項(xiàng)目庫(kù)在高校預(yù)算管理中的應(yīng)用研究

錢軼

（南京工業(yè)職業(yè)技術(shù)大學(xué)計(jì)財(cái)處，江蘇 南京 210023）

一、前言

2018年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)提高教育經(jīng)費(fèi)使用效益的意見》指出，要持續(xù)保障財(cái)政投入，全面建立生均撥款制度，保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例一般不低于4%，確保一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減，確保按在校學(xué)生人數(shù)平均的一般公共預(yù)算教育支出逐年只增不減。隨著國(guó)家對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的不斷加大，生均經(jīng)費(fèi)撥款、各級(jí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、縱橫向科研經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)日趨多元化。因此，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算管理，探索預(yù)算管理新模式，是高質(zhì)量規(guī)劃和編制高校中長(zhǎng)期預(yù)算的前提條件。

二、高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（一）編制內(nèi)容過(guò)于寬泛。預(yù)算編制是一個(gè)全員參與的過(guò)程，需要高校內(nèi)部各個(gè)層級(jí)的匯總編報(bào)，預(yù)算數(shù)據(jù)采集的質(zhì)量直接影響預(yù)算編制的效果。但在實(shí)際操作中，各層級(jí)單位重視程度并不高，認(rèn)為預(yù)算都是財(cái)務(wù)部門的事，對(duì)數(shù)據(jù)的填報(bào)很籠統(tǒng)，對(duì)項(xiàng)目的申報(bào)也很寬泛。有的單位只注重粗放式要錢，甚至對(duì)項(xiàng)目不做規(guī)劃和論證。缺乏明確的編制依據(jù)，預(yù)算也就脫離了實(shí)際，預(yù)算管理變得流于形式，很容易造成資源的浪費(fèi)和預(yù)算的松弛。

（二）經(jīng)費(fèi)調(diào)整彈性過(guò)大。受預(yù)算編制效果的影響，各層級(jí)部門在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中多少會(huì)存在調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象。淡薄的預(yù)算管理意識(shí)和對(duì)政策把握的偏差，導(dǎo)致預(yù)算經(jīng)費(fèi)調(diào)整具有隨意性。再加上信息不對(duì)稱產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，各層級(jí)部門可能因無(wú)法預(yù)測(cè)而漏報(bào)項(xiàng)目，也可能對(duì)專項(xiàng)理解不透，在其他項(xiàng)目中重復(fù)申報(bào)。有些項(xiàng)目實(shí)際支出超出預(yù)算數(shù)，大大降低了預(yù)算執(zhí)行的剛性，影響預(yù)算約束的功能；有些項(xiàng)目由于編制的不合理，預(yù)算數(shù)高于項(xiàng)目需求數(shù)，為提高執(zhí)行力而年底突擊花錢，使得預(yù)算失去了嚴(yán)肅性。

（三）忽視預(yù)算績(jī)效管理。高校區(qū)別于企業(yè)，不涉及成本核算，也不關(guān)重資金的使用效益。在項(xiàng)目預(yù)算時(shí)重投入，項(xiàng)目實(shí)施后又輕產(chǎn)出。項(xiàng)目的管理存在主觀性，可能存在與高校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃不適合的現(xiàn)象。加上缺少績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制，項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)和執(zhí)行力無(wú)法得到監(jiān)督。各個(gè)部門都希望部門工作有充實(shí)的財(cái)力作保障，使得部門間預(yù)算分配不均，重點(diǎn)項(xiàng)目多的部門缺資金，一般項(xiàng)目多的部門余資金。預(yù)算績(jī)效管理的缺失，使得資源不能有效配置，影響預(yù)算編制的科學(xué)性。

三、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的途徑——預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

（一）什么是預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)

預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)，簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目庫(kù)”，是指將納入高校經(jīng)常性的建設(shè)項(xiàng)目，通過(guò)一定的程序，進(jìn)行歸類匯總形成的數(shù)據(jù)庫(kù)，入庫(kù)項(xiàng)目將在高校編制預(yù)算時(shí)，根據(jù)財(cái)力直接選定。項(xiàng)目庫(kù)是高校編制年度預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算的重要依據(jù)，也是年內(nèi)追加項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)，高校年度預(yù)算和滾動(dòng)預(yù)算的項(xiàng)目支出都要納入項(xiàng)目庫(kù)管理。

（二）項(xiàng)目庫(kù)分類

項(xiàng)目庫(kù)應(yīng)當(dāng)實(shí)行分類設(shè)置，按照事業(yè)經(jīng)費(fèi)類別和建設(shè)周期分類。按照事業(yè)經(jīng)費(fèi)類別分，可分為教學(xué)類、科研類、師資建設(shè)類、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)類、學(xué)生活動(dòng)類、后勤服務(wù)類、基本建設(shè)類等。按照建設(shè)周期分，可分為常規(guī)性項(xiàng)目、階段性項(xiàng)目等。

（三）項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的作用

1．預(yù)防內(nèi)部管理機(jī)制失控

預(yù)算編制的過(guò)程就是資源配置的過(guò)程，預(yù)算審批權(quán)限涉及高校管理的方方面面，存在一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)，一旦內(nèi)控監(jiān)督不力，很可能滋生腐敗。項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是內(nèi)控管理的一部分，集合了多個(gè)層面的全過(guò)程參與，加大了項(xiàng)目的可行性論證和與高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃適合程度的審核，最后進(jìn)行項(xiàng)目輕重緩急排序的研究。項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)能夠提升預(yù)算的科學(xué)性、合理性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，有利于提高內(nèi)部控制的預(yù)算管理水平。

2．規(guī)避預(yù)算資金脫離項(xiàng)目

在目前預(yù)算管理模式下，以項(xiàng)目控制數(shù)決定項(xiàng)目的規(guī)模、進(jìn)展，一切以控制數(shù)為界限。事實(shí)上，事中控制力度很難起到真正作用，不夠的項(xiàng)目總要想辦法追加預(yù)算，結(jié)余的資金總要想辦法新增項(xiàng)目突擊花掉。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的缺失或設(shè)置不科學(xué)，使得預(yù)算資金與項(xiàng)目之間的黏性大大降低，難以發(fā)揮校內(nèi)預(yù)算與高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的協(xié)同作用。

四、項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理的設(shè)想

項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)過(guò)程是一個(gè)科學(xué)控制預(yù)算支出的過(guò)程。不僅需要對(duì)支出項(xiàng)目前期進(jìn)行調(diào)研和可行性論證，而且要將資金的需求量與項(xiàng)目的大小、高校的發(fā)展規(guī)劃相匹配，避免預(yù)算編制過(guò)松、過(guò)寬，預(yù)防預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算編制而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，能夠大大提高預(yù)算的準(zhǔn)確度和編制效果。在建設(shè)過(guò)程中還應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)管理，根據(jù)一定的要求制定項(xiàng)目入庫(kù)流程。

（一）直接入庫(kù)流程

高校經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目根據(jù)類別不同，論證與評(píng)價(jià)的要求也不相同。日常辦公、人員經(jīng)費(fèi)、福利性支出等有明確標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的可直接測(cè)算的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化流程，由使用部門測(cè)算預(yù)算需求，經(jīng)財(cái)務(wù)部門和發(fā)展規(guī)劃部門充分溝通后，根據(jù)已確定的高校事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，總體把握不同條線項(xiàng)目的資金分配，此類項(xiàng)目經(jīng)審核后無(wú)須進(jìn)入評(píng)審流程即可直接入庫(kù)（圖1-1所示）。

圖1-1 直接入庫(kù)流程

（二）評(píng)審人庫(kù)流程

除標(biāo)準(zhǔn)化可測(cè)算項(xiàng)目外，其他建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目均應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過(guò)評(píng)審后入庫(kù)（圖1-2所示）。

圖1-2 評(píng)審入庫(kù)流程

1．項(xiàng)目論證與評(píng)價(jià)階段

使用部門前期研究、可行性分析程度對(duì)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的效果有直接的影響，這就要求分解目標(biāo)與高校發(fā)展目標(biāo)要高度統(tǒng)一，把對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期落實(shí)到申報(bào)書上，以申報(bào)書的形式確定預(yù)算需求。申報(bào)書內(nèi)容應(yīng)當(dāng)清晰完整，全面反映項(xiàng)目建設(shè)整體規(guī)模和內(nèi)容，并附有翔實(shí)的建設(shè)方案、可行性報(bào)告、績(jī)效考核目標(biāo)。財(cái)務(wù)部門、歸口管理部門和發(fā)展規(guī)劃部門審核項(xiàng)目申報(bào)書，統(tǒng)籌高校事業(yè)發(fā)展業(yè)務(wù)和項(xiàng)目，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目和資金預(yù)算初審，指導(dǎo)使用部門調(diào)整或提出不予立項(xiàng)的建議。經(jīng)初審后的項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)價(jià)系統(tǒng)，組織專家立項(xiàng)評(píng)審。

2．項(xiàng)目庫(kù)運(yùn)行與管理階段

專家評(píng)審應(yīng)當(dāng)客觀公正，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)充分考慮重點(diǎn)保障和難點(diǎn)領(lǐng)域，確保入庫(kù)的項(xiàng)目切合高校的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。按照項(xiàng)目安排的輕重緩急先后順序，分為儲(chǔ)備項(xiàng)目和侯建項(xiàng)目。儲(chǔ)備項(xiàng)目為專家論證及校長(zhǎng)辦公會(huì)通過(guò)的項(xiàng)目，侯建項(xiàng)目為專家論證通過(guò)而暫緩建設(shè)的項(xiàng)目。當(dāng)儲(chǔ)備項(xiàng)目建設(shè)完畢，再將侯建項(xiàng)目提交校長(zhǎng)辦公審批通過(guò)后轉(zhuǎn)為儲(chǔ)備項(xiàng)目。所有儲(chǔ)備項(xiàng)目在項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)中按輕重緩急進(jìn)行排序。按照儲(chǔ)備庫(kù)排序，下達(dá)預(yù)算。可調(diào)整順序，但未入儲(chǔ)備庫(kù)或未從侯健庫(kù)審批轉(zhuǎn)為儲(chǔ)備庫(kù)的項(xiàng)目不予下達(dá)預(yù)算。跟蹤儲(chǔ)備項(xiàng)目的進(jìn)度，定期報(bào)告項(xiàng)目進(jìn)度提交審核。未按申報(bào)書實(shí)施的，酌情收回或減少預(yù)算。

3．預(yù)算監(jiān)控與考核階段

項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)管理還應(yīng)當(dāng)包含預(yù)算監(jiān)控和考核內(nèi)容。項(xiàng)目成立項(xiàng)目與預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)專家組，每年上半年，根據(jù)高校上一年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)上一年度的預(yù)算執(zhí)行情況和項(xiàng)目申請(qǐng)書中申報(bào)的績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行考核，對(duì)考核結(jié)果和項(xiàng)目預(yù)期效果好的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)配套一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行效果差的項(xiàng)目考慮是否收回資金投入或推后給予申報(bào)新項(xiàng)目的資格。每年下半年，在財(cái)務(wù)部門發(fā)出下一年預(yù)算申報(bào)時(shí)，同時(shí)會(huì)同發(fā)展規(guī)劃部門發(fā)出下一年度高校項(xiàng)目庫(kù)申報(bào)通知。財(cái)務(wù)及發(fā)展規(guī)劃部門在項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中應(yīng)建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，及時(shí)為使用部門提供必要的指導(dǎo)與幫助，做好充分的解釋溝通，使用部門遇到不可控因素，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋財(cái)務(wù)及規(guī)劃部門，共同推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行和項(xiàng)目開展。

五、結(jié)論

在信息化高速發(fā)展的今天，推行預(yù)算管理項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，對(duì)于提高預(yù)算管理質(zhì)量，建立公開透明的預(yù)算管理體系具有重大意義。然而在實(shí)踐中，如何適應(yīng)新形勢(shì)的要求，還面臨一些困難。只有不斷加強(qiáng)項(xiàng)目庫(kù)精細(xì)化管理，提高資金支出的績(jī)效水平，借助先進(jìn)的技術(shù)解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題，才能更好地促進(jìn)財(cái)務(wù)管理工作，最大化地為高校的發(fā)展提供有力支持。