新時代法治政府建設的轉型升級＊
——以浙江為例

羅 利 丹

提 要：進入新時代，法治政府建設站在新的歷史起點，面臨新形勢和新變化。在法治政府建設的頂層設計和動力機制上，法治政府建設面臨從政府自我革命到黨政合力推動的轉型，形成黨委領導、黨政同責、各方參與、齊抓共管、共建共享的多元動力機制。在法治政府建設的理念和目標上，數字政府成為法治政府建設的新增長點，在數字政府理念和架構的支撐下，轉型升級后的法治政府將在政府職能轉變、行政決策模式、信息公開理念、事中事后監管方式、權力監督體系等方面發生革命性的變化。在法治政府建設的評估標準和方式上，分散化的地方法治政府評估向具有引領性、示范性、統一性的國家評估體系轉變。新時代法治政府建設需要對理念、機制、工具、手段、方法進行全方位、系統性、重塑性變革的基礎上開啟轉型升級之路。

2020年是法治政府基本建成之年，亦是浙江法治政府建設第三方評估階段性收官之年。以浙江法治政府建設第三方評估開展七年以來的數據看，浙江在法治政府建設方面取得顯著成效。當前法治政府建設正處于關鍵節點，站在新的歷史起點，有必要梳理分析法治政府建設所面臨的新形勢和新變化，更好地解決法治政府建設發展中的問題。這對于浙江實現建設與兩個高水平建設相適應的法治政府，進而為我國法治政府建設提供一個“重要窗口”，具有重要意義。

一、法治政府建設頂層設計和動力機制的轉型升級：政府自我革命到黨政合力推動

自20世紀80年代初，隨著我國法治建設的啟動，依法行政日益成為各級政府及其部門的行事準則。長期以來，我國法治政府建設基本由政府主導推進。特別是2004年國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》，首次確立了建設法治政府的目標，明確規定了今后十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施，第一次以綱領性文件專門對“法治政府”作出頂層設計。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把建設法治政府作為推進全面依法治國的重點任務和主體工程。如果說在探索期建設“法治政府”是政府的自我要求，那么在深入期則成為了國家頂層設計中必須實現的重要一環。2015年中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》，法治政府建設的綱領性文件首次以黨政聯合的形式予以發布，充分表明了法治政府建設的黨政同責。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，2018年浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發《浙江省黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責實施辦法》。更是在制度上強化了法治政府建設的黨政同責。由此可見，在國家治理體系和治理能力現代化的語境下，我們所要建成的中國特色社會主義法治政府是黨全面領導之下黨政合力推動的法治政府。

從政府自我革命到黨政合力推動，頂層設計上法治政府建設動力機制的這一轉變有其深刻的時代背景和政治意義。首先，把黨的領導貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，也是浙江法治政府建設發生發展過程中貫穿始終的根本遵循。其次，法治政府建設步入深水區，必將遇到難啃的“硬骨頭”，這就需要更高更遠的戰略考量，需要更強有力的組織保障。我們黨站在國家和民族根本利益的高度，可以超越部門和地區利益，進行全局性的統籌規劃，掙脫既得利益的束縛；它可以總攬全局、從戰略上謀劃國家治理體系的現代化，從而避免頭痛醫頭腳痛醫腳。最后，在黨政機構融合的背景下，居于“幕后”主導行政過程的黨的機構更多地走到了“前臺”，在法治政府建設領域以更負責任的黨的領導與更具規則性的法治，實現“黨政依法融合”式的合力。①2018年2月，黨的十九屆三中全會提出了一系列黨政機構合設、合署的改革方案。（參見《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，北京：人民出版社，2018年版）法治政府建設也由局部工作甚至主要是指政府法制工作轉變為全局性、戰略性的工作。

在法治政府建設的攻堅期，黨政合力必然是決定性的第一推動力，但單純依靠政治推動也有其缺陷。②參見周漢華：《構筑多元動力機制 加快建設法治政府》，《法學研究》，2014年第6期。加快建設法治政府，應形成多元的動力機制——黨委領導、黨政同責、各方參與、齊抓共管、共建共享的領導體制與整體聯動機制。在黨的領導下，統籌各領域資源，匯聚各方面力量，將法治政府建設向縱深推進。

首先，最根本的是要切實加強黨對法治政府建設的集中統一領導，全面加強省法治政府建設工作領導小組的職能，把黨的領導貫徹到法治政府建設的全過程和各方面。同時還要充分發揮“一把手工程”的體制優勢，嚴格落實法治政府建設第一責任人職責，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。“關鍵少數”尤其要以身作則、以上率下，迅速開創法治政府建設新局面。從我們第三方評估的經驗看，當地“一把手”或主要領導人的重視，對于法治政府建設的提升作用是比較顯著的。

其次，更好地發揮公眾在推動法治政府建設中的積極作用。公眾是法治政府建設成效的直接體驗者和最終評判者，有必要在黨政合力推動法治政府建設的基礎上，自下而上引入公眾認同、支持和激勵的新動力。從主體上看，公眾有個體分散的參與，如群眾滿意度評價；也有集體力量的參與，如更多的學術團體、公益組織、媒體等，以其具有的專業知識和相對充足的資金加入到推動法治政府建設的行列之中。從行動上看，公眾既可能采取批評、異議、抗議等發表不同意見的方式，也可能表現為支持、維護、贊同等方式。無論是正面激勵還是反面倒逼，都是法治政府建設不可或缺的動力。

最后，以市場和競爭機制來激發建設法治政府的內生動力。學術界普遍承認，不同地區之間的區域競爭是中國經濟改革能夠取得重大成就的重要驅動力。中國法治政府建設的過程也可以發現同樣的規律在發揮作用。區域之間的競爭不僅停留在自然資源、基礎設施、經濟條件等硬實力方面，還越來越注重法治營商環境等軟實力方面。習近平總書記期望浙江“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口”，浙江在法治政府建設方面的優勢必須更優更強。

二、法治政府建設理念和目標的轉型升級：數字政府的融入

在不同的時代，法治政府有著不同的內涵和品格。《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》指出，“……到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”①《中共中央、國務院印發〈法治政府建設實施綱要〉（2015-2020年）》，新華網，2015年12月27日。結合理論界的通說，有限政府、責任政府、程序政府、透明政府、廉潔政府、高效政府和誠信政府等是法治政府建設理念和目標的題中應有之義。2016年，國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，標志著數字政府建設進入新階段。黨的十九大提出“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”②習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年版，第68頁。的決策部署。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。”③《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，新華網，2019年11月5日。浙江省委十四屆六次全會《決定》指出：“必須堅持以數字化治理為支撐，高水平建設數字浙江、信用浙江，一體推進數字政府、數字經濟、數字社會建設，促進治理方式現代化。”④《中共浙江省委關于認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，高水平推進省域治理現代化的決定》，《浙江日報》2019年11月25日。從服務性政府建設到“放管服”改革，從“互聯網+政務服務”到“最多跑一次”和“一網通辦”，數字政府逐漸融入到法治政府建設的理念和舉措中。進入新時代，數字政府成為法治政府建設的新增長點。

數字政府和法治政府的內在邏輯至少有兩個面向：一是數字政府是建設和實現法治政府的重要途徑。建設數字政府是遵循“政府理念創新+政務流程創新+治理方式創新+信息技術應用創新”⑤袁家軍：《深化“最多跑一次”改革 加快建設數字政府》，《浙江日報》2018年6月1日。四位一體架構的全方位、系統性、協同式變革。隨著大數據上升為國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略引擎和創新工具，數字政府驅動下的法治政府建設已經滲透到依法行政、公正執法、行政監督、矛盾糾紛化解等實施環節，通過技術賦能促使法治政府建設的智能化、精細化和科學化。二是數字政府是法治政府的重要內容。法治政府本身具有信息、數據等要素。政府信息公開、公共數據開放、互聯網監管執法等是法治政府建設的重要內容。于是，數字政府本身構成了法治政府建設的重要內容。

早在2003年，習近平同志主政浙江期間，就極具前瞻性地提出建設“數字浙江”。此后，浙江堅持“一張藍圖繪到底”，歷經2014年實施“四張清單一張網”，2016年深化“最多跑一次”改革，到2018年推進“政府數字化轉型”，浙江省已經積累了推動政府向數字政府轉型的重要經驗。在數字政府理念和架構的支撐下，轉型升級后的法治政府將在政府職能轉變、行政決策模式、信息公開理念、事中事后監管方式、權力監督體系等方面發生革命性的變化。

一是在政府職能依法全面履行方面，從梳理和公布“四張清單一張網”到建設“掌上政府”，“互聯網+”法治政府的形式結合逐漸走向實質結合。以往“守土有責”的政府服務模式將與互聯網思維深度融合，轉為以民眾服務為導向，政府與民眾“雙在線”，服務供給隨需求變化而變化，由職能框架下的穩態服務轉為需求框架下的敏捷服務，政府服務邊界得到拓展，從而更好地惠及民生。①參見張建鋒編著：《數字政府2.0：數據智能助力治理現代化》，北京：中信出版社，2019年版，第43頁。

二是在行政決策②在廣義上，行政決策也包括行政立法以及行政規范性文件的制定。科學化民主化法治化推進方面，建設數字政府有利于政府改變傳統的決策方式，通過運用大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術來建立較為精準的決策機制，最大限度地掌握決策信息，最大限度地拓寬公眾參與的渠道，不斷提高行政決策的精準性、科學性和預見性。③參見陳加友、吳大華：《建設數字政府提升治理能力現代化水平》，《光明日報》2019年12月9日。

三是在公共數據開放方面，2020年6月，《浙江省公共數據開放與安全管理暫行辦法》正式公布，從政府信息公開到公共數據開放，代表著兩個不同的時代。④政府信息公開的主要目的是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，從而形成外部監督。政府信息公開的對象是行政機關在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，這種描述性的信息復用價值相對有限。而公共數據開放的主要目的是在合法、安全的前提下向公眾開放公共數據這一公共資源，并引導和鼓勵社會各方主體對其價值進行發掘，從而實現促進經濟發展、推動技術和商業模式創新的目標。公共數據開放的對象是可以被用于計算和分析的底層、原始數據。二者在制度設計的初衷和具體安排上存在較大差異。公共數據開放首先應做到信息公開。通過網絡留痕加強電子監察，通過公開透明加強公眾監督，通過便捷知情加強政務參與，進而提升政府的公信力。其次，數據開放重在數據資源的利用。政府通過推進數據開放優化資源配置，不斷拓寬數據開放的范圍領域和提升數據開放的深度質量。再次，數據安全是數據有序開放的前提。政府應制定數據安全保障的規則體系，推動數據在制度框架下開放與流動，做好數據安全的依法監管和風險防范，最大限度為數據開放保駕護航。⑤參見趙濤、馬長俊：《數字政府建設的幾個原則》，《學習時報》2019年6月3日。

四是在行政執法嚴格規范公正文明方面，通過推進政府數字化轉型，建設行政執法監管平臺，以“一網通管”的理念為指引，以全面應用浙政釘·掌上執法系統為主線，以數據全面共享為驅動，運用互聯網思維和大數據技術，統籌推進信息共享共用、主體分類管理、現場執法檢查、風險預警提醒、監管效能展示等功能。全面提升治理現代化水平，用“互聯網+監管”有效解決執法難問題。

五是在行政權力制約監督科學有效方面，充分運用“互聯網+督察”，探索行政權力制約監督新方式。公眾督察借助互聯網的開放性和即時性，激發社會廣泛參與，及時獲取公眾訴求，減少層層督察檢查，既有利于減輕基層負擔，也更好推動督察工作開展，①參見張建鋒編著：《數字政府2.0：數據智能助力治理現代化》，北京：中信出版社，2019年版，第236頁。對行政權力的監督更直接更透明。

六是在社會矛盾糾紛依法有效化解方面，深化應用在線矛盾糾紛多元化解平臺（ODR）以及浙江移動微法院，推進社會治理領域“最多跑一地”改革。②2019年，浙江省委將縣級社會矛盾糾紛調處化解中心建設列入2019年重點突破改革項目并扎實推進，目前已覆蓋89個區縣，形成了縣(市、區)、鎮街、村社三級聯動的金字塔形矛盾化解模式。利用現代互聯網、計算機、多媒體技術，探索多元化解矛盾糾紛新路徑，精準研判矛盾糾紛類型，整合行政資源、司法資源和社會資源于一地，打造集線上流轉辦事、動態管理、調度指揮、預測預警、精準決策于一體的社會治理“智慧大腦”。

三、法治政府建設評估標準和方式的轉型升級：央地互動下的趨同性

2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》提出建設法治政府目標后，浙江等地從自身實踐出發，積極探索法治政府建設的基本標準，創造性地提出“地方版”法治政府建設評估指標體系。2013年，黨的十八屆三中全會《決定》正式將“建立科學的法治建設指標體系和考核標準”列入戰略部署，肯定并推廣了這一做法。2014年，黨的十八屆四中全會《決定》進一步提出“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系”的要求。2019年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《法治政府建設與責任落實督察工作規定》，中央全面依法治國委員會辦公室發布《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》，反向倒逼和正向激勵構成組合拳推動法治政府建設。后者首次在國家層面確立了法治政府建設評估指標體系，這標志著分散化的地方法治政府評估向具有引領性、示范性、統一性的國家評估體系轉變。

從地方分散摸索到中央集中實踐，央地互動下的法治政府建設評估標準和方式的轉型升級有其歷史必然性和客觀現實性。其一，在我國，法治評估及法治政府評估的興起與發展，與經濟社會的發展、法治其他領域的發展路徑一樣，基本上呈現出部分地區先行先試的“實驗主義治理進路”——地方以滿足自身需求的方式分散探索積累經驗，然后中央吸收地方合理內核，頂層設計出全國性規范用以指導全國的法治政府建設評估實踐。2013年之前，法治政府建設評估基本上處于一些地方自發創新的階段，其標準和方式等無論在實務界還是在學術界并沒有完全取得共識。隨著各地法治政府建設評估活動逐漸產生實效和影響力，國家層面開始關注，實踐中國務院確定的法治政府評估導向，在全國范圍營造了一種競爭狀態。③深圳較早探索法治政府指標體系，其后國務院法制辦印發《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》，供各地政府參考。其二，黨的十八大之后，全面依法治國及法治政府建設成為中國特色社會主義事業的重要組成部分。法治政府建設由單一的專門工作轉變為協調推進“四個全面”戰略布局下的“依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會共同建設”④馮軍：《在新的歷史起點上深入推進法治政府建設》，《中國司法》，2018年第6期。。在新時代背景下，各地既有的相對孤立零散的法治政府評估，無法從時空序列上進行橫向和縱向的法治政府水平比較，也無法帶動至今沒有嘗試法治政府評估實踐的“后發地區”，這限制了評估對法治政府建設的推動作用。因此，根據黨的十八屆三中全會和黨的十八屆四中全會對法治政府建設評估提出的要求以及法治中國建設的總體布局，建立具有橫向可比性的全國性標準，就顯得十分必要。

但中央為法治政府建設評估的標準和方式作出頂層設計，并不意味著地方墨守成規，無可作為。央地互動本質是一種試錯機制、一種局部先行的非均衡式發展機制、一種從局部到整體逐步推進的競爭機制。①參見錢弘道、王朝霞：《論中國法治評估的轉型》，《中國社會科學》，2015年第5期。倘若地方政府完全依賴于中央的頂層設計，容易在常態性的評估中產生內卷化趨勢，最終會阻礙法治政府評估在新時代的作用發揮。浙江是國內最早試水地方法治評估的省域，應根據中央精神及時調整指標和標準，在充分發揮督察倒逼和示范引領作用的同時，保留自己的特色，繼續深化評估實踐，繼續創新，自上而下、自下而上雙向互動地推進法治政府建設。

在主體上，第三方評估仍是法治政府評估發展的一個重要方向。《關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》也重視第三方評價的作用。②《中央全面依法治國委員會辦公室關于開展法治政府建設示范創建活動的意見》在“認定程序”中指出，中央依法治國辦委托科研院校、專業機構、社會組織等第三方機構，或者組織專家成立第三方評估組，按照指標體系對申報地區進行評估并提出意見。政府的內部評估作為一種常態化的管理方法在實踐中仍有積極意義，特別是在“黨政合力”推動法治政府建設的轉型期，政府內部評估對于抓住“關鍵少數”的領導干部有顯著作用。但是，第三方評估在獨立性、公信度、公開性、可比性等方面確有優勢，③參見林鴻潮：《第三方評估政府法治績效的優勢、難點與實現途徑——以對社會矛盾化解和行政糾紛解決的評估為例》，《中國政法大學學報》，2014年第4期。是法治政府評估成為治理現代化增長點的重要所在。目前，更多的是高校、科研機構擔當第三方評估的角色，從長遠看，中國的第三方評估模式還有賴于社會組織和公民的有序、有效參與。

在內容上，更多關注制度運行和制度實效方面的指標和標準。法治政府建設自改革開放以來經過多年的努力，已經解決了依法行政制度從無到有的問題，當前及今后較長時期內面臨的是制度的運行和實效如何適應實現高質量發展要求的問題。同樣，以往的法治政府評估指標設計側重于有和無的問題，注重形式法治和程序法治。體現新發展理念的法治政府建設評估指標體系，則需要在制度運行和制度實效方面下功夫。此外，還應將地方的創造性工作納入評價范疇。

在方式上，會在利用大數據、人工智能等方面取得突破。隨著公共數據的開放，各級行政機關以及具有公共管理和服務職能的事業單位面向社會提供具備原始性、可機器讀取、可供社會化利用的數據集的公共服務，法治政府評估所需的數據基礎將更加扎實可靠。通過數據提取、分析、挖掘等技術手段，可以將與法治政府建設相關的海量數據信息進行整合分析，能夠全視角、全樣本、全方位地形成法治政府評估的客觀結果。④參見江必新、程琥：《論良法善治原則在法治政府評估中的應用》，《中外法學》，2018年第6期。更進一步，我們可以考慮建構一數據平臺，嵌入法治政府建設評估指標體系，實時提取、存儲、分析和呈現指標體系相關的數據及其分析結果，實現法治政府評估的結果實時化和可視化。

四、浙江的法治政府建設轉型升級路徑

新時代、新的歷史起點意味著浙江的法治政府建設將進入打造“升級版”的新階段。在戰略上，黨政合力推動的頂層設計和動力機制為法治政府建設做好組織準備；在過程中，數字政府的創新實踐為法治政府建設提供技術支撐；在結果上，日趨科學成熟的考核評價體系為法治政府建設提供激勵保障。當前，浙江法治政府的“四梁八柱”已基本成型，下一階段建設的關鍵是如何加快從“事”到“制”和“治”的轉變，用制度固化優勢，并轉化為治理效能。

一是以“利民為本、法治為基、整體智治、高效協同”為理念，堅持“有限政府”和“有為政府”二者有機統一，形成職責明確、簡政便民、依法行政的政府治理體系。一方面，重點規范政府的上游活動和內部活動，把政府活動全面納入法治化軌道。加快推進行政組織和行政職能的規范化和法定化，推進各級政府事權法定化；進一步明確重大行政決策目錄化管理范圍，嚴格落實重大行政決策程序要求。另一方面，做好政府職能轉變的“加”“減”“平衡”法，形成“放管服”緊密配合機制。既要保證政府全面有效履行宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職能，又要發揮市場、社會力量以及其他各種政策、機制、工具的作用。

二是以“數字賦能、改革破題、創新制勝”為手段，堅持執法創新和科技創新有效結合，把政府數字化轉型轉化為強大治理效能。以“最多跑一次”改革為牽引，以一體化數據平臺和大數據技術為支撐，以構建業務協同、數據共享模型為基本方法，以場景化多業務協同應用為突破口，推動政府數據資源的全面整合與共享，把大數據手段充分運用到管控、執法、服務、監督等領域和環節，實現政府綜合決策科學化、行政監管精準化、公共服務便民化，①參見朱新力、蔣成旭：《開啟法治政府的智能時代》，《團結報》2017年10月12日。全面推進法治政府建設數字化。

三是以“綜合集成、迭代升級、久久為功”為方法，堅持集成高效與專業權威相結合，加快形成權責統一、權威高效的行政執法體制。優化設置執法機構，合理配置執法力量，探索構建“綜合行政執法+部門專業執法+聯合協同執法”的執法體系。更大范圍統籌跨部門跨領域綜合行政執法改革，更大力度增強基層執法力量和資源，更高要求推進行政執法標準化規范化數字化。通過跨部門的數據共享、流程再造和業務協同，統籌打出更多更有力的行政執法“組合拳”。

四是外以“系統謀劃、政策激勵”為機制，內以“唯實惟先、善作善成”為團隊文化，壓緊壓實法治政府建設責任。嚴格執行《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，通過領導辦案、法治考評等機制，緊緊抓住各級領導干部特別是黨政主要負責人這個“關鍵少數”。把督察作為推進法治政府建設的重要抓手，明確重點任務、盯住關鍵環節、創新督察方式，推動形成從黨政主要負責人到黨政機關工作人員的責任閉環，構建起守責盡責、失責追責的法治政府建設與責任落實機制，實現對全省地方法治政府建設督察全覆蓋。②參見袁曙宏：《在新時代深化依法治國實踐中譜寫法治政府建設新篇章》，《學習時報》2018年8月29日。

法治政府建設即將開啟由“基本建成法治政府”邁向“全面建成法治政府”的新征程，我們應當正確認識和準確把握浙江法治政府建設所處的歷史方位，打破慣性思維，對標建設“重要窗口”新目標新定位，加快推進法治政府建設，在深化依法治國實踐中譜寫出浙江法治政府建設的新篇章。