高校辦學自主權變遷的實證再研究（三）
——改革開放四十年來高校學術自主權的變遷指數分析

屈瀟瀟，劉亞榮，康 寧

（1.國家教育行政學院學校管理教研部，北京102617；2.中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學會，北京100816）

高校自主權的演進始于突破計劃經濟管理體制，糾結于轉型中的兩軌制，轉換于公共治理理念框架的實踐。這一轉換將改變政府與學校就辦學自主權的“分權”或“放權”的“線性”循環(huán)局限，轉入到參與大學辦學相關利益方關于一組權利義務責任理念的制度重塑與生態(tài)培育的新階段。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》提出“完善現代大學制度與完善大學治理結構”政策主張，2012年黨的十八大提出治國理政新理念，隨后在十八屆三中全會的《決定》中明確提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。因此，治理的視角是現代大學制度的核心內容。

筆者采用了治理視角的研究框架，在第一篇文章[1]中全面論述了我國高校治理六維結構內涵，包括法律、國家規(guī)制與政府行政、外部利益相關者、市場競爭、校級管理和院系自治，其中院系自治既是高校辦學自主權的內核設置，也是高校治理結構的重要一維。在這六維結構的構建中，政府簡政放權、校級層面的學術治理機構設置與完善以及校院兩級管理改革是高校學術自主權改革的三個主要路徑。在第一篇和第二篇文章[2]中，通過政策文本分析和問卷調查，筆者全面描述了這三方面的改革現狀。這篇文章作為系列文章的第三篇，將以指數研究的方法，構建三方面的變革指標體系，以十年為一個周期，研究高等學校辦學自主權在四個時間段的特征及四十年的總體變遷特征，從而預判高校自主權改革的趨勢。

就高等學校學術自主權的變遷，本課題組在前期曾經做過粗略的實證分析，研究發(fā)現：從1978 年改革開放以來至2005 年，高校在“提供什么”的自主權方面，只得到部分確權，仍有大量自主權，諸如學位點、學科和專業(yè)設置、招生權等，都在上級行政主管部門；在“如何提供”的事務性自主權方面（如人才培養(yǎng)方案設置權、教材選用權等），擁有相對完整的權力；在高校內部，行政權力對涉及人事權等資源性學術事務擁有較大的決策權，而學術權力對純粹的學術事務擁有較大的決策權[3-4]。對照2005 年的研究結果，本文在對2005 年高校學術自主權指數框架進行改進和邏輯結構化后，重新對比了高校學術自主權四十年來的演進特征，并進一步探討了高校的學術自主權近十年（2005-2016年）的變化情況。

一、研究設計

在治理的思維下，高校學術自主權的核心不僅包括權力的分配問題，還有權力在不同利益主體之間的流動問題[5]。在權力分配方面，以本研究闡釋的我國高校治理的六維結構為框架，高校自主權的分配主要包含政府管理部門向高校的簡政放權、高校內部學術治理在校級層面向專業(yè)治理機構的橫向分權和校院兩級之間的縱向分權三方面的內容。按此研究框架和思路，本文對高校學術自主權進行具體指標的拆解，探討高校自主權的分配情況，再通過這些指標在1985、1995、2005、2016四個時間點的變化情況分析高校學術自主權從1978年到2016年近四十年的流動情況。

（一）高校學術自主權指數構建與改進

與2005年的調研相對照，本次調研在指標內容和結構上進一步改進了學術自主權評價的指標體系。總體框架不變，仍然分外部學術自主權和內部學術自主權。按照前面兩篇文章的結構，外部學術自主權依據《高等教育法》規(guī)定的自主權內容，按照供給內容和方式進一步區(qū)分了自主權的類型，將“提供什么”和“如何生產”的自主權作為一級分類指標。在指標內容上，“提供什么”的自主權將2005年指標體系中的三級指標“本科專業(yè)設置權”“重點學科設置權”和“二級學科學位點設置權”合并為二級指標“學科專業(yè)設置與調整自主權”，將“學位授予權”和“學位文憑決定權”合并進二級指標“招生自主權”，并增加了“本科和研究生招生權”。除此之外，“提供什么”的自主權還增加了二級指標“國際交流與合作”。在“如何提供”自主權一級指標中，區(qū)分了事務性和資源性學術自主權，并將2005 年指標體系中的“教材選用權”和“培養(yǎng)方案設置權”合并至二級指標“人才培養(yǎng)自主權”，增加了“經費管理與使用”“機構設置與人員配備”“專業(yè)技術人員評聘自主權”等二級指標及其評價內容的三級指標。

在內部學術自主權評價指標中，一方面，將2005年高校內部學術權力自主程度的指標體系中三個主觀性略強的指標替換為“學術人員在治理機構中的比例”“純行政人員在治理機構中的比例（以負值形式存在）”和“學術治理機構職能定位”等客觀性數據，并將這三個指標與學術治理機構普及程度共同構成一級指標“學術權力對學術治理機構影響力”的細分評價內容。另一方面，與外部學術自主權的指標分類相一致，內部學術力量的決策權進一步分為關于生產內容的“提供什么”的學術決策和關于生產方式的“如何提供”的事務性學術決策和資源性學術決策三個一級指標類型，其中“提供什么”學術決策包括2005年指標體系中的“專業(yè)和方向設置”“學科發(fā)展”，并增加“本專科招生數量”和“研究生招生數量”兩個三級指標，資源性學術決策除了2005年的“人才引進”“重要學術崗位的聘任與考核”“教師職稱評定”“二級學院設置”和“學院下設研究中心設置”等三級指標外，增加了“教師聘任與考核”“科研儀器購買”“科研儀器管理”和“校級研究中心設置”等指標，事務性學術決策包含2005 年的“人才培養(yǎng)方案確定”“研究生學位論文”“課程開設”“學科發(fā)展”，以及新增加的“教材選用”“校內跨單位學術交流與合作”“校外學術交流與合作”“國際學術合作”“校內研究項目評審”“學術道德行為處理”等11個三級指標。

（二）問卷設計與數據情況

為考察我國高校學術自主權的落實情況，本次調查采取專家背對背打分的方式，請專家在各項具體的學術決策制度安排的基礎上，對1985年、1995年、2005年和2015年四個時間節(jié)點進行年度比較，給出政府向高校簡政放權程度和內部學術力量掌握學術決策權程度的判斷。“0”表示政府完全沒有下放或完全由校內行政力量掌握，“1”為完全下放給高校或完全由學術力量掌握，經算術平均數及離差標準化的處理，最終得到高等學校學術自主權變遷指數。填寫問卷的專家在本校的工作年限在20年左右，其評價還是能夠客觀反映我國高等教育和本校的歷史變遷情況。

本文指數判斷使用的數據問卷來自兩個時間：一個是2007 年，主要針對1978 年至2005 年的情況進行調查；另一個是2016 年，在與2007 年調查問卷保持基本一致的條件下進行了修改完善，得到2016年的新數據①。

二、新框架下高校學術自主權的變遷

（一）總體情況

高校自主權反映了政府與高校、高校內部各利益相關者關系的動態(tài)平衡，這種平衡很大程度上反映在相關政策的變遷路徑中，具有歷史性、層次性和動態(tài)性特征[5]。圖1 顯示了我國高校學術自主權從1978 年到2016 年近40 年變遷的總體情況。我們可以看到，在2005 年以前，外部學術自主權雖然在不斷讓渡放權，但仍然有大部分在政府手中，1985 年、1995 年和2005 年三個時間點高校獲得的學術自主權指數分別為0.03、0.47、0.47；而內部學術自主權則主要由高校內部的行政力量把控，在這三個時間點學術力量掌握學術決策的自主程度分別為0.29、0.35、0.39。以這三個時間點劃分為四個階段，前兩個階段的轉型速度快于后兩個階段，而后兩個階段中2006-2016 年又快于1995-2005 年。1985-1995 年是高校自主權被賦予最多也是法律賦權的關鍵時期，2006-2016 年是繼高等教育大眾化后特別是2010年以來落實高校自主權、政府簡政放權、推進政府“放管服”改革力度最大的時期。1996-2006 年間，由于政策不配套以及政府與學校的主要力量集中在擴大招生與辦學規(guī)模上，主要是延續(xù)前一階段政策。

我國是一個后發(fā)型國家，發(fā)展任務與制度建設同時并舉并重，但在實際操作需求上有時前者似乎比后者還更迫切，更強化了行政力量，就帶來了發(fā)展動力及激勵機制的不相容問題。因此，從1995 年到2005年無論外部學術自主權，還是內部學術決策權，增長速度都有所放緩。到2016年，政府對高校學術自主權下放程度首次超過了0.5，內部學術自主權也較2005年增長了52.85%，學術力量開始在高校內部的學術決策中具有越來越重要的決策權力和影響力。

圖1 我國高校學術自主權變遷

（二）外部學術自主權變遷

1978 年以來高等教育沿著行政放權、高校法人主體地位確認、規(guī)范高校運行機制的脈絡在發(fā)展[5]，其中簡政放權是外部學術自主權變遷的核心。很多研究文獻認為，我國高校學術自主權經歷了從無到有，從政策認可到法律規(guī)定的演進歷程，通過政府不斷地放權，我國大學與政府關系正在從“國家控制模式”向“國家監(jiān)督模式”轉變；但從落實的角度看，中央集權制仍然是我國高校自主權變遷路徑的內在特征[6-7]。但是這些研究只是將外部學術自主權作為一個籠統(tǒng)的概念，從政策文本分析的視角描述了簡政放權的演變過程，分析了這一過程呈現的特點及其影響因素，并沒有將外部學術自主權本身進行解構和分析，本研究提供了這樣的分析框架。

具體來看外部學術自主權的變遷情況（表1），從1978 年到1995 年政府主要在提供方式上對學術自主權進行了下放，尤其是事務性學術自主權，高校基本上能夠自主決定人才培養(yǎng)與科研方面的事務，并獲得了部分人事和財務管理權力，這構成了這一時期外部學術自主權下放的主要來源。1995年到2005年間，外部學術自主權的放權速度明顯下降，事務性與資源性自主權基本沒有變化，涉及生產內容提供方面的自主權由于一些高校在學科專業(yè)設置調整和招生方面獲得小范圍試點而略微有所增長。從2006年開始，政府在專業(yè)設置、學科學位點設置等方面再次進行了較大力度放權，如普通高校可在專業(yè)目錄內自主設置本科專業(yè)，具有一級學科學位授予權的高校可以自主設置二級學位點，取消教育部的國家重點學科審批等，使外部學術自主權在此期間大范圍讓渡給高校，而在人才培養(yǎng)和經費使用管理方面由于一些指導性文件的硬性要求進行了適當收權。可以說，政府大力度進行治理變革是2006 至2016 年我國高等教育外部學術自主權轉型的基本特征，這與本研究在第一篇文章中的政策分析基本吻合。也正是由于近年來政府簡政放權力度的加大，政府主導改革的政策轉換也帶來實踐的重大轉變，對高校自主權的分析才應該轉換為多維視角。

表1 我國高校外部學術自主權變遷情況

目前，對于“提供什么”的外部學術自主權，高校在提供哪些學科或者專業(yè)的教育服務方面擁有了較大自主權，但是在選擇生源以及是否能夠提供國際合作的服務方面，自主權還受到很大的限制。對于如何提供教育服務的專業(yè)事務，高校基本上具有自主權，但是在提供的財力和人力條件決策方面受到的限制還很明顯，這也直接影響了高校提供服務的能力和質量。因此，作為對多數文獻認為我國高校外部學術自主權呈現中央集權特點的回應，筆者認為這種集權特點更多體現在提供內容和資源提供方式方面。2017年《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》的出臺具有重要的標志意義，其中的改革內容也主要是針對資源性學術自主權的下放，但效果還有待于進一步檢驗。

（三）內部學術自主權變遷

高校內部學術自主權是不同利益相關者對與學校學術相關事務進行決策和管理的權力。如前文所述，在政府持續(xù)下放辦學自主權的同時，高校內部學術自主權也在進行相應改革調整，以匹配高校學術自主的能力。高校內部學術治理的組織調整主要集中在兩方面：一方面設立各種專業(yè)學術治理機構，為校級學術權力的行使提供基本的組織載體；另一方面高校普遍進行縱向校院兩級管理體制改革，以體現校內行政權力向學術權力的讓渡。

由于本研究在校院兩級方面僅有2016年的數據，為了能夠體現高校內部學術自主權的變遷情況，筆者使用的是學術權力的相關數據，即學術力量在具體學術決策事項方面的權力分配，來反映高校內部學術主權的變遷情況②。如表 2 所示，1978 年至 2005 年間，學術力量對學術治理機構和具體學術決策權的影響力基本都呈平緩上升態(tài)勢，其中1978 至1985 年的增長率為24%，1985 年至1995 年的增長率在25%左右，1995 到2005 年的增長率在45%左右。到2005 年學術治理機構得到大范圍普及，學術人員的比例也首次超過了行政人員，可以說，學術治理機構的設置和完善發(fā)生了重大轉折，但在具體的學術決策權方面，尤其是學術資源的配置，學術權力仍處于弱勢。從2005年到2016年間，高校在內容提供和資源提供方面的權力向學術力量的傾斜成為內部學術主權縱向分權的主要動力。到2016年，學術力量無論在“提供什么”的學術決策，還是“如何提供”的事務性學術決策以及資源性學術決策方面，均超越了行政權力，成為學術事務決策的主體力量。

整體趨勢上，內部學術主權的增長與外部學術自主權相一致，并具有相應的滯后關系效應，即在1985年至1995 年間學術自主權的增長主要來自政府的簡政放權，尤其是事務性學術決策權，但內部學術主權并沒有明顯變化；到了1995 年至2005 年期間，高校內部學術力量承接了從政府和校內行政權力讓渡的事務性學術決策權力，一方面能夠在專業(yè)的學術治理機構中發(fā)聲，另一方面對事務性學術決策占據一定話語權和影響力；2005 年到2016 年間，內部學術自主權在內容供給的學術決策方面和資源供給方式的學術決策方面發(fā)揮越來越重要的作用。

表2 我國高校內部學術自主權變遷情況

在學術治理機構方面，如圖2顯示，高校的學術治理機構普及程度增長較為均勻。從機構成立數量來看，整體而言，2005 年至2016 年期間各學術治理機構的增長幅度與1995 年至2005 年的增長幅度基本持平，約為23%，均高于1985 年至1995 年的增長幅度（4.13%）。具體來看，2005 年以前增長最快的是學術委員會和教代會，增長幅度分別是27.64%和29.82%，而2006-2016 年增長較快的是教學指導委員會、學位委員會、職稱評審委員會等專門性學術治理機構。這也印證了隨著組織管理復雜性的增加，專業(yè)決策機構也越來越細化，以應對高校面臨的越來越專業(yè)的學術治理問題。

在內部學術決策事項的權力分配方面，2016 年的調查顯示，總體上學術力量略高于行政力量（表3）。如果從權力結構來看，學術力量在“如何提供”的生產性學術決策方面，影響力更大（標準化均值為0.68），尤其是諸如人才培養(yǎng)、科學研究等事務性學術決策；而行政力量在“提供什么”的戰(zhàn)略性學術決策方面影響力最大（標準化均值為0.59）。如果從學術-行政力量對比來看，行政力量在“提供什么”的戰(zhàn)略性學術決策上的影響力與學術力量基本持平，學術力量在“如何提供”的生產性學術決策上的影響力顯著高于行政力量，在事務性學術決策上學術-行政力量對比尤為突出。

圖2 高校各學術治理專業(yè)機構在不同時間點的普及情況

表3 2016年高校學術力量與行政力量在內部學術決策權方面的對比

對于這些特點，無論學校類型還是學校層次都符合，只是部屬高校和博士層次高校的學術力量在各方面都更強，非部屬高校和本科層次高校的行政力量則更大，其中不同層次高校的學術力量在“如何提供”的學術決策、事務性和資源性學術決策方面的差異性具有統(tǒng)計上的顯著意義。因此，學術力量在學術決策方面的影響力與學校整體的學術水平具有很高的一致性，本科和碩士層次高校的學術力量還有待進一步加強。

具體到事務性學術決策方面，與2005年的調查相比，學術力量在事務性學術決策方面進一步增強，影響力達到0.70，較2005年增長43.81%。其中研究生學位論文、教材選用和課程開設等與人才培養(yǎng)相關指標的學術力量影響力最大，標準化均值位列前三位，分別是0.83、0.78 和0.78，而在校際間的國內和國際學術交流合作方面行政力量影響力最大，標準化均值分別是0.49和0.54。在學術力量和行政力量的影響力對比上，所有的事務性學術決策的學術力量都大于行政力量，研究生學位論文、教材選用、課程開設和校內研究項目評審的學術與行政力量的影響力對比更為突出，其學術力量均高出行政力量一倍以上。可以看出，涉及純粹的事務性學術決策項，學術力量的影響力明顯強于行政力量，這說明，事務性學術決策權已經基本歸還給學術人員。

在資源性學術決策中，2005 年的調查發(fā)現，高校內部學術力量在資源性學術決策中的影響力弱于行政力量；但是2016 年的調查顯示，學術力量的影響力（0.63）在資源性學術決策方面已經明顯強于行政力量（0.51）。如表4 所示，學術力量在資源性學術決策中的人力資源決策權最大，比物力資源配置權高18.33%，比規(guī)模發(fā)展決策權高22.41%；而行政力量恰恰相反。從學術與行政力量對比來看，學術力量在教師職稱評定、考核和晉升、人才引進等學術決策事項上的決策影響力優(yōu)勢非常明顯，其學術/行政指數分別為2.02、1.62、1.54；而涉及規(guī)模發(fā)展方面的學術決策權，學術力量的影響力與行政力量基本均等，在二級學院設置、科研儀器管理方面，學術力量影響力還略低于行政力量。由此可見，在人力資源方面，學術力量已經占據相對主導地位；在物力資源和規(guī)模發(fā)展方面，學術力量與行政力量持平。與2005 年的調查相比，人力資源配置的學術影響力增長幅度為40.88%，這應該與近些年許多高校都在進行的人事制度改革有著密切的關系。這也表明高校學術治理中有關學術人員人事方面的權力在逐漸回歸，取代行政力量獨大的局面，朝著學術自主的方向發(fā)展。

表4 2016年高校學術力量與行政力量在資源性學術決策權方面的對比

三、小結

本研究認為，我國現代大學治理結構應該包括法律、國家規(guī)制與政府行政、社會中介評價、市場、校級管理和院系治理等六維度。從自主權內容上，高校辦學自主權實質是高校應該擁有的一系列與學術活動相關的決策權，在結構上可以進一步分解為“提供什么”的戰(zhàn)略決策自主權和“如何提供”的生產決策自主權。本文以我國高等學校六維治理結構為研究框架，集中在政府與高校之間的分權、大學校級學術治理機構等專業(yè)學術力量的在學術決策中的作用，以及學術權力在具體學術決策事項的影響力情況等三方面，分析改革開放四十年來高校學術自主權的變遷情況。研究結果表明，改革放開四十年來，我國高校學術自主權變遷呈現以下特征：

總體上，政府不斷通過簡政放權、校內通過學術治理機構完善和具體學術決策權向學術權力的讓渡，實現了我國高校學術自主權的不斷增長。目前，外部學術自主權的中央集權特點更多體現在提供內容和資源提供方式方面，高校內部學術治理機構的專業(yè)化程度和權威性明顯增加，學術力量在戰(zhàn)略性學術決策方面基本與行政力量持平，在生產性學術決策方面全面領先于行政力量，事務性學術決策的影響力進一步增加，涉及資源性學術決策的學術影響力開始超過了行政力量。

在學術自主權的變遷路徑上，沿著先外部自主權后內部自主權、先“如何提供”的生產決策后“提供什么”的戰(zhàn)略決策演進，政府、高校、學術力量三者之間存在遞進的連鎖反應。一方面，大學組織學術自主權變遷與我國高等教育管理體制和政策的變遷密切相關，沒有政府的主動讓渡放權就不可能有高校內部學校自主權的治理配置轉型，內部學術主權的增長基本上源自外部學術自主權的讓渡，具有相應的滯后性；另一方面，高校內部學術治理的制度安排不到位，同樣影響學術自主權在學校的落地，但是基于制度模仿，高校一旦獲得了學術自主權，也會經歷從行政權力向學術權力逐步轉移的過程。

不同類型和不同層次高校的學術自主權呈現一定差異性，部屬高校和擁有博士學位授予權的院校的學術力量在各學術決策事項中都更加具有專業(yè)權威和影響力，高校內部學術力量的影響力在學科專業(yè)設置和招生等“提供什么”的戰(zhàn)略性決策和“如何提供”的資源性學術決策上的增長都主要源自博士點高校做出的貢獻，對于地方高校、沒有研究生學位點的普通本科高校，在高校治理中需要進一步提升學術人員的專業(yè)影響力。

至此，筆者通過三篇文章對我國現代大學治理結構的內涵、現狀和演進特征進行了深入的理論分析和全面的實證研究。現有學術治理轉型指數呈現了一個不斷趨高的階段趨勢，反映了我國學術治理制度變遷的軌跡和學術治理制度創(chuàng)新的成果。中國大學治理制度變遷的邏輯力量就是轉型中不斷生長而互為支撐制衡的法律、政府、市場、高校、院系以及社會等力量。他們的關系總體可以表述為，在市場經濟的大環(huán)境中，依法治理高校是現代大學制度最顯著的特征，高校外部的治理不斷從行政管理向公共治理轉型，高校內部學術力量正在努力建構學術本位的治理環(huán)境。

注釋

①兩次調查問卷的起止時間分別為1978-2005 年和2007-2016 年，但宏觀政策分析與調查分析的綜合包括了調查之后的1-2 年時間差，也即1978-2018年。兩項調查實為連續(xù)性的調查，時間跨度近40年。

②在邏輯上，校院兩級管理是校內行政權力向學術權力過渡的具體和集中體現；在數據上，從2016 年問卷調查得到的校院兩級數據和行政學術權力數據對比來看差異度非常小。故本文就以學術權力在校內具體學術決策的影響力數據代替了校院兩級數據，以便與前次調查的數據進行比較。