溫州市5個加快發展縣精準扶貧績效評價
——基于2013—2017年的數據

吳明明，陳 常

（中共平陽縣委黨校 教研室，浙江 溫州 325400）

2013年，習近平總書記在湖南湘西調研時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，“精準扶貧”的概念由此誕生[1]。消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求[2]。所謂精準扶貧，即要“扶真貧、真扶貧”，將扶貧政策和措施落實到村到戶，精準識別出貧困家庭和貧困人口進行幫扶，拔除致貧的根本因素，從而實現真正意義上的脫貧致富。根據扶貧過程，可以將“精準扶貧”拆分為精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四部分。精準識別是精準扶貧的基礎，即采取某種方法將低于貧困標準的家庭和人口識別出來，同時找出使這些家庭和人口致貧的原因；精準幫扶是在精準識別的基礎上，針對貧困發生的具體原因，因人或因戶制定具有針對性的扶貧措施，因地制宜地采取有針對性的扶貧策略，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙；精準管理是精準扶貧的重要保障，它建立在信息化的基礎上，通過建立和及時更新數據庫動態管理貧困戶和貧困村的信息，并對扶貧項目和扶貧資金進行監督；精準考核是按照“兩不愁”“三保障”的標準對貧困戶的扶貧效果進行評估，防止數字脫貧、弄虛作假，并對貧困地區的整體脫貧情況進行評估，保證貧困縣和貧困村的有序退出[3]。

2014年，為了進一步加大扶貧開發力度，大力推進低收入農戶加速增收、改善生活，浙江省政府在“精準扶貧”思想指導下提出了“低收入農戶收入倍增計劃（2013—2017年）”。這是浙江對精準扶貧的重要實踐，也是實現鄉村振興的重要基礎。溫州市政府積極響應省政府的號召，認真貫徹落實“低收入農戶收入倍增計劃”。本文選取溫州市5個加快發展縣（平陽、蒼南、泰順、文成、永嘉）為研究對象，通過實地調研分別從宏觀和微觀兩個層面深入分析該5縣低收入農戶在這五年間的收入變化情況，進而評價該5縣精準扶貧績效情況。

一、溫州市5個加快發展縣精準扶貧績效分析

1.基于宏觀數據的評價

（1）農村居民人均純收入水平快速增長。隨著低收入農戶收入倍增計劃深入實施，5縣農村居民人均純收入得到快速增長，與溫州發達地區的差距顯著縮小。2013年，5縣農村居民年人均純收入名義水平達到11 409元，2016年增長到16 853元，年均增長14.1%，超過溫州市發達地區年均12.7%的平均增速近1.4個百分點①以當年價格計算。下文涉及收入或支出的數據若無特殊說明均為以當年價格計算數值。，詳見表1。2015年5縣全面完成了消除“4 600元以下”低收入農戶絕對貧困現象的任務。

表1 2013—2016年溫州市5個加快發展縣農村居民年人均純收入水平及其增長率

（2）財政兜底責任不斷增強。對喪失勞動能力的低收入農戶而言，低保救助是其增加收入、保障生活的重要途徑。低收入農戶收入倍增計劃實施以來，財政對低保戶的補助標準、補差額不斷增加。如表2所示，平均而言，溫州市5個加快發展縣2016年的平均低保標準和補差額分別為567元/月和350.72元/月，相比2013年的388.80元/月和219.63元/月，分別增長了45.8%和59.7%，有力保障了低保戶的基本生活需要。

表2 2013年和2016年溫州市5個加快發展縣低保數額表

2.基于微觀數據的評價

從平陽、蒼南、泰順、永嘉4縣各選取40戶，文成選取41戶低收入農戶進行問卷調查和入戶訪談后，共收回問卷201份。如表3所示，這201戶樣本中，2013年（2012年底認定）和2017年（2016年底認定）均屬于低收入農戶（以下簡稱為持續貧困戶）為94戶，占比為46.8%，2013年屬于低收入農戶但2017年不屬于低收入（以下簡稱脫貧戶）為78戶，占比38.8%，2013年不屬于低收入農戶但2017年屬于低收入農戶（以下簡稱新增貧困戶）為29戶，占比14.4%。

表3 201戶問卷樣本中新增貧困、持續貧困、脫貧三種類型的分布情況 戶

（1）2012年底認定的172戶低收入農戶，年人均收入算術平均值從2013年的6 000元增加到2017年的10 998元，增幅為83.3%，同期加權平均值（以家庭人口數為權重）①計算公式為：家庭人均收入的加權平均值=∑（家庭人均收入×家庭人口數）/∑家庭人口數。從2013年的6 144元增加到10 869元，中位數從5 780元增加到7 712元。不論以哪種方法計算，2012年底認定的低收入農戶從2013年到2017年年人均收入明顯增加。

此次調查中，共有172戶農戶屬于2012年底認定的低收入農戶，這一群體在2013年的年人均收入算術平均值為6 000元，2017年底，年人均收入算術平均值達到10 998元，增加額為4 998元，增幅83.3%。其中，2017年比2013年有所增加的戶數為110戶，這一群體年人均收入平均增加9 625元，2017年比2013年年人均收入減少的戶數為62戶，這一群體年人均收入平均減少額為3 291元。

由于樣本中存在著異常值，為避免異常值的干擾（若有收入增長了很多的樣本，可能會使平均值有較為顯著的增加）以及家庭人口規模不一樣對算術平均值的影響，除算術平均值外，又采用中位數和加權平均數對收入增幅情況進行分析。如表4所示，從中位數看，2013年低收入農戶的年人均收入平均值為5 780元，2017年達到7 712元，增加1 932元，增幅為33.4%。其中的原因主要在于絕大多數低收入農戶因疾病或者殘疾基本喪失勞動能力而致貧，這一群體主要依靠國家和社會幫扶生存，基本無法依靠自身實現增收。從加權平均值看，這一群體的年人均收入從2013年的6 144元增加到2017年的10 869元，人均增加4 725元，增幅達到76.9%，增長幅度略小于年人均收入算術平均值。

表4 2013年低收入農戶年人均收入變化情況 元

（2）年人均收入增加額，無論以何種指標看，在地區間、群體間存在明顯差異。從低收入農戶年人均收入增加額的地區分布看，永嘉縣的低收入農戶人均增收超過萬元，而泰順縣的低收入農戶人均增收額不足千元。盡管因為樣本抽取的原因（如：低收入農戶中低保戶和低保邊緣戶比例不同，致貧原因不同等），各縣的低收入農戶增收額度可能存在差異，但地區間的收入增收差異明顯還是具有普遍意義。

圖1 人均收入增收額的地區分布——算術平均值

從低收入農戶類型看，平均而言，其他類型的低收入農戶增收額度最大，非低保戶②“非低保戶”指非享受低保的低收入農戶，該部分農戶在年終時會受到政府的過年補助。的增收額次之，低保戶增收額最低，見表5。以中位值指標看，非低保戶2017年比2013年年人均收入增加378.5元，低保戶增加3 248.8元，其他類型的低收入農戶人均增收1 031.0元。以加權平均值看，其他類型的低收入農戶2017年比2013年年人均收入增加5 629.7元，非低保戶增加4 195.4元，低保戶增加4 808.7元。低保戶的年人均收入增加額的算術平均值、中位數和加權平均數是最接近的，這是因為低保戶主要是年老或因病因殘而喪失大部分勞動力的人，他們的收入來源主要是低保金，其增加額度有一定的標準。而非低保戶和其他類型的低收入農戶致貧原因多樣，勞動能力相差較大，因為不同個體間增收情況差異較大。這三個群體中，其他類型的低收入農戶的勞動能力相對最高，所以其增收額較大。

2013年的低收入農戶，到了2017年無論是已脫貧還是持續貧困，都從收入倍增計劃中受益，但脫貧戶的人均增收額遠大于持續貧困戶。如表6所示，以算術平均值看，脫貧農戶年人均收入增加額從2013年到2017年增加了7 328.6元，比持續貧困戶年人均收入增加額高了4 285.0元；以加權平均數看，脫貧農戶和持續貧困農戶的收入增加額分別為6 659.1元和2 445.6元，兩者相差4 413.5元。

表5 2013年不同類型的低收入農戶年人均收入增加額

表6 2013年的低收入農戶中持續貧困戶和脫貧戶的年人均收入增收額

（3）新增貧困主要是因災和因殘。這一群體的年人均收入，2017年比2016年略有增加。對新增貧困農戶致貧原因的統計表明，因災、因殘、因病和因學造成貧困的比例分別為37.9%、37.9%、20.7%和3.5%。因災、因殘致貧的比例之和超過了75%。臺風、干旱等自然災害會對低收入農戶的財產造成較大損失，使農戶短期內的支出需求大量增長。而疾病和殘疾對貧困的影響有兩方面，一方面病痛的治療需要花費大量支出，即支出需求大幅度增長，另一方面疾病和殘疾會造成勞動能力低下或全無，進而導致收入的大幅降低，長期入不敷出的結果就是陷入貧困。表7用兩種指標計算了這一群體與其他群體，2017年相對于2016年的收支變化。2017年與2016年相比，脫貧農戶的年人均收入的算術平均值增加1 226元，持續貧困農戶的年人均收入增加額為640.8元，而新增貧困農戶的年人均收入增加額680.1元雖略高于持續貧困農戶，但其人均剛性支出也增加了325.6元，而持續貧困農戶的人均剛性支出減少了312.9元，一增一減，新增貧困農戶與持續貧困的剛性支出增加額相差639元。

（4）2017年與2016年樣本，201戶的平均收入略有上漲，但不同收入來源的收入增加額在不同群體之間存在明顯差異。如表8所示，低收入農戶年人均收入的算術平均值，2017年比2016年增加了670.4元，收入的增長主要來源于工資性收入和轉移性收入的增加。其中，工資性收入平均增加額為303.6元，轉移性收入平均增加額為327.3元，低保救濟金對轉移性收入增加額的貢獻最大，達到230.4元，占轉移性收入平均增加額的70.4%。在201戶中，年人均收入增加的戶數有88戶，減少的戶數為22戶，超過45%的低收入農戶年人均收入沒有發生變化。收入發生變化的低收入農戶，還有相當一部分的變化來自轉移性收入，人均工資性收入、經營性收入和財產性收入發生變化的戶數在35、14和0戶，這充分說明調查樣本依靠自身造血能力提高收入的能力比較弱。

表7 2017年與2016年相比持續貧困、脫貧和新增貧困戶的人均收支變化 元

表8 2017年相對于2016年低收入農戶年人均收入變化情況——算術平均值 元

調研走訪的201戶低收入農戶中，有78戶已于2017年之前（含2017年）脫貧。對另123戶低收入農戶來說，不同類型的低收入農戶對轉移性收入的依賴程度不同。其中：低保戶對轉移性收入的依賴程度最高，該群體2017年比2016年年人均收入平均增加額的59.2%來自養老金增加額和低保金增加額（人均收入增加額和人均轉移性收入增加額分別為1 065.2元和630.6元），這也與低保戶多數為老人或者殘疾、重病而喪失勞動力的人的實際情況相符。工資性收入增加額對其他類型的低收入農戶來說，更為重要。雖然該群體年人均收入減少了210元，但其人均工資性收入增加了342元（詳見表9）。

表9 2017年與2016年相比不同類型低收入農戶的收支變化——算術平均值 元

（5）2017年與2016年年人均收入增幅，地區之間差異明顯。對5縣采用人口加權計算收入增長幅度，結果見表10。盡管調查樣本的隨機性存在一定缺陷，但地區差距非常明顯。年人均收入增幅最高的是泰順縣，增幅超過15%，而年人均收入增幅最低的文成縣，增幅不足6%。

表10 2017年與2016年相比低收入農戶收入增幅的5縣分布——人口加權平均值

3.基本結論

通過溫州平陽、蒼南、泰順、文成、永嘉5個加快發展縣的數據分析，2013年到2017年實施的低收入農戶收入倍增計劃，其政策效果主要有三點。

（1）從宏觀層面來看，農民年人均收入增幅明顯，財政對低收入群體的托底責任明顯增加。

（2）2012年底認定的172戶低收入農戶，年人均收入算術平均值從2013年的6 000元增加到2017年的10 998元，增幅為83.3%，同期加權平均值（以家庭人口數為權重）從2013年的6 144元增加到10 869元，中位數從5 780元增加到7 712元。不論以哪種方法計算，2012年底認定的低收入農戶從2013年到2017年年人均收入明顯增加。

（3）年人均收入增加額，無論以何種指標看，在地區間、群體間均存在明顯差異。超過75%的新增貧困農戶的致貧原因是因災或因殘，因災導致低收入農戶家庭剛性支出急劇上升，而因病、因殘會導致這些家庭承受收入能力下降和支出需求上升的雙重壓力。

二、進一步幫助低收入農戶增收的建議

1.加大扶貧數據庫建設維護工作力度，為精準扶貧奠定基礎

貧困戶的認定及其原因剖析是精準扶貧的基礎性工作，脫貧、返貧處于時刻動態變化中，現有扶貧信息欠精準，尚未建立動態調整機制，這既是困擾政府部門精準施策的重要基礎性因素，也在很大程度上制約了精準扶貧的成效。建議強化信息技術手段的應用，確保信息建設的完善，如為每個低收入農戶設立二維碼，信息錄入員通過掃描二維碼，不僅可以了解已有全部信息，而且可以對其原有數據進行增補、修訂，避免反復填表、反復修改、反復統計。將更新后的數據通過APP、PC終端上傳到全省扶貧系統數據庫的同時，要整合銜接低收入戶在民政、教育、衛生、醫療、房產登記、銀行存款等方面的數據庫，形成數據庫維護更新的責任分擔共享機制，為精準扶貧政策保駕護航[4]。

2.創新扶貧模式，多聚并措幫助低收入農戶脫貧

授人以魚不如授人以漁。幫助低收入農戶脫貧，最根本的還是要提高其造血能力。第一，完善貧困地區道路交通條件，推動高速公路加快向貧困地區延伸，加快貧困地區國省干線公路和通鄉鎮公路提檔升級，助推鄉村旅游、養殖和種植等產業發展，以產業發展帶動低收入農戶增收[5]。第二，政府部門可以借助“互聯網+電商+扶貧”模式，在有條件的貧困村內開設就業扶貧驛站和淘寶電商中心，借助互聯網和電子商務這一新興產業模式，在為一部分低收入農戶提供就業崗位的同時，還可以幫助低收入農戶出售諸如土雞蛋、蜂蜜等一部分農家土特產，幫助低收入農戶增收。第三，創新公益性崗位用工特招制度，將森林防火、基層消防、河道保潔、村莊保潔、經營性停車場等公益性崗位優先并重點安排給有勞動能力的低收入農戶。第四，針對當前扶貧項目資金利用率低、甚至很多扶貧資金被閑置的現象，扶貧部門工作人員要勇于擔當，爭取擴大扶貧項目范圍，積極探索、嘗試有可行性且前景可觀的扶貧項目，努力推廣已成功的、具有可復制性的扶貧項目，提高扶貧項目資金的利用率。第五，政府部門可以考慮出臺一定的稅收優惠政策鼓勵社會資本進行項目扶貧，如以一定的稅收優惠政策為條件要求社會企業為低收入農戶提供一定量的工作崗位等[6]。這不僅能提高貧困戶的造血能力，還能在一定程度上緩解扶貧企業人力資源緊張和爭取項目成本過高等問題，實現多贏局面。

3.進一步提升社會保障水平，積極營造全社會扶貧氛圍

因病、因殘而致貧的低收入農戶面對著勞動能力低下和醫療費用高昂的雙重困境，多數依賴社會救助形式生活。對此，政府要逐步加大社會保險對低收入群體的保障能力，加大專項救助力度，逐步提高社會救助水平，完善低保、醫療、教育、住房、災害、司法等專項救助措施。此外，要積極集聚民間扶助資源，營造全社會扶貧氛圍。一是充分發揮慈善機構作用。在加大對低收入農戶助醫、助學等方面救助力度的同時，鼓勵更多社會公益性組織舉辦面向殘疾人、老人、兒童的各種福利院，增加低收入群體的社會福利。政府要積極引導社會組織、行業協會、商會等民間團體參與到幫扶活動中來。二是廣泛開展志愿服務活動。積極組織村社開展鄰里互助、志愿服務等群眾性自我服務活動，為低收入農戶提供緩解生活困難的輔助性救助服務，鼓勵群眾將家中閑置的家電、家具、衣物等生活物資捐贈給低收入農戶。

三、結 語

總體而言，2013年至2017年，溫州5個加快發展縣（平陽、蒼南、泰順、文成、永嘉）通過實施“低收入農戶收入倍增計劃（2013—2017年）”，促使低收入農戶明顯增收，但其收入水平跟溫州其他地區之間仍存在一定差距，未來如何追趕甚至抓住后發優勢實現彎道超車，仍需進行更多研究和探索。繼“低收入農戶收入倍增計劃（2013—2017年）”后，為進一步提高低收入農戶收入水平，2018年浙江省委、省政府又出臺了“低收入農戶高水平全面小康計劃（2018—2022年）”，提出按照“兩個高水平”建設目標，實施低收入農戶高水平全面小康計劃。基于此，必須進一步完善扶貧數據庫系統，精準鎖定低收入農戶，創新扶貧方式，建立多元主體協同扶貧體制機制，針對低收入農戶實際情況制定相應的精準幫扶策略，努力實現精準扶貧績效的最優化。