基于扎根理論的群體性突發事件處置策略研究

蔡 驍

（中國人民公安大學 公安管理學院，北京 100032）

一、問題的提出

近年來，全國各地頻繁發生群體性突發事件，這些突發事件往往是從開始的個體上訪、游行示威、罷工罷課、靜坐請愿、阻塞交通等行為逐漸演變為事態擴大、多人參與、聚眾鬧事、打、砸、搶、沖擊政府部門的暴力性事件，其引發的直接原因大多都與民眾的切身利益相關，是各種社會問題及社會矛盾的集中體現。當前群體性突發事件的產生有兩個顯著的社會背景：一是當前我國正處于社會轉型的重要時期，在這個階段，各種矛盾層出不窮，無論是自然災害，還是經濟危機亦或是社會問題都呈現出增長的趨勢，影響越來越廣泛，破壞程度越來越強，我國的社會改革已經走入了深水區，各種群體性突發事件也頻繁發生；二是隨著中國經濟的高速發展，人民的物質生活水平明顯提高，我國自2003以來人均GDP已經達到1000美元，按照一般的國家發展規律，我國已經進入了人均GDP達到1000-3000美元時的高風險時期，在這個時期的國家往往會遇到發展的瓶頸，經濟、社會矛盾易發。在這樣的社會背景下，群體性突發事件逐年增多、規模呈現擴大之勢。

一方面，公安機關作為與群眾聯系最為緊密的部門之一，在群體性突發事件發生時受到的影響最大；另一方面公安機關處在突發危機事件的處理第一線，其突發事件處理能力直接決定著社會的和諧穩定以及民眾對于黨和政府的信任度和滿意度。其特殊性質和業務特點決定了公安機關在群體性突發事件處置過程中的一舉一動、一言一行都將成為社會和媒體關注的焦點。研究群體性突發事件處置的影響因素及策略對于公安機關更好地處理群體性突發事件具有重要的意義。

二、研究設計

（一）研究方法

本文采用扎根理論的研究方法，扎根理論是質性研究領域重要的方法論，最早由Strauss和Glaser兩位學者提出，它具有一套完整嚴謹的研究流程，采用自下而上的研究方法，首先是根據研究內容收集相關的原始資料并對其進行整理，之后按照三級編碼的流程按照一定的邏輯關系對原始資料不斷進行分析概括和提煉，然后進行模型的飽和度檢驗，最終構建出模型。[1]其研究流程如下：

（二）研究資料

本研究采用理論抽樣的方法選取研究資料，盡量選擇與研究主題相關性較大的案例且要能夠為研究的主題提供足夠的信息量。據此本文進行了資料搜集，根據研究問題的具體內容以及數據可獲得性，本文的數據來源確定為：通過中國輿情藍皮書、政法輿情網、人民網輿情監測室等權威書籍和網站，從近年來發生的著名的群體性突發事件中選取了具有典型代表性的25個案例，并通過知網鍵入“群體性突發事件”以及網絡搜集整理了相關案例的論文、通報、媒體報道、微博話題、網友評論等相關信息，以保證原始資料的數量充足。

（三）資料分析

在資料收集完成之后，進入三級編碼階段，即開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼。

1.開放式編碼

在資料收集完成以后，即開始了資料分析過程，扎根理論的資料分析過程的第一步是開放式編碼，是指將已經收集整理的原始資料文本進行逐字逐句地分析，為了盡量保證概念提取過程的客觀性，要最大可能地使用原始語句中的詞匯，簡單地說就是壓縮文本語句，之后對資料文本反復進行比較，提煉其中的關鍵信息，并對其概念化，細分類別，形成初始范疇。開放式編碼的過程要保持對資料文本的高度敏感性。本文圍繞“群發性突發事件處置影響因素及策略”為分析目標，首先對2008貴州甕安事件、2009湖北石首事件.2007廣東河源事件、2011增城6·11事件、2012重慶萬盛事件、2017“福建人打新沂任”事件、2018云南魯甸事件等25起典型群體性突發事件隨機抽取了20起案件作為初始分析案例，并對通過知網檢索“群體性突發事件”以及通過網絡搜索相關案例的新聞報道、微博信息、網友評論進行分析處理，得到概念:預判能力、媒體合作、輿論引導、信息透明、信息數量、噪音、傳言、預警能力、信息渠道、信息傳播、信息溝通、群眾知情權、公信力、善后工作、雙向互動、快速響應、嚴懲不法分子、慎用武力、法律宣傳等總共108條初始范疇（表1）。

表1 群體性突發事件處置影響因素及對策研究開放式編碼舉例Tab.1 Research on influencing factors and countermeasures of group emergencies disposal;examples of open coding

2.主軸編碼

開放式編碼過程中得到的初始范疇和概念相互獨立，主軸編碼就是通過演繹歸納，按照初始范疇和概念之間某種內在的邏輯關系進行再歸類的過程，本研究根據開放式編碼得到的108條概念進行分析歸類為12個副范疇，然后將12個副范疇“萃取”出含高度概括力的3個核心范疇。（表2）

表2 群體性突發事件處置影響因素主軸編碼Tab.2 Main axis coding of influencing factors for group emergencies

3.選擇性編碼

選擇性編碼是指根據主范疇之間的邏輯關系概括出核心范疇，并以一定的線索分析其內在聯系，從而形成理論的過程。這一過程的主要任務是提煉出能夠概括所有副范疇和主范疇的核心范疇，通過資料文本分析得出的概念及聚類概括的主副范疇來研究現象和問題，將主范疇通過其內在的邏輯關系聯接在一起，完善范疇，形成分析框架。本文所確定的核心范疇是“群體性突發事件的處置影響因素及策略”，它由事前預防、事中應急、事后公關三個核心范疇以及法律宣傳、構建預警機制、權利保障、抑制干擾因素、信息需求滿足度、嚴懲不法分子、線上線下配合、媒體合作、警民溝通、慎用武力、公信力、善后工作12個副范疇組成。

（四）模型飽和度驗證

模型飽和度驗證是指將資料分析前預留的部分原始資料進行上述過程的三級編碼，對上述形成的概念、主副范疇不斷進行比較和分析，看是否會出現新的主副范疇，直到模型飽和，不再出現新的主副范疇、類別和屬性。本文按照此思路將剩余的5個案例原始資料進行編碼分析，未發現新的類別，理論得到較好的驗證，由此可見，模型的飽和度較好。模型如下（圖2）。

圖2 群體性突發事件處置模型Fig.2 A model for handling mass emergencies

三、群體性突發事件處置的影響因素分析

根據群體性突發事件處置模型以及開放式編碼和主軸編碼可以發現，在事前預防階段，群體性突發事件的演化往往是從人民群眾的切身利益受到侵犯、基本權利受到忽視而引起的，例如：出臺的相關政策措施引發的問題，人民群眾的經濟利益受到侵犯引發的問題、民族、宗教信仰引發的問題，執法不規范引發的問題等等。這些本可以通過正常途徑解決的問題，在某些利益相關者和不法分子的煽動下，在網絡以及社會群體中大量散布謠言混淆視聽下，不明真相的群眾受到情緒感染加入到了行動群體，加之當前公安機關的預警機制的不完善，民警危機意識的淡薄以及危機預判能力不足，沒有有效的控制危機傳播，進而演變為現實世界的群體性突發事件。當群體性突發事件爆發之后，民眾對事實真相的信息需求得不到滿足，各種謠言、不實新聞、小道消息等干擾因素便會迅速“搶灘登陸”，政府部門和公安機關如若不能與媒體加強合作，引導輿論，做到現實處置與輿論引導雙管齊下，群體性事件便會愈演愈烈。當前政府及公安機關深陷“塔西佗陷阱”，遭遇“老不信”問題，政府及公安機關的公信力強弱是解決群體性突發事件的重要影響因素，做好群體性突發事件的善后工作，對該問責的領導進行問責、該安撫的群眾進行安撫是提升政府及公安機關公信力的重要方法。

四、群體性突發事件處置的相關策略

（一）突發事件的預警機制建設

1.加強輿情監測，提高信息獲取能力

公安機關能在第一時間獲得危機的相關信息，并且采取措施，將大大降低群體突發性事件產生的概率。因此，在事前預防階段，公安機關的主要任務是通過多渠道收集和處理信息，使輿情監測常態化。這要求公安機關一方面要擴寬信息渠道，不僅要加強公安機關內部情報收集部門的建設，更要積極地同媒體、網絡平臺等第三方建立聯系，達到線上線下聯動，掌握源頭信息，建立覆蓋全社會、多層次的情報收集網絡。另一方面，政府各個部門要在總體規劃的基礎上，加強協作和信息交流，建立情報的共享平臺，公安機關作為突發性事件處置的重要機構，要加強信息的綜合分析，對各類輿情信息進行輿情研判，追蹤關注社會重點問題。及時向社會傳遞和公開必要信息，有針對性地制定和采取突發事件的預防和處置策略，爭取將突發事件解決在萌芽狀態。

2.建立多元表達機制，暢通群眾利益訴求渠道

除了加強公安機關的輿情監測，提高信息收集能力之外，群體性突發事件的預防離不開群眾利益訴求的渠道的建設。當前利益表達機制缺乏，當人民群眾感受到自身的利益受到損害的時候，為了快速實現自己的利益訴求，往往就通過非正常的途徑對政府施壓，比如上訪、靜坐、游行示威、阻塞交通等行為，這些行為往往就會成為群體性突發事件的“導火索”。建立多元表達機制，最重要的就是保持群眾與政府部門來信來訪的渠道暢通。目前信訪制度是了解民眾訴求、干群進行溝通的最主要渠道，要進一步加強信訪制度的建設，將信訪制度落在實處，信訪部門的干部領導要把為人民排憂解難的思想放在首位，通過信訪制度了解群眾的利益關注點，積極解決人民群眾提出的問題。其次，要整合利用社會各類信息表達和反饋機制，如各政府部門設立的公開電話、投訴電話等。隨著媒介化社會的到來，各種媒介技術快速發展，微博、微信、客戶端已經成為人民群眾了解各類信息以及表達信息的重要平臺，公安機關作為突發性事件處置的主要部門，更要加強網絡警務資源的建設，將以往信息自上而下的單向發布變為警民雙向交流，實現干群之間實時互動，第一時間了解群眾思想、群眾訴求。[2]

3.社會自我調節機制的建設

充分利用社會基層組織的自我調節機制，是預防群體性突發事件的另一個重要方式。像中國這樣一個體量龐大的國家，僅僅依靠國家政府部門來承擔所有的公共事務的治理是不現實的，還需要社會基層自治組織積極與公安機關等部門合作，參與管理部分公共事務。我國擁有一個相當龐大的社會基層自治組織，即農村的村民委員會、城市中的社區居民委員會、企事業單位中的職工代表大會。[3]它們具有如下的優勢：第一，這些基層組織在社會分布廣泛，處在密切聯系群眾的最前沿，具有了解人民群眾動態、感觸社會矛盾的先天優勢，通過對矛盾的及時發現，有效控制，就可做到將突發事件解決在萌芽狀態；第二，基層組織在與人民群眾的信息溝通和信息反饋方面比政府更直接、更快捷，能夠實時了解人民群眾的思想動態，做好人民群眾的思想教育工作；第三，社會基層組織因地制宜，發揮教育宣傳功能。通過宣傳法律法規、普及法律知識、告知法律后果，教育人民群眾通過正當途徑表達利益訴求，形成干群之間的良性互動。目前我國已經出臺了相關的法律政策，從法律法規上建立起了政府與基層自治組織之間的協作關系，接下來還要不斷完善和擴大社會基層自治組織，加強社會基層組織的民主化建設，將矛盾解決在基層。

（二）加強與媒體合作

習近平總書記在出席2009年中央黨校開學典禮時表示，領導干部要與媒體保持密切聯系，提高與媒體打交道的能力，尊重社會輿論的傳播規律，正確引導社會輿論，引導社會情緒。當今社會群體突發事件頻發，媒體充當著傳遞信息，聯接公安機關與大眾的重要介質，公安機關很大程度上要依靠媒體進行輿論引導，民眾也高度依賴媒體來滿足自己的知情權，如果大眾媒體不能為公安機關所用，就可能會成為突發事件相關信息傳播中謠言的“助推劑”。與媒體聯手，公安機關應準確定位與新聞媒體之間合作而非對抗的關系，日常要與各種媒介加強良性互動，通過媒介聚焦公眾的信息需求點，有效監測與控制群體突發事件信息的傳播，避免謠言的出現和擴散。另外要重視滿足媒體的信息需求，保證媒體與公安機關之間無障礙的溝通交流。公安機關在傳播準確的信息同時應不斷地與媒體溝通，統一口徑，保持一致。

（三）慎用武力

將事態保持在可控范圍之內，避免矛盾激化、避免事態擴大是群體性突發事件處置的基本原則，然而，在群體性突發事件實際處置過程中，往往會遇到是否該使用強制性手段的選擇問題。[4]在一些地方，政府部門缺乏群體性突發事件的預警和預判能力，官本位和特權思想依然存在，對于民眾的正當利益訴求重視不夠，滿足于采用高壓手段來化解矛盾，為了迅速平息事件，采取抓人、濫用警力等強制性措施。從近年來群體性事件處置的經驗教訓來看，我們可以發現強制性手段的使用并不能很好地控制事態發展，相反容易造成矛盾的激化和群體事件的擴大，引發人民群眾的對立情緒，嚴重影響社會的治安穩定以及黨和政府的形象。因此在實際處置過程中一定要慎用武力，群體性突發事件的解決關鍵在與“疏”而不在于“堵”，堵是堵不住的，只有從源頭抓起，堅持以人為本的治理理念，暢通人民群眾利益表達渠道，滿足人民群眾的正當利益訴求，才能從根本上解決突發性事件。

（四）完善信息公開制度

當群體性突發事件爆發后，公安機關要第一時間公開真相，回應公眾質疑，如若不能第一時間發出權威的聲音，各種謠言、不實新聞就會“搶灘登陸”，不明真相的群眾受到蠱惑和情緒感染，加入其中從而使突發事件擴大化。英國危機事件研究專家里杰斯特針對突發事件的處理提出了著名的“3T”原則，即Tell your own（以我為主提供情況）、Tell it fast（盡快提供情況）、Tell it all（提供全部情況）。

“以我為主提供情況”要求公安機關在群體性突發事件爆發初期，設立真實權威的信息源，使正確的信息暢通傳達給大眾，做好輿論的正向引導，構建抵制謠言的防火墻?！氨M快提供情況”要求公安機關一旦發現群體性突發事件爆發的苗頭，要應對地越早越快越好，要與時間賽跑，搶占話語先機，努力讓權威聲音跑在謠言的前方，爭取在最短的時間里遏制突發事件擴散的勢頭。人民網輿情監測室對此提出了著名的“黃金四小時”的突發事件回應原則，要求在突發事件爆發后，公安機關及政府的領導干部在關鍵時刻要敢于深入現場，首先站出來發聲，立即發聲，立即處理。在第一時間做事件的“第一定義者”，穩定人民群眾的情緒，以真實為原則將信息盡快地發布出去，充分滿足群眾的知情權，從源頭遏制謠言的產生，防止事件的擴大。

“提供全部情況”要求公安機關充分尊重人民群眾的知情權，以誠實、開放、坦率的態度與群眾進行交流，公開和分享現有的信息，努力回應人民群眾的信息需求，滿足人民群眾的關注焦點，事件尚未清晰明了，對于新的事件信息要以滾動的方式對外發布信息，對信息隨時進行補充，隨時給予修正。[4]

（五）加強公信力建設

從近年來各地發生的群體性突發事件處置來看，每當事件發生，人民群眾普遍質疑政府的調查和結論，往往會形成與政府的對立情緒，社會輿論多呈現出“一邊倒”的態勢。政府、公安機關似乎陷入了“塔西佗陷阱”，“塔西佗陷阱”由古羅馬歷史學家塔西佗在《塔西佗歷史》一書中首次提出，是指當政府失去了民眾的信任時，無論政府說什么或者做什么，都會引起人們的厭惡和猜疑，無論做出何種努力措施，人們給予其的負面評價都很多。[5]因此，只有加強公信力建設，提升政府、公安機關的公信力，贏取人民群眾的信任，才能從根本上解決群體性突發事件的發生，維護社會的和諧穩定。

1.做好輿論引導，樹立良好形象

我們要意識到輿論引導的目的就是提升公信力，政府、公安機關在群體性突發事件中必須做到開誠布公、主動服務、聚集焦點，滿足公眾和民眾的核心信息需求，積極辟謠和釋疑解惑，把每一次輿論引導都當作是贏取公眾信任的良機。根據”3T“原則的具體內容，樹立良好的形象，就要在輿論引導的過程中做到：（1）承擔責任原則，即在事件中做好”信源“的角色，承擔應盡的舉證責任，為大眾提供完整、真實、第一手的信息。（2）真誠溝通原則，即在整個過程中要做到真誠的與利益相關者、人民群眾、媒體進行溝通，及時解決利益相關者的問題、為公眾答疑解惑、為媒體提供信息。（3）速度第一原則，即把握危機傳播的”黃金四小時”，在第一時間做事件的“第一定義者”。（4）權威證實原則，即政府、公安機關要努力與媒體打好交道，樹立與媒體的合作意識，利用第三方媒體發布權威聲音，充分發揮意見領袖的領導作用。

2.做好事后善后工作

事件平息以后，并不意味著群體性突發事件的處置已經結束，做好事后善后工作同樣重要，這是贏取人民群眾信任、提升公信力的良好契機。做好善后工作要注意：第一，對于人民群眾反映的問題、提出的要求，必須馬上調查、處理，能解決的要快速解決，不能馬上解決的要拿出切實可行的方案，并接受人民群眾監督，定期向人民群眾公布事情進展；對于政府、公安機關承諾的事項，要不打折扣地落實到位。第二，認真聽取和廣泛征求人民群眾的寶貴意見，反思自身工作中出現的問題，對突發事件處置過程中出現重大錯誤的干部領導該問責的要問責，該處罰的要處罰，以彰顯黨和政府知錯改錯、不護短的決心。第三，對于突發事件中那些不懷好意、帶頭進行違法活動、煽動人民群眾情緒的不法分子，要進行嚴懲和教育，維護法律的權威，提升人民群眾的法律意識。