對人民法院破解執行難的調研與思考

栗陽

摘 要：破解執行難，對于實現當事人的合法權益、維護法律尊嚴和樹立法治權威、構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。黨的十八屆四中全會提出，切實解決執行難，加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度、依法保障勝訴當事人及時實現權益。十二屆全國人大報告中提出“用兩到三年時間，基本解決執行難”。河南登封人民法院為破解執行難，大膽探索、先行先試，推出“五化”執行工作機制，取得顯著成效，使法院執行工作質效有明顯提升。

關鍵詞：執行難;司法公信;信用懲戒

用兩到三年基本解決執行難，是中國司法制度史上劃時代的重大工程，具有里程碑意義[1]。河南登封市人民法院對破解執行難進行了大膽探索，在改進執行理念、優化執行隊伍、規范執行行為等方面進行提升，創新推出了“五化”執行工作機制，成效顯著。近期，河南省社會科學院課題組到登封法院調研了執行工作，在總結執行工作經驗的基礎上，對執行中存在的問題進行分析。目的是，探索新時代執行工作方法，提升執行工作質效。

一、登封法院破解執行難的主要做法

生效法律判決無法得到執行，判決就成了“法律白條”。長此以往，法院的公信力和國家司法權威都會受到損害。黨的十八屆四中全會以來，破解執行難被提上議事日程，最高院提出用兩到三年基本解決執行難，并且到期進行評估考核，對于不合格的要拿下一些主要負責人。在這種工作力度下，破解執行難成為法院的中心工作之一。為了提高執行工作質效，河南登封法院大膽探索，形成一些好的做法，值得學習推廣。

1.推行執行機構體制改革

登封法院在體制上進行改革創新，在審判權和執行權互相分離的基礎上，進一步完善執行裁判權與執行實施權相分離的工作機制，對執行機構設置進行了改革：一是設立執行裁判庭（配備2名法官），把原來執行局異議裁決組的職能列入審判環節。二是執行局內設兩個執行組，分為執行查控組（10名執行員）、執行裁決組（5名執行員和書記員）。三是司法警察局設立執行實施中隊（15名司法警察），將財產查控和實施強制措施職能賦予司法警察局，實現了執行命令權和財產控制處分權的分離。四是保留執行局綜合處（5名執行員）。這一改革打破了傳統的執行庭室建制，基本實現了執行裁判權與執行實施權“兩權分立”，并且將實施權里的調查權與控制權、處置權再分離。承辦人員只負責流程的一段，有權決定的無權實施，有權實施的無權決定。改變了過去一個承辦人一包到底的做法，避免了執行權過分集中造成的司法腐敗。

2.創新推出“五化”執行工作機制

“五化”執行工作機制的內容是：保全措施執行化、風險告知全程化、執行實施警務化、執行裁決監督化、執行查控信息化。這項工作機制把執行工作的各個環節進行統籌安排，分階段、分節點進行流水作業。一是明確了保全措施不再由以往的立案、審判、執行三個環節的相關部門分別進行，而是統一由執行局采取保全措施，網絡查控后交給執行實施中隊執行。二是通過在執行案件全程進行風險告知，提高當事人的執行風險意識。三是強調執行工作的強制性，法警組成執行實施中隊，嚴打拒不執行生效判決、裁定的行為。四是重視執行工作中的程序，用科技手段助力執行工作。五是通過執行監督破解消極執行、選擇性執行等問題。

3.配齊配強執行隊伍

登封法院通過輪崗交流，優化了執行局干警配置。登封法院執行局有23名執行人員退出執行崗位，輪崗到其他崗位，有45名人員輪崗進入執行局工作。新進人員平均年齡32歲左右，其中員額法官4名，具有審判資格的8人，本科以上學歷人員達到85%，具有執行資格的占執行局總人數的60%。通過輪崗，執行局人員配置得到了優化，執行隊伍在知識化、年輕化、專業化方面都有不同程度的加強。

4.加大信用懲戒力度和對拒執犯罪的打擊力度

嚴格執行失信被執行人“黑名單”制度。執行案件立案后，凡是符合法定條件應該上黑名單的，在法定期限內完成。通過信用懲戒，限制失信被執行人出國出境，限制其乘坐飛機、高鐵，限制其子女就讀高消費私立學校等等，讓老賴在生活中處處受限，以此提高主動履行率和執行標的到位率。對有財產但拒不履行，甚至隱匿、轉移財產的老賴，符合拘留條件的進行拘留，涉嫌犯罪的移送公安機關追究其拒執罪法律責任。

5.對執行工作進行評估和整改

最高人民法院委托中國社科院法治指數研究中心，對各級人民法院的執行工作進行考核、打分[2]。2018年，最高院已在全國各地法院通過抽簽進行了考核。盡管有些法院沒抽到，也有必要進行自查和整改。登封法院委托第三方，對執行工作進行了評估。通過打分，法院執行工作在哪方面做得好，哪方面有短板一目了然。通過這種有具體整改目標的評估，可以聚焦問題、立行立改，有效破解執行難。

二、破解執行難面臨的主要問題

1.案多人少矛盾突出

近年來，市場繁榮，經濟活動不斷增多，并且人民群眾依法維權意識增強，執行案件的數量每年都在大量攀升。以登封法院為例，執行案件以每年30%的速度增長，但是辦案人員數量幾乎沒有太大變化。這勢必形成案件多、辦案人員少的現實困境。登封法院年均受理執行案件兩千件左右，執行員平均每人每年承辦案件兩百多件，幾乎每天都要執行一件案件。工作任務重、壓力大，執行法官超負荷工作現象十分突出。

2.執行隊伍素質不夠高

長期以來，法院存在著重審判輕執行的思想。在人員配備上，執行局有審判資格的法官數量不足，具有執行資格的執行員以及執行干警數量不足。有些法院特別是有些基層法院，不具有審判資格和執行資格的工人編制或臨時聘用人員長期工作在執行一線。這與執行工作是實現公平正義最后一個環節的地位不匹配。登封法院執行局人員輪崗之前，平均年齡45歲左右。一些執行員干執行十幾年，工作方法陳舊、執行理念轉換不過來，甚至極個別還存在吃拿卡要、拖延執行、亂執行、選擇性執行。法院的公信力和司法權威在執行環節大打折扣。

3.執行聯動機制不完善

執行難是一個綜合性問題，需要各行業、各部門的廣泛參與，需要公安、交警、車管、不動產登記與管理機構和銀行等部門的協同配合與資源共享[3]。目前在“點對點”信息查控方面有一些進展，但是很多單位不配合、不協助執行，或者是配合、協助表面化。能通過網絡對被執行人財產進行查詢、凍結（解凍）、劃扣的點對點銀行系統也較少，對被執行人公安信息的查詢也不是隨時都可以進行。

4.信用懲戒和打擊拒執犯罪力度不夠

調研中我們發現，信用懲戒即“黑名單”制度在實際工作中作用有限，這只對有消費需求的“高端”人士可以起到懲戒作用，促使其履行執行裁決，而對于中國廣大基層的普通被執行人來說，信用懲戒對其影響并不大。另外，許多人對拒不執行判決裁定罪不了解，不知道當老賴還有可能會觸犯刑法構成犯罪。這一罪名的威懾力和震懾作用沒有發揮出來。同時，執行干警以及申請執行人在搜集與固定該罪的證據方面也存在困難。執行機構同公安、檢察機關的溝通協調還不夠順暢。在執行工作中，向公安機關移送追究拒執罪的還不太多，最終做出有罪判決的更少。

三、破解執行難的對策建議

1.推廣登封法院經驗，進行執行體制機制創新

基本解決執行難不是一朝一夕就能破解的問題，需要長期推進。登封法院進行了有益的嘗試，可以選擇部分基層法院作為試點法院，把登封法院對于破解執行難問題所進行的體制機制創新在試點法院進行推廣和試驗，并對試點方案進一步補充和完善，最終，以點帶面，發揮典型示范作用。

2.建立健全司法雇員機制，緩解執行“案多人少”矛盾

在員額制改革的基礎上，把辦理執行案件的精英和骨干充實到執行法官崗位上去。同時，增加司法輔助人員（執行員、執行法官助理、司法警察）。目前法院法官工作十分繁重，不但要從事專業性工作，而且還要承擔很多日常事務性工作，很多執行法官要去復印案件資料、送達法律文書，這些工作完全可以由司法輔助人員完成。短時間內通過編辦增加編制的辦法來增加人員并不現實，司法輔助人員可采用聘任制，建立、健全統一的司法雇員制度。

3.擴大“點對點”執行查控系統對接范圍

通過加強溝通與協調，擴大與相關部門的執行查控對接，和銀行、證券、公安、工商、不動產登記、民政、邊防等部門建立起合作關系，加強對被執行人動產、不動產、股權、出入境信息、工商登記、消費等信息的查詢與控制。除了不斷擴大協助單位的范圍外，還要建立起失信聯合懲戒機制，解決有些單位只能“查”不能“控”的問題，實現“查控”一體化。

4.加大信用懲戒和拒執犯罪打擊力度

對信用懲戒手段的理解和運用切忌簡單化，不能僅停留在限制出行和高消費上。和有關部門對失信被執行人進行聯合懲戒是目前最有效果的方法。執行局向被執行人所在單位進行通報比在街頭公開其照片作用更大。讓金融監管機構在融資信貸方面進行懲戒，讓政府有關部門在資質審批、市場準入、招投標等方面對其進行懲戒，可以有最大限度擠壓失信被執行人的生存空間，有效迫使其履行生效法律文書確定的還款義務[4]。在打擊拒執方面一方面和公安、檢察機關合力打擊，另一方面加強對拒執罪的普法宣傳。

參考文獻：

[1]谷佳杰.中國民生執行年度觀察報告（2017）[J].當代法學，2018（5）.

[2]人民法院新聞傳媒總社.基本解決執行難該如何評估[J].人民法治，2018（11）.

[3]張偉.解決執行難辯證處理四對關系[N].人民法院報，2018-08-19.

[4]曾祥生.無財產案件執行管理機制[J].法學論壇，2018（3）.