政府營銷視角下農民工返鄉創業扶持政策研究

吳采萱

（上海師范大學，上海 200234）

一、引言

20世紀80年代以來，從農村到城市的人口流動，已成為中國重要的社會和經濟現象。根據相關調查報告，在2017年，農民工在中國的數量達到28552萬。農民工這個群體自出現以來，受到來自城市與農村兩方面“推拉因素”的影響。在同一時間，部分農民工從農村流向城市，也有部分農民工從城市返回農村。鄉村振興戰略為有意向返鄉創業的農民工提供了良好的機遇。趙梓一等學者[1]認為，在鄉村振興戰略背景下，農民工返鄉創業具有土地制度改革帶來的紅利、“三農”工作隊伍提供人力資本、開拓融資渠道帶來資金扶持以及鄉村振興戰略的提供項目平臺等現實機遇。

但是，在鄉村振興背景下，農民工在返鄉創業過程中可能會面臨一些問題。從個體角度來說，在“經濟人”假設下，農民工作出返鄉創業這個決定受到創業資金、創業環境、發展機會、政府扶持政策等各種與返鄉創業相關的因素影響，在綜合考慮各種相關因素之后，作出有利于自身利益的決定。從以往的經驗來看，在農民工返鄉創業的過程中，創業成功的僅僅是少數，創業失敗的例子比比皆是。究其原因，不僅與農民工自身的創業能力相關，而且與農村創業環境有很大的關系。如果把政府為返鄉創業提供的產品和服務當作一種商品，在扶持返鄉創業和振興鄉村的過程中，政府通過“營銷職能”可以起到推波助瀾的作用。

二、政府營銷的內涵、特點與適用性分析

20世紀80年代,新公共管理理論的興起掀起了一場政府再造運動,用企業化體制取代傳統的官僚體制,建立市場式政府的觀點成為政府創新的主流觀點,政府營銷即是由這一觀點衍生而來。國內學者許寧[2]認為，政府營銷應該稱為“政府營銷管理”，因為只有“政府營銷管理”才能表現出政府管理過程中的“營銷職能”。在“政府營銷管理”的學科屬性方面，許寧認為，“政府營銷管理”屬于管理學的范疇，即將“政府營銷管理”視為一門應用型管理學科。基于此，本文將政府營銷視為政府運用運用經濟、政治、行政、法律等多學科的知識，通過政府營銷的方式來實現政府的目標的過程。

與同時期其他的理論相類似，政府營銷理論與市場或企業的管理理論密切相關，政府營銷試圖建立市場式政府，將企業的市場營銷理論與政府的管理活動相結合來提高政府的績效。政府營銷與市場營銷自身都具有一定的營銷理念，同時，這種營銷理念體現在政府營銷與市場營銷的研究方法與研究工具。企業在進行市場營銷過程中將顧客需要視為出發點，相對應，政府在進行營銷活動的過程中將公眾的需求作為出發點。政府營銷可以通過采用產品策略、價格策略、渠道策略和促銷策略進行一系列營銷活動為公眾提供滿意的服務從而實現政府的目標。但是，與市場營銷的區別在于，由于政府部門的特殊性，政府營銷具有非功利性、全面性、正外部性和時效性的特點。余鵬[3]認為，在政府營銷中，非功利性在于政府不以獲得利潤為主要目的，其根本目的在于公共利益的實現和人自身的全面發展；全面性在于政府營銷所涉及的范圍相比于市場營銷更為廣泛；正外部性在于政府在進行營銷活動過程中很少會損害他人利益，主要是為了廣大人民的根本利益；時效性在于在社會發展的不同階段，政府的目標有所不同，相對應，為了實現政府目標而進行的政府營銷活動也有所不同。評判政府營銷成功與否的標準不在于政府所取得的利潤多少，而體現在政府的公信力、吸引度、美譽度以及公眾的忠誠度。

在國內外學者的研究中，可以看出營銷理論不僅適用于市場領域，還適用于公共管理領域。從理論上看，Robert Bartels[4]認為，營銷理論始于一個單一的、相當普遍的理論，目前正處于發展一系列相關理論的階段。政府營銷可以視為政府的一種“營銷職能”。根據營銷的內容的差異，可以將其分為政治營銷、政策營銷、社會營銷、地方營銷和事件營銷。而本文所研究的農民工返鄉創業屬于政策營銷這一類別，即為了促進社會公眾對于農民工返鄉政策以及與之相聯系的鄉村振興戰略的了解、認同以及支持，為了爭取農民工群體以及其他社會群體對于農民工返鄉創業政策的配合而運用政府的“營銷職能”，在一定時期內雙方進行雙向互動溝通的過程。從一些國內外學者的實證研究來看，政府營銷適用的領域較為廣泛，包括林業、旅游業、自貿區管理、創業活動等等。例如Quian Shan[5]將政府營銷運用到旅游業之中，認為在旅游營銷中，規劃和包裝旅游地區的形象，促銷和參與非營利性營銷已成為各級政府的必然選擇；Donkor,Ben Nathan[6]以Ghanas林業部門為例，該部門將政府營銷運用到林業管理之中，但并沒有取得良好成效。這也從側面反映出，政府營銷也有可能是一把雙刃劍，即政府營銷管理運用得當會帶來正向的成效，反之，也可能產生民眾的不滿等負面影響。汪濤等學者[7]以武漢市為例，對政府營銷的實踐過程進行研究，認為政府營銷的實質就是一個意義建構過程。在這個意義構建的過程中，政府與公眾通過進行意義賦予互動形成彼此間的理解，進一步實現集體性行為的形成。李沛欣[8]以上海自貿區政府為主體，運用4P政府營銷的理論對區內文化企業的管理進行分析，提出優化政策支持方式、吸引文化企業進駐自貿區、擴展文化產業服務渠道以及推廣文化產業政策創新成果等優化路徑。總之，營銷理念對于公共部門來說具有一定適用性，進一步來說，由于政府營銷的適用范圍的廣泛性，政府營銷對于農民工返鄉創業問題具有適用性。

政府制定這些農民工返鄉創業政策的考慮因素是什么？國內大部分學者對于農民工返鄉創業問題的研究都是從“推拉理論”這個角度出發，在筆者看來，這確實有一定的合理性。從農民工個體的角度來看，農民工在地區上面臨兩種選擇，如果返鄉創業，就會返回家鄉，反之，選擇留在城市。例如沈君彬[9]認為，農民工一旦作出回流決定，就會同時受到農村和縣鎮兩方面因素的影響，最終取決于來自農村和縣鎮兩種拉力的大小。換句話說，如果來自農村的拉力大于來自縣鎮的拉力，農民工會選擇返鄉；反之，留在縣鎮。王軼[10]認為，根據“推拉理論”，目前農民工返鄉創業的推力因素有市場競爭、創業成本、發展機會、相關政策以及技術發展；農民工返鄉創業的拉力因素有相關扶持政策、農村創業環境、資源稟賦、親情歸屬、家庭距離；農民工返鄉創業的阻力因素有風土人情、市場化程度、人力資源儲備和基礎設施。但是從農民工個體的角度出發，對于政府營銷來說雖然其滿足公眾需要的出發點，但未從政府角度提出具體建議。

總之，從政府營銷的角度來說，需要考慮農民工個體的需要，以農民工的現實需要為中心，進行“經濟人”假設，基于此，針對鄉村振興背景下，從政府營銷4Ps的角度對農民工返鄉創業進行分析，并針對不足之處提出相關建議。

三、政府營銷視角下農民工返鄉創業政策的相關分析

（一）農民工返鄉創業政策的基本情況

我國對于農民工返鄉創業的扶持主要表現在以下兩個方面：首先，在國家重點扶持返鄉創業項目上，對農業生產經營模式、生產性服務業、農產品加工業以及生活性服務業等創業項目進行重點扶持。具體來說，農業生產經營模式指包括規模化種養殖業、特色農業、林下經濟等在內的創業項目；生產性服務業指包括農業信息咨詢、農機作業服務、農產品流通等在內的創業項目；農產品加工業指以農業物料、人工種養或野生動植物資源為原料進行烘干、貯藏、保鮮、凈化、分等分級、包裝等工業生產活動；生活性服務業指包括在農村開設的休閑農業、鄉村旅游、農村綠化美化、農村物業管理等創業項目。其次，在農民工返鄉創業補貼政策上，農民工返鄉創業補貼政策主要包括貸款優惠政策、農村用地優惠政策、農村用電優惠政策以及財政補貼優惠等政策。這些農民工返鄉創業補貼政策的目的在于扶持農民工返鄉創業。具體來說，在貸款優惠政策方面，細分為創業企業貸款、返鄉創業示范基地貸款、龍頭企業貸款以及特色農產品開發貸款四種，為返鄉創業者解決資金問題；在農村用地優惠政策方面，在符合相關農村宅基地的管理規劃前提下，允許返鄉創業人員與當地農民合作改建自住房，并支持返鄉創業人員利用農房院落進行農家樂項目活動，為返鄉創業者節省住房開支和解決場地問題；在農村用電優惠政策方面，返鄉創業項目的用電繳費將按照農業生產用電價格來計算，為返鄉創業者節省用電開支；在財政補貼優惠方面，返鄉創業者可以根據具體情況申請一定的項目補貼，例如農業項目補貼。

同時，多個省政府出臺相關的農民工返鄉創業扶持政策，主要體現在財稅政策、貸款融資、社會保險方面的扶持，具體如表1所示。

表1 部分省份農民工返鄉扶持政策Tab.1 Some provinces migrant workers return home support policy

（二）政府營銷4Ps視角下的農民工返鄉創業扶持政策

1.產品

產品整體概念共分為五個層次，包括：核心產品、形式產品、期望產品、擴增產品和潛在產品。核心產品是指產品對于消費者的價值和利益，是產品最本質的內核。形式產品是產品的實際構成和外觀，包括產品的制作材料、結構形式、外觀造型、質量和品牌等。擴增產品是為了促進產品銷售附加提供的銷售服務，如安裝、配送、維修、使用知識與技術培訓等。期望產品是指除核心產品外消費者還希望產品具有的其他價值功能利益。潛在產品是指消費者目前使用不上的產品功能，但是希望產品具有升級換代功能，為未來消費預留儲備功能。

對于農民工返鄉創業政策來說，核心產品是補充農村勞動力、促進農村經濟發展、振興鄉村；形式產品是鄉村振興戰略中中標企業或個人提供的產品和服務以及政府給予的貸款優惠、農村用地優惠、農村用電優惠等；期望產品是消費者對于中標企業或個人提供的產品和服務的核心價值以外的需求，以及政府財政補貼可以快速便捷拿到手；擴增產品既包括享受中標企業或個人同樣的售后服務，又包括政府對于農民工返鄉創業財政補貼的信息系統；潛在產品是農民工返鄉創業提供的產品和服務能夠跟上未來消費的潮流。

但是，在現實中，政府對于農民工返鄉政策的產品由于返鄉農民工文化程度、農村產業布局、農村小農思想以及基礎設施等因素影響，造成農民工返鄉在短期內雖然有達到補充農村勞動力的目的，要達到發展鄉村經濟和振興鄉村的目標還有一定的距離。趙梓一和許傳新[11]認為，農民工返鄉創業面臨一些困境，包括返鄉農民工文化程度低，市場競爭力較弱；產業布局窄，創辦的企業技術含量低；小農思想桎梏，缺乏自主創業文化氛圍；基礎設施不健全，創業環境有待改善。從形式產品來看，農民工返鄉創業有可能受限于以上條件，導致項目重復建設、無序競爭等問題。

2.價格

價格不僅指與產品、項目以及服務相關的費用，還包括金錢性的懲罰以及金錢性的誘惑。政府對于農民工返鄉創業的扶持更多的是體現在一些優惠政策方面，從這個意義上講，政府對于農民工返鄉創業的支持與政府招商引資有一定相似之處。這些優惠政策就像是經濟市場上所銷售商品的一些降價或者打折的優惠活動，其目的在于吸引那些潛在客戶以及現有客戶的眼球，一方面能夠吸引一些已經有一定返鄉創業意圖但還沒有完全決定返鄉創業的農民工，為其創業提供扶持減少后顧之憂，另一方面，對于一些已經在家鄉創業的農民工來說，這些優惠政策能夠為其創業提供資金等方面的幫助，減少其在創業期失敗的可能性。

而基于以上考慮，對于想要吸引農民工返鄉創業的地區來說，政府制定以及執行優惠政策存在必要性。在當前，在農民工返鄉創業補貼政策上，主要是通過貸款優惠政策、農村用地優惠政策、農村用電優惠政策、財政補貼優惠等政策扶持農民工返鄉創業。例如四川省每縣給予500萬元資金以扶持農民工返鄉創業；江西省對于小微企業提供最高限額為400萬元的貸款，對于農民工返鄉創業的個人提供最高額度為10萬元的貸款。雖然不同地區都會制定優惠政策，但是由于農民工的戶籍所在地只有一個，不同地區之間不會構成競爭關系。

3.渠道

政府產品和服務傳遞給目標市場與政府用戶的途徑和環節稱為政府營銷渠道。從政府用戶的角度看，政府營銷渠道是政府用戶獲得政府產品和服務的途徑和地點。政府營銷渠道的外在形式包括固定實體渠道、流動服務渠道、電子傳遞渠道以及管線傳遞渠道。

對于農民工返鄉創業政策來說，一方面可以通過由政府機關原有的層級設置、辦公地點設置和辦公設施配置所形成的實體渠道，另一方面，政府人員也可以上門為政府營銷的目標顧客提供宣傳與溝通。例如貴州省為返鄉下鄉人員專門設立創業“綠色通道”，為目標客戶提供精準高效的政策咨詢等服務。但是，從政策績效上來看，各個地區對于農民工返鄉創業的政府營銷渠道是有限的。大部分的政府營銷渠道都是固定實體營銷，即在固定的辦公地點，公眾才了解到相關資訊。除此之外，就是政府網站的建設為農民工了解返鄉創業政策提供了一定的幫助，但是，農民工群體總體文化程度不高，除了新生代農民工對于網絡信息比較敏感之外，其他農民工很少會主動查找返鄉創業的相關信息。

4.促銷

促銷的核心在于溝通。政府營銷的溝通對象包括外部用戶和內部用戶。外部用戶包括上級政府、同級政府、社會團體、投資者、旅游者、外來務工者等;內部用戶包括政府機構及其工作人員、下級政府、政府轄區內的社會團體、定居者等。對于農民工返鄉創業政策來說，對外可以通過付費廣告、人員宣傳、政府網站等方式進行宣傳，對內可以通過貫徹傳達、新聞宣傳等方式進行宣傳，引起社會公眾對于鄉村振興的關注以及具體一些到與自身利益相關的農民工返鄉創業政策的關注。例如貴州省設立返鄉下鄉人員創業“綠色通道”為農民工等返鄉下鄉創業群體提供精準高效的政策咨詢服務。

四、基于政府營銷視角對農民工返鄉創業扶持政策的建議

從產品、價格、渠道、促銷四個方面對鄉村振興背景下農民工返鄉創業的相關分析可以得知：在產品方面，農民工返鄉創業有可能受限于自身以及環境條件，導致項目重復建設、無序競爭等問題，造成農民工返鄉在短期內雖然有達到補充農村勞動力的目的，但要達到發展鄉村經濟和振興鄉村的目標還有一定的距離；在價格方面，不同地區都會制定優惠政策，政策內容大同小異；在渠道方面，大多數地區采用固定辦公地點以及網絡渠道，營銷渠道有待擴展；在促銷/溝通方面，缺乏政府與返鄉創業農民工之間的雙向溝通。對此，提出以下具體建議：

（一）產品策略：通過創業園多方面相關政策支援

鄉村振興戰略中，政府對于符合創業條件的個人或者企業給予的貸款優惠、農村用地優惠、農村用電優惠，但是創業過程中，除了需要資金、用地以及用電以外，還需要用水、道路、衛生、通訊等方面的環境條件。在部分地區已經建立一些農民工返鄉創業的孵化基地，這是地區發展農民工返鄉創業的一種途徑。利用創業園或孵化基地為農民工返鄉創業提供硬件和軟件設施。農民工返鄉創業的孵化基地的總體目標是幫助農民工返鄉創業的生存和發展，具體來說，包括提供較低的租金、提供進入共用空間（如共用會議室，廚房以及排練，展覽和演出的共享空間）；共享資源（如現代計算機和IT系統，影印機和郵資計費器）；共享服務（共享人員，如接待員和資助編寫者）和共享后臺服務（如會計或人力資源）；提供有關企業管理和與其租戶相關的其他主題的低成本或免費培訓、研討會和教育課程。

（二）價格策略：因地制宜制定優惠政策

不同地區政府在制定優惠政策方面，可以因地制宜，選擇性發展一些有利于發揚該地區特色或者有利于該地區長遠利益的項目，例如貴州省相關政策規定，到貧困地區創業的返鄉創業人員，可按照相關規定申報扶貧項目資金扶持，同時，針對農民合作社、家庭農場等項目進行稅收減免。同時，不管是企業成長周期還是創業集群化成長周期,都有其成長的一定規律。例如王肖芳[12]認為，農民工返鄉創業集群化成長周期包括導入期、成長期、成熟期和衰退期，主要有形成合約機制、地方資源組織化整合、集體行動應對危機、集群內部適應性制度變遷等4個主要部分。但是，對于不同的地區以及不同的創業項目來說，其創業發展每個階段所需要的時間可能有所不同，那么，投入資金能夠收回成本以及開始盈利的時間對應有所差異。對此，在制定優惠政策的時候需要以顧客的需求為中心兼顧貸款年限等問題或者給予返鄉創業者一定的選擇空間。

（三）渠道策略：多元渠道推廣

在渠道方面，大多數地區采用固定辦公地點以及網絡渠道，營銷渠道有待擴展。在許多有關農民工問題的研究中，可以看出農民工群體內部存在較大的異質性，不僅僅在于性別、年齡，而且在所從事的職業、技術水平、知識水平、經濟收入、消費水平等方面都存在差異。基于此，在營銷渠道方面，應該通過多元渠道推廣鄉村振興以及鼓勵農民工返鄉創業。除了上面提及的固定辦公地點以及網絡渠道之外，還可以通過當地返鄉創業者傳授經驗、發揮引領作用。政府人員也可以走出固定辦公地點，上門為政府用戶和服務對象、為政府營銷的目標顧客提供宣傳與溝通，以克服固定實體渠道的不足與局限。

（四）促銷/溝通策略：加強政府與返鄉創業農民工之間的雙向溝通

從促銷/溝通策略來看，政府應該加強與返鄉創業農民工之間的雙向溝通。從長遠來看,政府營銷不僅是簡單地對外宣傳或發布廣告，更重要的是與返鄉創業農民工之間的雙向溝通。在雙向溝通的過程中，政府以及返鄉創業者能夠獲取各自所需要的信息，政府可以基于這些信息進行政策調整，返鄉創業者可以基于這些政府信息調整自身的創業策略。從長遠來看，有利于地方政府公共管理和服務能力的提升，提高政府的美譽度，對地方發展具有不可估量的重要作用。

結束語

如果把政府為返鄉創業提供的產品和服務當作一種商品，可以認為地方政府是為返鄉創業者提供滿意商品的經營者,是經營區域范圍的企業家。有前途的企業家總是在尋找機會發掘能成功開展業務的市場和機遇,同樣,在扶持返鄉創業和振興鄉村的過程中，政府通過“營銷職能”可以起到推波助瀾的作用。