表9 1999年專科、本科和研究生層次各學科招生人數統計

該階段的整體特點為各層次教育均得到大規模擴充，各層次內部的學科結構更加符合其人才培養階段的任務和學科特點，結構性問題逐漸代替規模問題成為高等教育層次調整的重心。這既得益于動態運作下高等教育結構與社會經濟結構漸漸建立起了緊密關系，也是政府、高校、市場和家庭多主體博弈的結果。基于原有制度框架進行微調，以滿足產業結構對多元人才結構的需求，緩解社會大眾日益增長的物質文化需求同落后的社會生產之間的矛盾。在總量問題得到解決后，如何實現層次結構內外部適應性的最佳契合，成為今后一個時期的思考方向和調整任務。

表10 2009年專科、本科和研究生層次各學科招生人數統計

五、高等教育層次結構變革進入內涵式發展新階段（2010年至今）

2008 年經濟危機的沖擊和2012 年起人口紅利的逐漸消失暴露出當下供給結構與市場需求不匹配的問題。面對這一挑戰，中央提出著力加強供給側結構性改革，提高供給體系質量和效率。相應的，高等教育大眾化進程中以擴大規模為主的系列舉措導致人才供給出現相對過剩，高校畢業生就業困難。因此，新時期的高等教育層次調整應以供給側為重點，推動各層次教育質量的內涵式發展，實現各層次之間、層次與經濟產業結構之間的有效銜接。2010 年7 月29日，中共中央、國務院頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》，指出應“不斷優化高等教育結構，優化學科專業、類型、層次結構，促進多學科交叉和融合。重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模”。[37]高等教育開啟了以供給質量提升為中心的教育結構改革新征程。

（一）部分普通高校轉型為應用型大學

2013 年，高校畢業生遭遇“史上最難就業年”，本科層次人才的過度培養衍生出就業市場的結構性問題，而專科教育的培養層次相對有限，利用本科院校平臺優勢、加快普通本科向應用型本科轉型勢在必行。應用型大學是高等教育大眾化進程中形成的一種新型高校，以本科教育為主體，以應用型高級專業技能人才培養為目的。[38]2015年10月《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》的發布，正式將應用型本科建設提到國家戰略高度，為各地采取措施適應和引領經濟發展新常態、服務創新驅動發展構建了科學藍圖。各地政府部門積極投入到應用型本科建設之中，著力推動高等教育人才的供給側改革。2016年8月，陜西省以“四個一流”為核心，加快部分省屬本科高校向應用型高校轉型，計劃到2020年建成5 所國內一流應用型大學。[39]河南省聚焦“四個河南”等河南經濟發展需要，力爭5年內形成一批轉型示范成果，暢通人才培養立交橋渠道。[40]

（二）本科層次職業教育試點工作初步開展

為了培養符合經濟產業轉型發展所需的高層次知識技能型人才，職業教育開始嘗試打破層次桎梏，發展本科層次職業教育。職業本科是高等職業教育向本科層次的延伸，具有較強的職業技能屬性，在工學結合、“雙師型”師資隊伍建設、實訓基地建設等方面經驗豐富，但缺少高水平的師資隊伍和科技研發能力。[41]2014 年5 月2 日，教育部發布《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，探索并嘗試舉辦本科層次的職業教育，計劃到2020年時本科層次職業教育學生初具規模。[42]2019 年1 月24 日，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》，要求加快高層次應用型人才培養體系改革步伐，開展本科層次職業教育試點工作。[43]2019 年5 月，教育部批準西安信息職業大學等15 所院校開展首批本科層次職業教育試點。現階段，本科層次職業教育尚處于探索期，如何在辦學方式、人才培養模式、課程設置等方面區別于普通本科和普通高職，辦出特色與優勢，仍需歷經長時間的思考與實踐。

（三）著力發展專業學位研究生教育

專業學位研究生教育是一種以職業為導向、為培養職業性高層次應用型專門人才而設置的學位模式，最早為1991 年開設的MBA（工商管理碩士），經過20年的實踐探索得到初步發展，但仍存在傳統偏見、體系不合理、質量較低等問題。[44][45]為適應國家經濟社會發展對高層次、復合型人才的需求，優化研究生教育結構，教育部于2009 年發布《關于做好2009 年全日制專業學位碩士研究生招生計劃安排工作的通知》，對新階段研究生招生的類型結構、招生計劃和招生政策等進行戰略部署，我國開始大力發展專業學位研究生教育。[46]近年來，教育部相繼出臺《關于深入推進專業學位研究生培養模式改革的意見》《關于開展深化專業學位研究生教育綜合改革工作的通知》等政策文件，針對專業學位研究生教育的辦學管理體制、人才培養模式和評價機制等方面開展綜合改革，專業學位研究生教育體系日益成熟。

這一階段對于高等教育各層次的調整不再過多關注規模性問題，而是著力解決各層次內部、各層次之間以及各層次教育與外部社會之間的結構適應性問題，是以供給質量為核心的革新式發展。專科和本科之間的絕對壁壘逐漸淡化，應用型大學和本科層次職業教育作為新的行動者進入高等教育體系之中，借助現有政策實現新的發展嘗試，呼吁與之相契合的服務于內涵式發展新目標的政策的出臺。專科、本科和研究生教育均以應用型人才培養為目標，加強人才供給與市場需求之間的契合度，于全球格局中縮小同國際水平的差距。本科層次職業教育試點工作的推進和專業學位研究生制度的發展亦是在一定程度上打破了傳統層次結構的桎梏，構建起人才培養立交橋，延伸并拓寬了人才進修渠道。

總之，高等教育層次結構的調整是一個動態過程，不同階段對高等教育層次結構提出了不同的調整任務，總量矛盾與結構矛盾在不斷演變的社會大背景下交替成為當時的主要矛盾。歷史制度主義重視制度產生與作用的時間節點，穩定的制度運作在某一時期突發轉折進入到另一個制度穩定期，轉折的關鍵節點即為新制度路徑依賴的起點，決定著未來一段時期的政策走向。縱觀新中國成立70 年來高等教育層次結構的歷史演進，可將其分為兩個關鍵節點，即新中國成立和改革開放。新中國成立之初，國家各方面的建設剛剛起步，以借鑒蘇聯的高度集權和計劃經濟為背景，此時的調整是政府主導下以短時間內擴充規模為主的總量調整。改革開放創新行動路徑，逐步破解政府大包大攬的局面，轉變職能、簡政放權，使我國的高等教育事業得以真正從內生性機制和外延性聯結兩方面進行科學的創新探索。關鍵節點為政策演進立標定向，制度變遷則體現著政策邏輯的演進脈絡，制度變遷依其作用方式和作用結果不同主要分為制度微調、制度置換、制度轉換和制度斷裂。[47]幾種制度變遷類型在70年間均有顯現。總的來說，新中國成立以來高等教育領域的宏觀制度變遷體現為：由政府高度集中的計劃控制轉向強調高校辦學自主的簡政放權；由單純強調配合經濟產業需求、補充人才缺口轉向注重高等教育的內外規律和動態機制；由特殊時期的全面總量供給為主轉向新時期的追求內涵質量發展。

新中國成立70年來，在政策文本引導和多方協力建設下，我國高等教育層次結構在改革調整中逐漸摸索出一套適合我國國情的結構體系，發展方向愈發明朗。高等教育層次結構由本科教育“一方獨大”的“橄欖球型”漸漸走向專本齊頭并進、研究生適度發展的“谷倉型”，由以數量規模調整為主轉向以內涵質量提升為重。立足新時代，高等教育層次結構調整應著力推進高等教育內涵式發展。專科層次應繼續大力發展高等職業教育，暢通中等、高等職業教育銜接渠道，重點關注本科層次職業教育新式發展路徑；本科層次應力促“雙一流”建設，加快應用型本科高校發展步伐，培養新時代所需的應用型人才；研究生層次應精益求精，攻堅高精尖領域科學技術和發展前沿，進一步完善專業學位研究生教育體系和制度。