從《美國老年法案》修訂探索老年體育政策特征及啟示

湛冰 王凱珍 范成文

摘 ?????要：《美國老年法案》中涉及老年體育政策的修訂揭示美國老年體育遵循循證政策的基本范式，體現法案橫向連接州政府與聯邦老年服務網，并縱向直達社區的“橋梁”作用，凸顯老年體育活動標準細化的趨勢。反觀我國現階段老年體育政策現狀，建議發揮學術研究在政策制定中的“粘合劑”功能，形成政策的長效“證據鏈”;從社會支持視角健全老年體育政策體系框架，聯動推進老年體育各項規章制度的落實;從政策細則上，確立老年體育活動分類和標準化意識，依托社區實現基層體醫漸進融合。

關 ?鍵 ?詞：老年體育;體育政策;循證政策;體育活動標準;社會支持;美國老年法案

中圖分類號：G80-05????文獻標志碼：A ???文章編號：1006-7116（2020）04-0035-06

Exploring the characteristics?of elderly sports policies from the perspective of the

revision of the American Elder Act and inspirations therefrom

ZHAN Bing¹，WANG Kai-zhen²，FAN Cheng-wen³

（1.School of Management and Communication，Capital University of Physical Education and Sports，Beijing 100191，China;2.School of Leisure and Social Sports，Capital University of Physical Education and Sports，Beijing 100191，China;3.School of Physical Education，Hunan University of Technology，Zhuzhou 412008，China）

Abstract：The revision?of elderly sports policies involving contents in the American Elderly Act （referred to as the Act for short） reveals the basic paradigm of American elder sports following?evidence-based policies， embodies that the Act horizontally connects to the state government and federal?elderly service network， and vertically plays the function?of community “bridge”， and highlights the trend of elderly sports activity standard refinement. By viewing the current situation of elderly sports policies at the current stage in China on the contrary， the authors put forward the following proposals： exert academic researchs “adhesive”?function in policy making， form a long-term effective “evidence chain”?of the policies; from the social support perspective， perfect the elder sports policy system framework， boost various elder sports regulations?and systems in a linked way; in terms of policy rules and regulations， establish elderly sports activity classification and standardization awareness， realize the gradual fusion of grassroots sports and medicine by relying on communities.

Key words：elderly sports;sports policy;evidence-based policy;sports activity standard;social support;American Act Evolution

2019年11月中共中央國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》提出，到2022年，我國積極應對人口老齡化的制度框架初步建立;到2035年，積極應對人口老齡化的制度安排更加科學有效;到本世紀中葉與社會主義現代化強國相適應的應對人口老齡化制度安排成熟完備^[1]。我國已將逐步建立綜合、連續的老齡化制度和健全老年健康服務體系提上議程。老年體育作為老年健康促進的重要要素，完善其政策體系和科學化政策內容勢在必行。在美國，1965年7月14日約翰遜總統簽署的《美國老年法案》（以下簡稱《法案》）是針對美國60歲及以上老年人設立的保護老年人合法權益的基本聯邦法律。2005—2015年，美國60歲及以上的老年人從4 980萬增加到6 680萬，增長34%^[2]。面對平均每7人中就有1個老年人的現狀，為積極應對老齡化帶來的各種社會和經濟問題，《法案》經歷多次修訂，不斷完善。美國政府對老年體育推進的權威性和導向性，對我國老年體育政策的發展也具參考價值。

1 ?《法案》中老年體育政策條款的簡述

《法案》第1部分提出國家為保障老年人福祉所制定的10項戰略目標中，第7項提及“應給予老年人最廣泛的參與各種文藝活動的機會”，第8項提及“當老年人有需要時，對其提供有效的社區服務來進行社會援助”，第9項提到“老年人能夠受益于那些為提高老年人健康和幸福的科學研究”。盡管如此，但《法案》對老年體育的實質性推進始于1987年法案中新增的第3部分第4節的資助老年體育活動的細則^[3]。自1987年老年體育活動促進有了實質資金支持后，《法案》作為老年基本法，真正為體育活動促進老年健康提供既具權威又具可操作性的法律保障。繼2012、2016年分別對老年活動推進項目的法律陳述進一步的修訂和細化^[6-8]，深度保障了美國老年體育發展的有法可依，有法能依。

美國學界對老年體育影響晚年健康生活的一致認同，促使美國老年根本法律中從未忽視如何通過發展老年體育改變生活方式，進而促進健康老齡化這一議題。《法案》共7個部分，其中第3部分作為美國聯邦政府促進老年健康的根本法律依據，共包括4項老年服務資助，即支持類服務（TitleIII-B類）、營養服務（TitleIII-C類）、疾病預防和健康促進服務（TitleIII-D類）和國家家庭照顧者支持計劃（NFCSP）（TitleIII-E類）^[4]。

其中，疾病預防和健康促進服務（TitleIII-D類）是美國聯邦政府通過衛生部下設的社區生活管理局（ACL）建立的老年服務網絡系統，由56個州老齡局（SUA）向629個左右的地方老齡局（AAA）、260多個部落和當地夏威夷老齡組織以及近2萬個地方社區的老齡化和社會服務供給機構提供服務。主要展開“教育和支持促進健康的生活方式和健康行為的活動”^[5]，即通過身體活動、適當飲食、定期健康檢查以及日常的營養和體育教育活動，促進并改善老年人健康生活方式。通過體育促進老年健康體現在增強健身和健康的計劃、防摔計劃和慢性病管理3大領域，這3大領域是全美各層級老齡局在全美社區推廣老年體育活動的風向標。其中，第1類為增強健身和促進健康計劃，主要包括為社區組織設計促進老年人身體活動的多種分組鍛煉計劃，針對手腕和腳踝的力量訓練; 健身跳舞、有氧運動或步行的心血管鍛煉;平衡和姿勢練習等內容。第2類為防摔計劃，主要包括教導參與者提高力量、平衡和靈活性;跌倒風險因素的教育;涉及藥物審查和修改;為選定的季節性風險因素提供醫療護理管理轉介;提供減少環境危害方法的家庭危害評估。第3類為慢性病自我管理項目，包括各州400多項服務，如血壓篩查、步行俱樂部、瑜伽課程等，多功能老年中心、餐飲場所和其他社區環境中開展活動，以及通過針對弱勢老人的個性化咨詢和服務開展活動。

2 ?從《法案》的修訂看老年體育政策的特征

2.1 ?循證政策（EBP）是美國老年體育政策制定的基本范式

20世紀80年代后期，肇始于臨床醫學的循證實踐擴散到教育、科技和公共管理等多個領域。1996年學者Dawson^[9]提出缺乏證據支持的質疑——“公共物品進行私人融資？依舊不是循證決策”，循證決策首次應用到公共管理學領域，美國老年體育政策遵循較為科學的循證路線。

從《法案》修訂看，20世紀70年代美國政府通過體育促進健康的逐漸深化，從實質資金的保障、社區老年項目評估到老年體育活動標準的制訂，主要源于3大原因：第一，從世界范圍看，美國是20世紀老年體育研究的佼佼者，不乏老年體育研究史上里程碑式的項目。如40年代，美國學界關于老年人參與體育活動與老年生活質量的相關性研究;80年代初期，DeVries，Hales等學者證實體育活動有利于老年人心理健康;Costill通過系列研究，跟蹤調查參與跑步的老年鍛煉者持續參與的程度;Pollock的團隊證實老年體育活動參與減緩老年生理機能退化^[10]。最終，1998年美國運動醫學學會發表體育活動促進老年健康的立場書，標志著全美學界對老年體育促進健康的認同^[11]，這為1996年美國衛生服務部發布的《體育活動與健康：外科總醫師的報告》這一政府行為提供了全面而堅實的基礎，更為世界衛生組織1997年發表的《促進老年體育活動綱要》提供了重要的依據和有力支撐^[12]。第二，《法案》為修訂老年體育政策條款，前期獲得了多維度的統計數據支持：美國國家健康和營養檢查調查（NHANES）、美國行為風險因素監測系統（BRFSS）為《法案》提供全美老年體育活動的長線數據;政府資助的國家老齡研究電子文獻數據庫（NACDA）提供老年體育研究的詳細數據等。第三，全美“白宮老齡會議”1950—2015年共計召開7次，已然成為全國健康領域專家、學者齊聚探討老年健康和服務的盛會。其中對老年體育的重視程度、板塊內容、細節逐年增加的做法，使老年體育成為健康促進和疾病預防戰略中的重要角色。特別是2015年的“白宮老齡會議”在社區建設、健康服務、交通、疾病類型、個人行為方式改變等角度談到加強老年體育活動促進健康的議題^[13]，更催生了《法案》細化老年體育條款，有效地將體育促進健康融入更為復雜而系統的公共衛生政策之中的改革。

因此，從學界的科學研究和專家共識到老年體育活動大數據的統計，再到提煉與形成美國融合體育（活動干預）、環境（老年友好社區）、交通（設施重建）多方面推動的老年體育政策。可以說，美國老年體育政策的制定重視多方渠道的“證據”來源，遵循較為科學和量化的循證決策范式。

2.2 ?充分發揮社會多方“合作伙伴關系”

第一，橫向從《法案》內容設置看，1974年以來美國老年健康促進主要從社會支持政策、健康促進政策、營養政策、老年照料4個維度推進，從而減少“醫療保險”和“醫療救助”的政府支出。綜合了政府、非政府組織、商業部門、基金會、科研機構多領域的多方社會支持和協作是美國推動老年體育的最大優勢。各種支持政策主要包括環境、交通等領域對老年健康的支持;營養政策主要解決弱勢群體的營養供給問題;老年照料主要涉及社區和養老院的設施、人員和資金問題。例如，OAA通過國家家庭護理支持計劃（NFCSF）從“代際”的家庭成員扶助入手，提高家庭成員對殘疾老年人照料。2001年環保署頒布《健康社區設計措施“健康居所”計劃》資助地方“健康社區”建設，改善老年人的體育休閑活動環境與配套設施;2009年房屋與城市發展部頒布《聯邦跨領域協作項目：交通部、環保署、房屋與城市發展部協同建設可持續發展社區》為社區設置有利于老年人參加體育的設施;2015年交通部頒布《提高步行運動和建設可步行社區的呼吁》創造有利條件便于老人順利達到體育活動現場等等 ，改善老年人“就地養老”的條件。毋庸置疑，這都為《法案》中老年體育促進健康的政策逐漸形成提供全方位支持。

第二，面對各州獨立于聯邦政府的特殊國情，為有效聯動各州政府，橫向打通“老年服務網”與“州級政府部門”的溝通渠道，1978年《法案》將“地方老齡局及社會服務、營養服務以及多用途老年中心合并納入各州和社區的項目資助”，這有效地保障聯邦政府衛生部下設的社區生活管理局（ACL）建立老年服務“縱向”網絡系統，通過56個州老齡局（SUA）縱向直達地方社區的老齡化和社會服務供給機構。美國老年體育政策在一定程度上實現了聯邦政府的“自上而下”的資金投入，與各州政府、社會多領域集資的“雙管齊下”的態勢，深化了聯邦和各州不同程度地協助地方老齡局推動體育活動進社區的舉措。

第三，依托社區是美國老年體育政策落實的著力點。“社區合作伙伴關系”是充分調動各部門推進老年人體育發展的有效方式，作為先導性的美國老齡組織，國家老齡委員會（NCOA）針對《健康老齡化研究網絡的最佳實踐推廣計劃》（2001），在2004—2007年共發布7個老年體育活動推進報告，涉及開展怎樣的老年體育活動、如何選擇適當的老年體育活動、如何制定老年體育活動、如何進行社區老年體育活動推廣專業人員培訓、如何鼓勵社區老年人參加體育活動、如何維持老年體育活動的持續性等等。

2.3 ?《法案》明確基層老年體育活動推行細則是政策可行的關鍵要素

作為美國老齡政策的最高立法，自1965年《法案》設置健康促進項目以來，老年體育活動的政策修訂主要涉及1987年開始正式對老年體育促進健康的活動設立專門資助;2012和2016年分別對老年體育活動推行的評價標準再次細化，增強老年體育活動政策在全國推廣的可行性。最值得一提的是，政策細化分為兩個階段：2012—2016年9月，對美國推行老年體育活動循證項目（以下簡稱EBHP）進行3級分類（Tier1，Tier2和Tier3）;2016年10月以后，確定凡是符合以下5個標準的最高級別（Tier3）的老年體育活動為適用全國推行可資助項目：標準1，通過評估證明對于改善老年人的健康和福祉或減少疾病、殘疾和傷害是有效的項目;標準2，使用實驗或準實驗設計，證明與老年人口健康促進有關項目;標準3，同行評議期刊發表的研究成果;標準4，已在一個或多個社區站點完全應用實施的項目;標準5，包含可供大眾使用的產品或已開發可用于傳播的配套產品。

截至2015年10月政策修訂時，全國達標項目共44項。其中以平衡鍛煉項目和慢性病管理項目在全國普及最為廣泛。其中，平衡鍛煉項目在社區推廣的要求包括確定推廣聯系方式、項目目標人群、項目描述、執行者、訓練要求、項目成本和項目關鍵字共7個方面。從《法案》中針對社區老年體育活動推廣的三級活動標準來看，美國老年體育政策直達基層社區、落實細化要求的做法值得推崇。總之，美國政策制定環節的科學控制是帶來全美縱橫網狀式老年體育政策推進的根本保障;在“聯邦—州級—地方”地毯式的老年體育政策的網絡結構中，社區老年體育推行活動細則成為有效落實政策的“抓手”，使老年體育政策切實可行。

3 ?《法案》中老年體育政策條款對我國的啟示

中國作為世界上老年人口基數最大的國家，老年健康成為決定中國人口健康和社會發展的重要考察要素。老年體育是促進健康最便捷、最有效的方式之一，如何破解老年體育發展中的難題、實現老年體育政策創新是完善群眾體育協調發展和實現全民健康的重要內容。我國老年體育的立法盡管相關政策的制定主體不斷擴大，社會參與度有所增加，但當前立法依據的科學性、政策與法規之間的銜接、老年體育活動規章制度、社會主體推動老年體育發展的能動性和積極性等老年體育政策制定和執行中的難題^[14]亟待解決。

3.1 ?發揮學術研究在政策制定中“粘合劑”先導功能，構建老年體育政策“證據鏈”

通過Web of science檢索1995—2017年間的有關西方國家的循證研究文獻數量顯示，在26 578條文獻中，美國以45%的比例穩居第一^[15]，美國的老年體育循證政策研究也可見一斑。從美國疾病控制與預防中心（CDC）網站到美國退休老年人協會（AARP）等社會組織，政府及各類機構的老年體育數據齊全可得;從全美的跨領域的健康促進研究到美國營養與健康長線跟蹤調查等大數據庫的建設，各類相關網站數據的完備性、科研的系統和連續性也成為推動老年體育政策制定的基礎。而我國面臨的政策證據獲取、分類、使用和質量評估等系列問題較為嚴峻。由于科研領域條塊分割，缺乏統籌和協作，造成證據的總量不足。另外，普遍存在研究數據水平參差不齊，造成證據質量不高的問題。因此，我國老年體育政策的證據數據難以甄別直接導致數據難以成為政策制定的可靠依據;同時，現有證據和新證據的補充與修正，形成證據的“歷史軌跡”，建立“證據檔案庫”的需求更難以實現。因此，重視科學劃分的證據等級，對證據進行分類統計和管理為我國當前老年體育循證政策發展的“證據鏈”構建指明了方向。

構建科學的老年體育社會支持政策系統離不開科學的證據支撐。周愛光^[16]提出國家體育法創制的基本原則是遵守憲法原則、法制統一原則、民主原則、實事求是原則和科學性原則。為確保公共政策的整體性、公共性、公平性和科學性，充分利用“證據”并提取高質信息，政府應積極引導公民參與政策制定以防形成“被動型政策”而導致公共政策的斷裂和碎片化。與國外學者一樣，我國學者也充分認同體育促進老年健康、改善國民體質的重要性;但另一方面，老年體育全國數據的收集和統一，是當前面臨一個艱巨任務。為了彌補老年體育“證據”收集、制作和評估上的不足，基于老年體育大數據庫建設和科研不容忽視。當前我國老年體育循證政策的發展，只有通過建立政府部門、研究機構和利益相關者、公眾、媒體等主體之間的合作關系，在國家級循證政策管理中心的協調下，結合老年體育、營養、健康、醫療等多方面形成老年健康證據網絡，通過證據資格指南篩選和評估，形成“需求-供給”的快速反應機制，構建客觀、連續和系統化的老年健康“證據鏈”。只有通過頂層設計實現部門協同、通過證據網絡構建證據庫的模式，才能更好發揮學術研究在政策各要素組合和整合中起到可持續的粘合作用，實現老年體育政策的良性、科學可持續發展。

3.2 ?從社會支持視角健全老年體育促進健康的政策體系，聯動推進老年體育各項規章制度建設

從政策級別和政策相關程度考察，我國老年體育政策包括3類：第一，從中國最高法律層面考察中國老年體育的立法現狀，與《法案》相對應的《中華人民共和國老年人權益保障法》（2018修正）^[17]（以下簡稱《老年人權益保障法》）和《中華人民共和國體育法》（2016修正）^[18]（以下簡稱《體育法》）兩部社會法是當前老年體育發展的最高法律;第二，從專門的老年體育政策考察，1999年和2015年的《關于加強老年人體育工作的通知》和《關于進一步加強老年人體育工作的通知》是專門推進老年體育的正式專門文件;第三，從包含推進老年體育活動的政策看，有近40多部其他老齡政策和群眾體育政策，各層級發布的老年體育促進的規章制度以意見、通知為主。我國老年體育政策具有宏觀設計，但缺乏法律和政策法規之間的銜接。另外，我國發展老年體育的社會支持體系的構建處于探索期，政策不夠完善，相關細則缺失。

2014年以來，習近平總書記提出將“四個全面”的戰略布局作為黨中央和國家今后的各項工作關鍵環節、重點領域和主攻方向。如何跳出“老年”和“體育”看待老年體育，不僅要融入全局興體、創新舉措和借力發展的創新思想，更要腳踏實地為老年人安度晚年、身心健康發展，做好就地養老的“具體方案”。我國老年體育的發展不僅應考慮政策數量、政策級別上提高老年體育政策的地位，充分體現老年人群體的“話語權力”，凸顯老年體育法律層面的指導性和戰略性;而且應考慮在健康立法和國家戰略中形成包含體育在內的“大健康”推進的創法意識，實現推動老年健康的全局感和統一性。第一，老年體育政策作為《中國老年人權益保護法》和《體育法》中老年健康的重要元素，應從法學視角，在社會學和人口學兩方面充分考慮“老年特殊性”與“體育特殊性”相結合，打破行業障礙，從最高法律層面明確老年體育促進健康的立法。第二，形成“大健康帶動社會支持體系”的全局理念，在以《老年人權益保障法》和《體育法》等法律文獻為核心政策的前提下，確保自上而下、一體化的循證政策的統籌和協調發展，逐步形成涉及教育、文化、衛生、交通等領域，依賴基層社區、家庭和社會團體，既具中心性又具廣泛性的老年體育政策框架。

3.3 ?從政策細則上，確立老年體育活動分類意識，依托社區實現基層“體醫漸進融合”

任何法律都需要通過細則進一步落實。為保障老年人權益，我國當前老年體育政策宏觀地提出了倡導、指明方向，但多使用“鼓勵”“支持”“切實保障”等號召式規定，從社會服務、社會優待、交通環境和參與社會發展的視角提到“體育活動”或“娛樂休閑活動”，其可操作性不強，實施效果更無法量化。《體育法》作為推動老年體育的最高級別法律，雖然從提高全社會敬老意識、加強老年人活動和實施優待政策3方面對我國老年體育的發展指明了宏觀的發展方向，卻并未對老年人體育活動如何科學和持續開展進行細致安排，也未明確如何在基層社區實現各領域協作等具體辦法和措施。

然而，老年體育促進健康的根本在于“活動”這一核心內容，即如何促進老年人積極參與體育活動，保持身、心、群健康。因此，開展什么體育活動、如何促進老年體育活動和在哪里促進老年體育活動是貫穿各級別老年體育政策的關注重點。美國《法案》中明確社區基層作為老年體育促進的根據地，從增強健身和健康的計劃、防摔計劃和慢病管理三大維度著手的做法，明晰老年體育活動標準程度的經驗，值得我國老年體育政策借鑒。我國老年體育政策應依賴前期科學的“證據庫”提供的證據鏈，規范法律細則。第一，應將“分類意識”貫穿始終，從老年人年齡、病種、活動類型、活動場所、運動處方分類推廣有據可循的老年體育活動;第二，充分倡導傳統養生老年體育活動的同時，再結合各省市老年人口健康狀況和地方風俗，推動老年體育活動推廣的區域化和體育活動的標準化;加快不同病種運動處方研究和標準制定。這有助于加強我國老年體育法律文本操作性并提高法律實施的有效性。

根據中國老齡科學研究中心《2010年全國老年人跟蹤調查》，現階段，我國老年人的社會保障水平較低，家庭社區仍然是主要的養老場所。2011年出臺的《社會養老服務體系建設規劃》也指出：“社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩大功能。”促進老年人健康“老化”、樂享晚年，首先應保證老年人的身心健康;社區是老年人的主要活動場所，因此發展社區的老年體育是促進老年人健康、預防疾病的重要途徑。2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》，提出“社區社會組織與社區建設、社會工作聯動機制”，即“三社聯動”^[19]。2018年我國成立了國家衛生健康委員會（以下簡稱衛健委），2019年之始，衛健委在全國推行“健康城市-健康農村-健康社區”的舉措進一步為通過體育推進老年健康提供了土壤。隨著養老政策中“醫養結合”模式的推進，老年體育指導員、社區健康咨詢師體育培訓、社區醫療衛生人員監測的協同機制的推廣，老年體育活動處方將逐漸成為促進老年健康的重要手段。輔以體育活動參與監督數據庫和老年體育促進健康管理服務網絡的構建，社區老年健康實現從“疾病診治”到“生命全過程的體育參與監測和疾病控制”的模式轉換，社區老年體育將積極融入老年健康促進的大軍，肩負起促進老年健康的重要使命。

2017年國務院全民健身工作部際聯席會議在京召開，劉延東在會上要求加強組織領導，推動形成“大體育”體制機制，推進全民健身和全民健康深度融合^[20]。我國老年體育的發展也應從政策制定層面實現“體育與健康”的深度融合，構建體育促進老年健康社會支持政策體系，充分遵循詢證科研的原則，基于老年特征分類，確定老年人體育活動指南和體育活動推行標準。真正做到跳出“老年”和“體育”，從國家法律、部門法規、地方策略直達社區，形成政策給力、多方借力、社區發力的老年健康事業的創新發展，為迎來全面實現“健康中國2030”的新局面而助力。

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