當代中國治理與發展：基于界面治理框架的視角*

李文釗

治理是一個連接理論與實踐的敘事載體，它被研究者和實踐者所廣泛接受和認同。(1)Bevir M.(ed.)，The SAGE Handbook of Governance，Thousand Oaks, Sage, 2011.治理成為社會科學的“時髦”和跨學科的研究議題，也成為避免國家失敗的“靈丹妙藥”，它構成了學者和實踐者討論國家和政府問題的最大公約數。(2)Chhotray V., & Stoker G.，Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach， Springer, 2008.(3)Levi-Faur D.(ed.)，The Oxford Handbook of Governance，Oxford University Press, 2012.與此同時，由于不同學科在各自的理論脈絡之下使用治理這一術語，不同實踐者在多樣性情景之下講述治理故事，這意味著治理可以指稱任何事情，治理的內涵和外延一直存在廣泛爭論，缺乏分析性使得治理有可能成為一個空洞無物的詞匯。(4)Pierre J.(ed.)，Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy，Oxford University Press, 2000.(5)Rhodes R.A.，“Understanding Governance: Ten Years On”,Organization Studies, 2007, 28(8)：1243-1264.(6)Heinrich C.J., Lynn Jr L.E., & Milward H.B.,“A State of Agents? Sharpening the Debate and Evidence over the Extent and Impact of the Transformation of Governance”，Journal of Public Administration Research and Theory, 2010, 20(suppl_1)：13-19.(7)李文釗：《理解治理多樣性:一種國家治理的新科學》，《北京行政學院學報》2016年第6期。正如戴維·利維福萊所言：“治理被指稱很多事情，包括一個流行語，一個時尚，一個框架性工具，一個跨越不同學科的概念，一個傘狀概念，一個描繪性概念，一個不可靠的概念，一個空洞的指示，一個用于逃避的詞匯，一個崇拜物，一個研究領域，一個研究路徑，一個理論和一個視角。”(8)Levi-Faur D.,“From ‘Big Government’ to ‘Big Governance’”，in Levi-Faur D.(ed.),The Oxford HandBook of Governance, Oxford University Press, 2012, p3.

那么，我們如何講述中國的治理故事？更進一步，如何對中國治理進行診斷，發現其中的模式，尋找存在的問題，提出改進治理質量的建議？對這些問題的回答，應該成為公共管理研究者的理論自覺和歷史使命。對這些問題的回答，本文將遵循赫伯特·西蒙和埃莉諾·奧斯特羅姆所倡導的診斷研究路徑(Diagnosis Approach)，注重本體論框架(Ontological Framework)的建構，并以此為基礎，重點描述當前中國的治理故事。(9)Simon H.A.,Administrative Behavior,Simon and Schuster,1997.(10)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.為此，本文將從分析性框架的視角理解治理，基于現有的治理理論研究進展，建構一個治理研究的本體性框架，對中國治理與發展進行分析，重點關注當前的治理改革，討論中國可能的治理變革趨勢，以及推進高質量治理的一些設想和主張。

一、治理與中國治國理政實踐模式

治理作為一種流行語，如何與實踐相契合，一直是治理研究者關注的話題。如果兩者不能夠很好地匹配，治理有可能成為另一種“迷思”，要么給當地治理實踐帶來損害，要么僅僅是當局應對環境的“窗飾效應”(Windows Dressing)。(11)Christensen T., & Lgreid P.,“The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”，Public Administration Review,2007, 67(6):1059-1066.事實上，治理研究的早期倡導者羅茲很早就意識到“日常生活”(Everyday Life)的重要性，強調治理研究的“解釋轉向”，倡導解釋性治理(Interpretive Governance)，重視行動中意義、信念、實踐、行動、傳統和困境對于治理的影響，并不認為存在一種唯一的治理法則適應所有情景，需要去發掘多樣性情景之下的治理故事。(12)Bevir M., & Rhodes R.A.(eds.),Routledge Handbook of Interpretive Political Science,Routledge, 2015.

對于中國而言，我們需要處理作為舶來品的理論與中國實踐之間關系，要經過話語再建構與實踐的再調適實現理論與實踐的平衡，這也正是當前中國特色社會科學話語體系討論的核心。(13)薛瀾、張帆：《公共管理學科話語體系的本土化建構:反思與展望》，《學海》2018年第1期。2013年，黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這意味著國家治理體系和治理能力現代化已經上升到國家戰略高度。當研究者對于治理理論的內涵和外延存在廣泛爭論時，治理已經成為中國官方話語和敘事方式，并對中國的治國理政實踐產生廣泛影響，這無疑對治理理論研究者提出了較大挑戰。

從治理的視角思考中國治國理政實踐，講述中國治理故事，目前形成了四種傳統，即治理理論研究、國家治理體系和治理能力現代化研究、政治學中的威權體制研究、經濟學和社會學有關中國治理模式研究。

第一類是對西方治理理論的引進和介紹，并尋找與西方治理理論相契合的案例，這類研究可以歸結為治理理論的一般性研究，中國治理故事只是一般性理論的表征。(14)Ansell C. & Torfing J.(eds.)，Handbook on Theories of Governance，Edward Elgar Publishing,2016.治理研究學者主要圍繞“什么樣的治理”“何種類型的治理”等問題有較多討論，并形成研究治理的不同理論譜系，如社會治理(Society-centered Governance)、國家治理(State-centered Governance)、合作治理(Collaborative Governance)、適應性治理(Adaptive Governance)、等級治理(Hierarchy Governance)、共同治理(Co-Governance)、自主治理(Self-Governance)、多層次治理(Multi-level Governance)、網絡治理(Network Governance)、元治理(Meta-Governance)、互動治理(Interactive Governance)、解釋性治理(Interpretive Governance)、多中心治理(Polycentric Governance)、混合治理(Hybrid Governance)等。(15)李文釗：《理解治理多樣性:一種國家治理的新科學》，《北京行政學院學報》2016年第6期。這意味著，治理通過增加修辭而成為不同的指稱，實現了治理內涵的多樣性。由此帶來的問題是，治理是否包含著某種最低程度的“共識”，還是僅僅是一種“裝飾”行為？

第二類是在國家治理體系和治理能力現代化的話語之下展開，思考其內涵、路徑和模式。(16)藍志勇通過對現代化國家的發展經驗和政治理論的回顧，提出“如何全面建立現代化的治理體系，中國面對兩大挑戰。一是思維范式的挑戰，一是管理技術的挑戰。”(17)藍志勇、魏明：《現代國家治理體系:頂層設計、實踐經驗與復雜性》，《公共管理學報》2014年第1期。薛瀾在討論中國國家治理現代化之路時，提出國家治理現代化包含四個命題，即國家基本政治制度、國家治理的價值體系、國家治理體系和國家治理能力，認為中國國家治理現代化道路是“頂層設計與泥濘前行”相結合的過程。(18)薛瀾：《頂層設計與泥濘前行:中國國家治理現代化之路》，《公共管理學報》2014年第4期。

第三類是政治學研究者對中國政治的觀察，他們思考中國政治與西方政治有哪些差異性，如何進行描述，于是提出了與民主政治相對應的威權政治(Authoritarian Politics)的思維范式，并構造了多樣性的威權政治分析框架，以此為基礎講述中國治理故事。(19)Nathan A.J.,“Authoritarian resilience”,Journal of Democracy, 2003, 14(1): 6-17.對于威權體制的特征，學者們會強調其不同的方面，其典型包括：地區分權的威權體制(Regionally Decentralized Authoritarian，RDA)(20)Xu C.,“The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”,Journal of Economic Literature, 2011，49(4):1076-1151.、實驗主義治理(21)Heilmann S.,“From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’s Distinctive Policy Process”,The China Journal, 2008, (59)：1-30.、威權的韌性(Authoritarian Resilience)(22)Nathan A.J.,“Authoritarian resilience”,Journal of Democracy, 2003, 14(1): 6-17.、革命性的威權主義(Revolutionary Authoritarianism)(23)Perry E.J.，“Studying Chinese Politics: Farewell to Revolution? ”The China Journal, 2007, (57)：1-22.、分權的威權主義(Decentralized Authoritarianism)(24)Landry P.F.,Decentralized Authoritarianism in China: The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era,Cambridge University Press, 2008.、協商式威權主義(consultative authoritarianism)(25)Teets J.C.“Let Many Civil Societies Bloom: The Rise of Consultative Authoritarianism in China”, The China Quarterly, 2013, (213):19-38.、分離式威權主義(Fragmented Authoritarianism)(26)Lieberthal Kenneth & Michel Oksenberg,Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton University Press, 1988.和抗爭式威權主義(Contentious Authoritarianism)(27)Chen X.,Social Protest and Contentious Authoritarianism in China,Cambridge University Press, 2012.。

第四類是經濟學和社會學者對中國國家治理的研究，他們基于各自的理論傳統，提出了不同的理解框架，如一統體制與有效治理等。(28)周雪光:《權威體制與有效治理:當代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時代》2011年第11期。馮猛、艾云和劉世定(2018)在近期一項理解政府行為與制度安排的研究中，對經濟學者和社會學者有關政府研究，尤其是地方政府研究的理論進行了述評。(29)馮猛、艾云、劉世定：《理解政府行為與制度安排》，載《經濟社會學研究》(第5輯)，社會科學文獻出版社, 2018年。他們從地方政府間的競爭與合作及行為假定、政府的單目標與多目標的行為假定、轄區經營與地方政府追求“主動權”假定等出發，對經濟學和社會學中比較流行的“中國特色財政聯邦主義”模型、“政治錦標賽”模型、“主動權”行為假定、政府治理邊界模型、“權威體制—有效治理”模型、統治風險最小化模型、項目制模型等進行了分析。

中國治理現實的復雜性、治理理論的多樣性和不同話語的差異性，使得中國治理研究呈現“盲人摸象”的特征。不同研究者從不同理論視角對中國治理現實的不同層面進行觀察，得出差異性的結論和觀點。應該說，這些探索有利于加深我們對中國治理的理解和認知，“盲人摸象”本身就是復雜性、多樣性和差異性的應有之義。不同學者從自身視角出發形成對中國治理研究的“偏見”，而如何避免“盲人摸象”成為新的“巴比塔”，阻礙我們對中國治理全貌的認識，這成為當前中國治理研究的最大挑戰。

與此同時，由于我們對中國治理研究和認知存在“偏見”，按照這些思想指導實踐可能會引發中國治理危機。(30)Ostrom V.,The Intellectual Crisis in American Public Administration,University of Alabama Press, 2008.中國治理的思想危機會進一步限制其發展，并且有可能導致“身份危機”。人們理解和認識中國治理的知識之后，不僅不能夠指導實踐，而且還會對實踐產生負面影響，這與治理科學作為一門應用型社會科學的定位不相符。要告別中國治理的思想危機，就需要讓知識“有用”，并且實現知識改善社會的價值訴求，這對中國治理研究變革提出新挑戰。(31)Jilke S.,Van de Walle S.,Kim S.,“Generating Usable Knowledge through an Experimental Approach to Public Administration”,Public Administration Review, 2016,76(1): 69-72.我們認為，要實現“有用”知識，在知識生產與知識應用之間有效平衡，就需要治理研究的方法論變革。接下來，本文將基于人工科學的視角，提出一個理解中國治理與發展的本體論框架，以實現對中國治理故事的描述、解釋、診斷與設計。

二、界面治理分析框架：界面、功能與內部結構

本體論框架對于學科的發展具有極其重要的作用，這在自然科學領域得到普遍認可，但是社會科學還沒有給予足夠重視。(32)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”,Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.通過引入本體論框架的概念，埃莉諾建立一個理解和認知現實的系統思維方式，她認為我們可以從框架、理論與模型來研究世界。對于框架，埃莉諾指出，“一個一般框架的發展和使用可以幫助研究者去發現在進行制度分析時需要考慮的要素，以及這些要素之間可能關系。框架可以幫助進行診斷和規范研究。他們提供了更為一般的變量，用于分析所有的制度安排。”(33)對于理論，埃莉諾認為，“理論的發展和使用能夠幫助分析者明確框架中要素與特定問題的相關性，以及關于這些要素的一般性工作假設。因此，理論主要關注一個框架，并且為分析者提供有關診斷現象、解釋過程和預測結果的特殊假設。”(34)對于模型，埃莉諾指出，“模型的發展和使用主要是為了在有限的參數和變量之間作出精確的假設。邏輯、數學、博弈論、實驗、仿真和其他工具等被用來系統地探究這些假設在有限結果中的后果。”(35)Ostrom Elinor，“Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and Development Framework”，in Theories of the Policy Process, 2nd ed., Paul Sabatier Boulder(ed.),Westview Press, 2007, p.25，p.25，p.26.這意味著，認知世界既可以從模型出發，逐漸發展理論和形成框架，也可以從框架出發，基于框架來建構理論和模型。與從模型相比，框架更具有系統性、擴展性和包容性，這是我們試圖發展診斷中國治理與發展本體論框架的根本目的。

通過建構本體論框架，可以包容多樣性的治理理論和中國治理實踐，對中國治理實踐進行描述、解釋、診斷、設計和提升，實現知識的累積性增長。為此，我們基于西蒙和文森特·奧斯特羅姆提出的人工科學思想，結合復雜系統理論，提出了一個診斷中國治理與發展的界面治理分析框架。(36)Simon H.A. The Sciences of the Artificial,MIT Press, 1996.(37)Ostrom V.,“Artisanship and Artifact”,Public Administration Review , 1980,40 (4):309-317.文森特·奧斯特羅姆認為，看待和研究公共行政現象應該從技藝與人工物品的思路出發，公共行政是一個包含人類技藝的人工物品，理解人工物品需要考慮設計者目的，這使得公共行政不能夠純粹從自然科學出發來進行研究。西蒙指出社會科學最本質的特征在于其人工性，所有研究對象都包含著人類的價值和目標，這使得社會科學不同于自然科學，為此他提出了不同于自然科學的人工科學設想。人工科學思想意味著治理科學是一門社會科學，而不是自然科學，區分兩者的關鍵是治理科學包含著目的。

在西蒙看來，人工科學不同于自然科學，人工物與自然物的主要區別有四點：(1)人工物是由人類合成的；(2)人工物可能模仿了自然物的某些方面，但是缺乏后者的實質內容；(3)人工物可以用功能、目標和適應來定義；(4)人工物既用描述性詞匯，也用規范性詞匯來討論。(38)Simon H.A,The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996, p.5,p.6.于是，西蒙對于人工物給出了一個對稱性定義：“人工物可以被想象成為一個匯合點，一個界面(Interface)，這一界面處于內部環境和外部環境之間，內部環境就是人工物的實質和組織模式，外部環境就是人工物運行的環境。”(39)Simon H.A,The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996, p.5,p.6.于是，功能與目標、內部結構、外部環境構成了人工科學三個最核心的要素，自然科學對三個要素的其中兩個發揮作用，即內部結構和外部環境都需要遵循科學邏輯。

復雜系統是對治理現實的另一個刻畫，它強調治理系統自身的復雜性，以及治理對象系統的復雜性。對于復雜系統，西蒙指出其包含兩個最基本的特征，即等級性和可分性。可分性意味著復雜系統可以劃分為子系統和要素，等級性意味著復雜系統是按照層級來組織，這種層級組織的特性使得復雜系統具有一定的自主性，單一子系統功能不完善并不會對復雜系統產生太大影響。復雜系統與人工科學之間存在內在聯系，復雜系統也是人工科學的研究對象，而正是因為復雜系統的重要性，這使得我們將其作為描述中國治理現象的一個關鍵概念。治理系統既是復雜系統的設計者，又是復雜系統的構成要素，這使得復雜系統治理成為治理科學面臨最大的挑戰。

基于文森特和西蒙的人工科學思想和復雜系統理論，我們提出界面治理分析框架，將界面作為治理研究最核心的變量，任何一個治理過程是治理界面的建構過程，通過治理界面來實現治理功能和目標，從而應對環境的挑戰。(40)李文釗：《理解中國城市治理：一個界面治理理論的視角》，《中國行政管理》2019年第9期。為此，診斷中國治理與發展，可以從界面、功能與目標、內部結構、外部環境等四個要素出發對治理過程和治理問題進行分析，從而實現提升治理質量的目的(見圖1)。一旦考慮復雜系統治理界面，這涉及如何處理不同治理界面之間內在組織和邏輯關系，這是分析范式轉換，即從單一界面治理分析到多界面治理體系。

圖1 界面治理分析框架(41)李文釗：《理解中國城市治理：一個界面治理理論的視角》，《中國行政管理》2019年第9期。

埃莉諾·奧斯特羅姆指出，分析框架最重要的特征是可以對每一個要素進行深挖，形成二級變量或三級變量。(42)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”,Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.研究者可以根據需求和分析尺度，來決定研究的層次。基本的描述，可以只關注一級變量，而更深入的分析則需要關注二級變量或三級變量，有些甚至需要關注四級變量。同樣，我們也可以根據研究需要，繼續對界面、內部結構、功能或目標、環境等進行細分，探討這些不同要素的二級變量或三級變量，為診斷中國治理與發展提供分析框架(見表1)。當前，我們根據研究的需要，進行了三級變量的區分，這些變量是理解中國治理實踐的基礎。

表1 界面治理分析框架要素(43)該表為作者自制。

對于環境要素而言，其核心是治理界面的外部影響因素，既包括物理生態環境，也包括政治、經濟、社會等環境，還包括文化、價值觀和信仰等環境。環境與治理界面會進行雙向互動，環境會提供治理界面的約束條件，治理界面通過適應環境變化來實現自身功能和目標。當然，治理界面也通過自身努力來改變環境，使得環境更好地適應自身需求。環境也可能成為治理界面的對象，如自然環境和資源治理界面就是將環境本身作為治理對象。從這個意義上，埃莉諾·奧斯特羅姆在后期開發的社會生態系統(SES)就可以看作是針對生態環境構造的治理界面，治理界面的組織和運行模式會對績效產生影響。(44)Ostrom Elinor,“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”,Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.

對于目標與功能而言，其核心是治理界面最終追求的目標，對于治理界面的目標與功能，既可以從治理系統自身的視角進行定義，也可以從治理系統作為復雜系統子要素的角度來定義。人類社會建構治理系統，離不開對目標的追求。治理最初是與公共問題和集體行動聯系在一起，通過治理實現問題解決和公共利益。同樣，對于治理系統好壞的判斷，在很大程度上取決于其是否能夠實現設定的目標？由于治理在本質上涉及權力配置，這使得復雜系統的治理界面的目標包含著雙重目標，一方面治理界面自身具有可衡量的目標，另一方面治理界面需要為復雜系統目標提供支撐。簡而言之，對于復雜系統的治理界面的目標與功能，可以從治理自身和治理的社會意義兩個方面來衡量。

對于治理界面而言，這是界面治理分析框架的核心變量，通過治理界面其他要素得以組織和運行。界面是界面治理分析框架的重點，它是其他要素得以產生的基礎，有了界面才能夠區分內部結構和外部環境。此外，界面總是與功能聯系在一起，界面要實現其功能以應對環境挑戰。在西蒙的最初定義中，界面基本上與人工物等同，這也使得界面本身包含著可變性，人類可以根據不同功能和目標來構造治理界面。當前，可以從領域和層次的角度對治理界面進行分類：領域主要是橫向層面的內容，它涉及治理的對象，一旦治理與對象相結合就構成了實質性治理的主要內容；層次主要是縱向層面的內容，它涉及治理的范圍，不同層級的治理其范圍不同。由于人類需求的多樣性、公共事務的復雜性和信息技術的進步，一些兼具橫向界面治理和縱向界面治理特征的混合界面治理正在形成，如流域治理界面、空間治理界面、網絡治理界面等。

對于內部結構而言，其核心是治理界面要發揮其功能需要什么樣的支撐，它涉及不同行動者之間的集體行動，組織、制度、技術、文化、網絡等是激勵和約束個人以實現治理功能和目標的手段和方式。界面最本質的含義是以一體化的方式開展行動，治理界面是以一體化界面來實現有效治理。要達到一體化行動，就需要用制度、技術和文化等方式來支撐界面的運行和構造秩序。界面的類型不一樣，其內部結構也不一樣，從而內部結構的組織和運行模式也不一樣。制度的集體行動框架就是討論不同組織之間如何實現集體行動的問題，這可以看作是在一個組織是其構成要素的治理界面之下如何進行集體行動的探索。(45)Richard C.Feiock,“The Institutional Collective Action Framework”，Policy Studies Journal, 2013,41(3)：397-425.

任何分析框架的建立，都是為了更好地幫助研究者和實踐者理解和認知世界，進而最終達到提升人類福祉的目標。簡而言之，研究者和實踐者利用界面治理分析框架，應該可以對中國治理與發展進行描述、解釋、診斷、設計和規范。描述和解釋是科學的邏輯，它強調探究和發現中國治理現象背后的規律，描述對是什么的問題進行回答，解釋對為什么的問題進行回答。診斷、設計和規范則是問題解決的邏輯，它強調通過對中國治理實踐的診斷，提出改進治理實踐的手段和方法。對中國治理和發展進行描述，則是進一步深入探究的基礎。接下來，我們將結合界面治理分析框架，對中國治理與發展的實踐進行描述。

三、診斷中國治理與發展：基于復雜系統的界面治理分析框架

基于界面治理分析框架，我們可以根據環境、界面、功能與目標、內部結構等四個要素對中國治理實踐進行描述，這是進一步診斷問題和設計方案的基礎。從界面治理分析框架的視角看，中國改革過程是治理界面不斷重構的過程，而隨著十九屆三中全會對深化黨和國家機構改革的部署，以及十九屆四中全會對“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的頂層設計，這使得中國正在形成自身比較完善和定型的治理界面體系。通過引入界面治理分析框架，我們可以更好地理解中國之治的內在邏輯和體系。

人工物不同于自然物的關鍵在于其目的性，對于中國治理界面的目標和功能分析成為一切研究的出發點。由于界面在界面治理分析框架中發揮關鍵和核心作用，根據前面的分類框架，接下來將從橫向界面治理和縱向界面治理二個維度來考察中國復雜系統的治理界面。界面具有對稱性作用，界面之外屬于外部環境，界面之內屬于內部結構，環境與界面之間復雜互動將會在下一部分中討論，這一部分只討論其界面的內部結構運行。

1.復雜系統的治理界面的目標與功能：國家治理體系和治理能力現代化。

治理界面作為人工物，它包含著設計者意圖、價值和目標。對于中國治理而言，其最根本的目標是推行國家治理體系和治理能力現代化。由于治理系統是更大復雜系統的組成部分之一，這使得治理界面除了有自身目標之外，還需要實現更大復雜系統的目標。自身目標是針對治理界面而言，而社會目標則是治理系統作為復雜系統構成要素之一應該承擔的責任和義務。從這個意義上看，治理是一個過程性活動，通過治理來實現人類所珍視的其他價值。根據表1的界面治理的分析框架，結合十九大報告、十九屆三中全會和四中全會的論述，中國治理系統已經形成了自身的目標和功能，以及治理系統所需要實現的社會目標和功能，自身目標和社會目標兩者有機統一。

中國治理界面的自身目標。對于中國治理界面應該追求的目標，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》首次進行了明確，它提出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”根據這一界定，中國治理界面的目標主要有兩個衡量維度，一是制度維度，二是治理體系和治理能力維度，前者強調制度的成熟、定型、完善和優越等方面，后者強調國家治理體系和治理能力現代化。這些目標既是衡量中國治理界面功能實現程度的判斷標準，也是中國治理界面需要追求的價值。

中國治理界面的社會目標。治理作為一個過程，其最終目標是人類自身的發展，治理本身并不是終極目標。對于中國治理界面的社會目標，黨的十九大報告進行了界定，它將中國從2017年到本世紀中葉的目標劃分為兩個時期，一個時期是從2017年到2020年，另一個時期是2020年到本世紀中葉，對于前一個時期的目標是全面建設小康社會，對于后一時期的目標又劃分為兩個階段，分別是：“第一個階段，從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。……第二個階段，從二○三五年到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。”很顯然，中國治理系統需要為物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明提供支撐，這些文明也是衡量中國治理系統是否實現目標的最終判斷標準。

2.復雜系統的橫向界面治理：“五位一體”的治理邏輯。

對于界面治理理論而言，治理界面是理解這一理論的核心，也是進行分析的出發點和落腳點。因此，中國治理要形成自身特色，就是探索適合自身國情的治理界面體系。對于中國的探索與發展，如前所述，我們可以從橫向和縱向兩個維度來劃分中國治理界面體系。對于橫向維度而言，主要是根據領域，將治理事務劃分為赫伯特·西蒙所稱的“可分解”的子系統。(46)Simon H.A,The Sciences of the Artificial, MIT Press, 1996.將公共事務根據事務屬性進行分類治理，有利于組織注意力分配從串聯處理向并聯處理轉變，以提升治理質量和治理效率。(47)Simon H.A,Administrative Behavior,Simon and Schuster, 1997.

對于復雜系統的橫向界面，中國改革開放40年進行了探索，逐步形成了“五位一體”的治理邏輯。(48)許光建：《從“兩手論”到“五位一體”總體布局思想——社會主義事業總體布局的40年歷史演進》，《人民論壇》2018年第33期。“五位一體”的治理邏輯意味著中國公共事務治理的界面劃分為五個子界面系統，即政治界面、經濟界面、社會界面、文化界面和生態界面，形成了獨具特色的政治治理、經濟治理、社會治理、文化治理和生態治理。為了分析的方便和可操作性，對于政治界面、經濟界面、社會界面、文化界面和生態界面的治理，我們可以想象成“治理+領域界面”，即我們所討論的橫向界面治理。在“治理+領域界面”中，基于可分析性的考慮，可以將領域界面治理想象成為治理系統與領域界面之間互動，這也是實質性治理的核心內涵(見圖2)。以社會治理界面為例，它是社會界面與治理系統之間有機互動，形成一個對社會進行治理的社會治理界面。(49)李文釗,荊小娟：《診斷中國社會管理:一個理論考察》，《中國行政管理》2012年第3期。針對社會治理界面的建設格局，黨的十九屆四中全會提出：“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業、社會安定有序，建設更高水平的平安中國。”埃莉諾·奧斯特羅姆提出的社會生態系統理論(SES)，其實就是建構了一個分析生態系統界面治理的分析框架。(50)Ostrom Elinor，“A Diagnostic Approach for Going beyond Panaceas”, Proceedings of the National Academy of Sciences, 2007, Vol.104(39): 15181-15187.

圖2 橫向界面治理的分類框架(51)該圖為作者自制。

“治理+領域界面”不僅意味著單一界面的治理，還意味著不同界面之間互動以及其治理邏輯。以文化治理界面為例，文化產業就涉及文化界面和經濟界面，對文化產業治理就是“治理+文化界面+經濟界面”。文化還涉及政治和價值觀，它要求文化能夠與政治有機結合，此時文化治理就是“治理+文化界面+政治界面”。同樣，文化也會對社會界面、生態界面產生影響，這使得社會界面治理和生態界面治理都會涉及文化因素，它是多個界面之間復雜互動，治理過程是一個多界面之間協同治理過程。

3.復雜系統的縱向界面治理：中央統一領導和地方自主性相結合的治理邏輯。

中國除了在橫向層面進行治理探索之外，還在縱向層面進行了治理探索，形成了具有中國特色的縱向治理界面體系。縱向界面治理主要是根據治理的規模和范圍來進行劃分，不同規模涉及治理范圍不同，形成“治理+規模界面”的界面治理體系。對于縱向界面治理又可以從國內和國際兩個維度劃分，國內維度的縱向界面治理主要涉及中央與地方之間的關系，它是對不同層次縱向界面治理體系的重構；國際維度的縱向界面治理主要涉及全球治理界面的形成。

在一國之內，復雜系統的縱向界面治理核心是處理中央與地方關系，它需要通過配置不同規模的治理界面來實現對公共事務有效治理。在縱向界面治理方面，最重要的難度是處理行政層級和公共事務自身規模與范圍之間關系。由于行政層級是固定的，而區域發展則有自身規律，尤其是城市化進程會對原有的行政層級體系進行挑戰。當前，中國形成了中央、省、市、縣、鄉鎮、社區等不同層級的治理，這些固定類型的行政層級可能不適應公共事務發展規律和需求，這使得中國開始探索縱向界面治理變革。在縱向界面治理變革中，一個重要內容是加強區域治理界面的重構，以實現區域協調發展和都市圈建設，從而推動中國城鎮化戰略。在區域治理界面建構中，比較典型的包括京津冀協同治理界面、長三角一體化治理界面、粵港澳大灣區治理界面的建設。在區域治理界面的建構中，規劃和組織是主要手段，通過規劃為區域治理界面謀劃方向，通過成立協調小組來實現集體行動。在國內的縱向界面治理體系中，目前比較重要的縱向界面包括：基層治理界面、地方治理界面、城市治理界面、省域治理界面、區域治理界面和國家治理界面，這些界面間存在復雜的嵌套關系(見圖3)。

圖3 縱向界面治理的分類框架(52)該圖為作者自制。

隨著全球化進程，公共事務的范圍和規模越來越超越一個國家的界限，這使得治理的層次需要跨越國家界限，為此全球治理界面成為縱向治理界面的重要內容。對于公共事務的范圍和規模超越國界并進行治理變革的典型代表是歐盟的建立，歐盟是一個超越于國家治理層面的更高層次治理界面。歐盟的治理既為超越國家層面的縱向界面治理提供了經驗，也對人類自身的民族國家治理界面提出了挑戰。當前，人類面臨著很多重要的治理難題，如全球氣候變暖、全球安全風險防范、全球衛生體系建設等不同類型的全球性公共事務治理，這就需要建立一個協調不同國家與國家之間關系的縱向治理界面。中國在全球治理界面的重構中，提出了“人類命運共同體”的思想，并嘗試建立多邊的全球治理體系。

4.復雜系統的混合界面治理：橫向界面和縱向界面相融合的治理邏輯。

中國治理除了按照橫向維度和縱向維度進行治理界面劃分之外，當前正在根據公共事務自身的屬性形成橫向和縱向相結合的混合治理界面。這些混合治理界面的形成，使得中國治理能夠很好地適應民眾需求和公共事務自身規律。對于混合界面治理而言，比較典型的是流域治理、空間治理和網絡治理等，可以預期，隨著公共事務復雜性增多、民眾需求多樣性和技術復雜，未來還會出現更多具有混合特征的治理界面。

流域治理界面的重構就是一種既包括橫向治理界面，又包括縱向治理界面的混合型治理界面。通常而言，流域可能會跨越很多省份，對于流域治理就會涉及對很多省域不同類型和不同層次治理主體的協調，它既是一個生態領域層面的治理，又是一個縱向層面的治理。對于中國而言，最重要的流域治理就是長江、黃河、珠江、太湖等治理。空間治理界面的重構則是以物理空間為依據，來重新整合橫向界面和縱向界面的治理，使得空間成為整合不同類型和層次治理的主要依據。目前，空間治理主要是通過“多規合一”來實現不同類型和層次治理界面的統一，空間成為一種治理界面建構的依據。同樣，網絡治理界面作為一種虛擬界面，由于其跨越不同領域和層次，對其進行治理也涉及對橫向界面和縱向界面治理的整合，網絡成為治理的新領域和新界面。

隨著信息技術的發展，基于橫向治理界面和縱向治理界面相融合的混合治理界面將會成為一種趨勢，數字政府就是這種混合界面的重要推動力量。當前中國正在推行“互聯網+政務服務”變革，通過互聯網技術實現橫向治理界面和縱向治理界面的有機整合，成為一個包容橫向治理界面和縱向治理界面的一體化界面，這成為治理變革的新趨勢。在“互聯網+政務服務”中，既涉及各個部門的政務服務，又涉及不同層次的政務服務，“跨部門、跨地區、跨層次”成為“互聯網+政務服務”改革的方向，而這些改革的實質是建立混合的治理界面。

5.復雜系統的內部治理結構：黨領導國家和多元共治的治理邏輯。

治理界面要實現其功能和適應環境，就需要有良好的內部治理結構支撐。內部治理結構是一個集體行動問題，它涉及處理不同行動者之間關系，屬于制度性集體行動的范疇。(53)Richard C.Feiock,“The Institutional Collective Action Framework”，Policy Studies Journal, 2013,41(3):397-425.制度性集體行動強調集體行動中的行動者很多時候不是個人，而是由組織構成，它需要協調不同組織間關系。社區治理界面屬于社會治理界面的子界面，其內部治理結構就涉及協調社區治理界面中不同的行動者，如黨委、上級政府、街道、基層黨組織、居委會、業主委員會、社會組織、物業管理公司、居民個人等多樣性主體。因此，治理的重要問題是如何協調不同治理主體來實現公共問題的解決、公共服務的提供和公共價值的實現。

對于治理界面的內部結構而言，集體行動需要依靠制度、文化和技術等手段來實現有效治理。制度是規范行動者之間關系的規則，可以從認知、行為和規范等視角去理解，它允許、禁止和限制行動者的行動。(54)李文釗：《論作為認知、行為與規范的制度》，《公共管理與政策評論》2017年第2期。埃莉諾很早就認識到，個人可以通過制度漸成來實現集體行動，從而解決他們自身面臨的公共困境。(55)Ostrom E.,Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action,Cambridge University Press, 1990.當前，中國在公共事務治理中，正在形成黨領導國家和多元共治的治理邏輯，通過建立黨的領導制度和一系列制度安排，來協調各方面關系，實現治理中共建、共治和共享的治理格局。在形成各方共治過程中，制度發揮著重要作用。十九屆四中全會就是要為不同類型和層次的治理界面提供制度體系，使得治理界面在制度系統之下有效運行。

除了制度之外，技術和文化也在推動不同治理主體之間的集體行動方面發揮著重要作用，技術治理成為治理變革的主要方向。(56)渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。技術治理的核心是利用信息技術的發展，將技術更多應用于治理之中，實現公共事務的有效治理。技術治理被應用于智慧城市、公共安全、社區治理、政務服務、組織運行等不同領域中，無論是橫向層面的治理界面、縱向層面的治理界面，還是混合層面的治理界面都離不開技術，技術成為界面的內部結構有效運行的關鍵支撐，也是界面與環境之間互動的重要手段和方式。而良好的治理要具有可持續性，最終需要形成一種治理傳統、習性和價值，這是文化在界面治理中發揮作用的體現。

當不同治理行動者在治理界面之下，依托制度、技術和文化等進行集體行動時，他們會形成不同的關系模式，這是治理界面的內部結構的表現形式。對于治理界面的內部結構，可以呈現不同的方式，如等級結構、契約結構、協商結構和網絡結構等不同類型。對于內部結構的互動過程及其特征的關注，是德國學者弗里茨·沙普夫(Fritz W.Scharpf)所倡導的“行動者中心的制度主義”研究的核心議題。(57)Scharpf F.W.,Games Real Actors Play: Actor-centered Institutionalism in Policy Research,Routledge, 1997.良好的內部結構是治理得以持續的基礎，也是治理改革中應該關注的重要內容。

四、邁向彈性、穩健性和適應性的多界面治理體系

一旦引入時間的因素，界面治理理論就需要從靜態走向動態，這也是治理界面與環境之間不斷調適的過程。治理界面體系是由一系列嵌套、疊加治理界面組成的，不同治理界面滿足不同的功能，應對多樣性的公共事務和滿足差異性的需求。一個國家的治理界面體系既會受到國內環境的影響，也會受到國際環境的影響。由于環境本身在不斷變化，治理界面需要實現其功能也需要進行變革。當環境發生變化，而治理界面沒有隨之進行適應性變革時，就會出現治理失靈的現象。

成功的治理一般意味著治理界面體系能夠適應環境變化，實現可持續發展。由于環境本身一直處于變化之中，這使得沒有一勞永逸的治理，治理是一個不斷調適和沒有止境的過程。正是因為這一原因，我們可以看到有些國家曾經實現過成功的治理，但是很快就出現治理衰退，治理衰退也導致經濟社會發展的衰敗。國家為什么會失敗，一個國家應該建立什么樣的治理體系，如何建立與繁榮、發展相匹配的治理體系，避免陷入“暴力”陷阱，是政治經濟學家關注的重要話題。(58)North D.C.,Wallis J.J.,Weingast B.R.,Violence and Social Orders: A Conceptual Framework for Interpreting Recorded Human History,Cambridge University Press,2009.

中國治理一直處于變革中，以適應經濟、社會、政治、文化、生態和國家環境變化。中國的治理界面一直處于調整之中，以應對環境的挑戰。在應對環境的挑戰中，中國治理界面體系越來越復雜。與中國整個經濟社會的不斷進步一樣，治理界面體系也在不斷演化以提升其質量。中國治理的制度化水平不斷提高，其治理能力也獲得較大提升。從某種程度上看，十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，而十九屆四中全會對這一核心議題進行了系統回答，為中國治理建立系統、完備和科學的制度體系，這代表了中國治理的最新發展方向。

正如可持續的社會生態體系需要具備彈性、穩健性和適應性等特征，中國多界面治理體系要在應對環境挑戰中實現可持續發展同樣需要擁有這些特征。彈性和穩健性意味著治理具有靈活性，能夠包容多樣性的環境，能夠從環境的干擾中恢復自身的生命力。適應性意味著治理具有動態演化特征，能夠隨著環境變化而發生變化。當然，彈性、穩健性和適應性的多界面治理體系本身也需要不斷維護和修復，只有在持續的改進中才能夠保持其生命力，從而實現人類自身的可持續之道。中國所推行的治理變革，其核心就是要使得其治理界面體系能夠應對環境沖擊、挑戰和破壞，在應對沖突和難題中實現可持續發展。