政府購買公共服務(wù)現(xiàn)實(shí)困境與突破

徐茂蓉

摘 要：政府購買公共服務(wù)是建構(gòu)現(xiàn)代化國家治理體系和治理能力的重要制度創(chuàng)新，是政府職能轉(zhuǎn)變和構(gòu)建新型政社關(guān)系的“必經(jīng)之路”。現(xiàn)階段，我國政府購買公共服務(wù)面臨市場、制度和社會組織參與程度低的困境，市場困境主要表現(xiàn)在公共服務(wù)供給不足、市場結(jié)構(gòu)失衡和公共服務(wù)定價(jià)難等方面，制度困境主要表現(xiàn)在制度創(chuàng)新動力不足、準(zhǔn)入制度落后和過程管理制度缺失等方面。為此，我國政府購買公共服務(wù)要想蓬勃發(fā)展，必須突破其困境，朝著規(guī)范化、專業(yè)化的方向前進(jìn)。

關(guān)鍵詞：政府購買;公共服務(wù);現(xiàn)實(shí)困境;突破

1 引言

西方國家的政府購買公共服務(wù)開始于20世紀(jì)70年代初，政府改革運(yùn)動是其開始的標(biāo)志。當(dāng)時(shí)由于機(jī)構(gòu)臃腫等問題，致使公眾對政府的信任度逐漸減弱。新公共管理學(xué)派主張引入市場機(jī)制，在公共服務(wù)供給過程中引入社會組織，將公共服務(wù)市場化，這是促使眾多西方國家開始轉(zhuǎn)向購買社會公共服務(wù)的契機(jī)。賈西津意識到這種購買服務(wù)的出現(xiàn)是建立在一定背景基礎(chǔ)之上的，例如西方國家財(cái)政危機(jī)的爆發(fā)等。而公共服務(wù)購買的主要目的就是要積極的應(yīng)對危機(jī)，這是政府改革的一項(xiàng)重要的舉措。另外，政府購買的更大目標(biāo)是將市場和社會機(jī)制引入進(jìn)來，從而改善政府的服務(wù)績效，使其朝著更加專業(yè)化的方向邁進(jìn)。總之，為了更有效地為公眾提供所需的公共服務(wù)是西方國家開始政府購買公共服務(wù)的動機(jī)。

20世紀(jì)90年代中期我國引入政府購買公共服務(wù)。上海市浦東新區(qū)政府于1999年正式向該區(qū)社會發(fā)展局建立的羅山市民休閑中心購買養(yǎng)老服務(wù)則是我國誕生的第一個政府購買公共服務(wù)實(shí)踐案例。黨的十七大報(bào)告中明確了我國建設(shè)服務(wù)型社會的重要作用，將其作為進(jìn)行行政體質(zhì)改革的目標(biāo)之一。想要建立起一個服務(wù)創(chuàng)新的新型政府，首先就要從政府的公共服務(wù)方式著手，在具體的實(shí)現(xiàn)方式上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。在2013年9月的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》針對政府公開進(jìn)行服務(wù)的問題，給予了寶貴意見。指出要加大購買的力度。政府公共服務(wù)的購買被首次列入到了改革的范圍之內(nèi)是在2013年11月黨的十八屆三中全會上。會議上強(qiáng)調(diào)要將政府購買服務(wù)大力的推廣出去，一旦涉及到事務(wù)性管理的服務(wù)，都應(yīng)要將其引入到競爭機(jī)制當(dāng)中。自此，政府購買公共服務(wù)在全國各地不斷推進(jìn)及深化。

2 政府購買公共服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 實(shí)踐探索

王名、樂園對政府購買公共服務(wù)分為三個類別。依賴關(guān)系非競爭性購買：進(jìn)行購買的政府部門和承接服務(wù)的組織之間關(guān)系密切，相互依賴。這種購買是非競爭性的。該種模式下的購買方式是較為普遍的存在。該種模式也被稱之為形式性購買，因?yàn)檎蜕鐣M織之間是一種實(shí)質(zhì)性的雇傭關(guān)系。政府仍舊是背后的責(zé)任承擔(dān)者，對于職能轉(zhuǎn)移以及多方參與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是極其困難的。逐漸的，越來越多的獨(dú)立性公共服務(wù)購買出現(xiàn)。從上述分析中就可以推斷，該種模式未來的發(fā)展前景必定是開闊而光明的。

針對購買服務(wù)的內(nèi)容問題，不難看出政府向社會進(jìn)行購買逐漸上升為一股熱潮。但是購買的內(nèi)容并不是十分豐富，主要分為三個類別。其一：社區(qū)服務(wù)和管理類服務(wù)。其二：包含諸如行業(yè)，以及管理類的服務(wù)。其三：行政事和管理類的服務(wù)，涵蓋就業(yè)問題，教育，以及退伍軍人的安置等諸多內(nèi)容。將規(guī)模作為依據(jù)，政府的總采購資金大概為1萬億元，達(dá)不到GDP的3%，還不到總采購額度的20%，從整體上看，和國際水平差異仍舊懸殊。

2.2 政策規(guī)范

政府如果想要順利的實(shí)現(xiàn)購買行為，必須要有可以依賴的規(guī)范和政策作為實(shí)施的保證。地方以及全國層面的政策隨著地方政府購買公共服務(wù)逐漸開展起來。

政府公共服務(wù)的購買從現(xiàn)如今的發(fā)展形式上看，發(fā)展前景較為客觀。已經(jīng)在全國范圍內(nèi)有所施行。相關(guān)的規(guī)范已經(jīng)不單單是局限在國家層面，地方也相繼出臺了一系列規(guī)范。但是當(dāng)前存在的弊端在于這些規(guī)范只是針對大原則和方向做介紹和規(guī)定，很少設(shè)計(jì)到具體的內(nèi)容。2013年9月26日頒布的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》才有針對性的說明了購買主體、承接主體、購買內(nèi)容等多個細(xì)化的內(nèi)容，但這并不代表是最后的規(guī)定，仍需要不斷的進(jìn)行細(xì)化和修改才能將其實(shí)施到實(shí)際生活之中。

總之，經(jīng)過十多年的發(fā)展，政府購買服務(wù)的內(nèi)容逐漸豐富，形式也逐漸多樣，但購買范圍有限，依賴關(guān)系的服務(wù)購買較為普遍，這是目前我國購買公共服務(wù)實(shí)踐的主要特征。另外，一些政策規(guī)范雖相繼出臺，但多是零散、泛化的規(guī)定。因此，我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐在總體上尚處于啟動階段。

3 政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 公共服務(wù)的“市場失靈”

公共服務(wù)在供給過程中會導(dǎo)致市場失靈的多種情形，而我國在政府購買公共服務(wù)中所面臨的市場困境有以下三方面：

第一，公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足。歸因于公共產(chǎn)品所具備的特性，例如非競爭性和非排他性，因此，如果僅僅依賴市場，就會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，致使公共產(chǎn)品的消費(fèi)者不用自己付費(fèi)搭乘別人的“便車”，從而導(dǎo)致供給不足。社會組織、企業(yè)和機(jī)構(gòu)是政府購買公共服務(wù)的三大主體對象。我國總體的社會組織數(shù)量太少，按照比例計(jì)算，在我國每一萬人中，能夠擁有社會組織的數(shù)量僅僅為3.7個，很明顯供給主體不足。我國東部地區(qū)和中西部地區(qū)，政府在購買公共服務(wù)資金的投入規(guī)模上都普遍較小。

第二，公共服務(wù)產(chǎn)品市場結(jié)構(gòu)失衡。一個有效的競爭性市場是市場機(jī)制有效發(fā)揮的條件之一，而公共服務(wù)領(lǐng)域競爭不足。如政府購買核武器、監(jiān)獄等某些特殊物品和服務(wù)時(shí)，預(yù)先是不存在這樣的市場，是為了滿足政府需求才出現(xiàn)的。在當(dāng)前我國的地方實(shí)踐中，在公共服務(wù)購買過程中政府往往占主導(dǎo)地位，很容易出現(xiàn)內(nèi)部交易行為，同時(shí)會將社會組織排斥在購買對象之外，從而扭曲了市場結(jié)構(gòu)。

第三，公共服務(wù)產(chǎn)品定價(jià)難。在政府購買公共服務(wù)時(shí)，服務(wù)或產(chǎn)品提供方往往掌握更多與服務(wù)相關(guān)的信息，獲得可靠、公開信息并不容易，進(jìn)而對公共服務(wù)的定價(jià)并非有效的。同時(shí)，由于消費(fèi)者個體感受不同、標(biāo)準(zhǔn)不一致，使得消費(fèi)者對服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量高低和滿意度不同，難以對公共產(chǎn)品的質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)的評估，使得無法在此基礎(chǔ)上科學(xué)定價(jià)。

3.2 購買公共服務(wù)的制度缺失

在行政管理體制和政府運(yùn)作體制向市場模式轉(zhuǎn)變的過程中，會出現(xiàn)范式?jīng)_突，這是我國政府購買公共服務(wù)所面臨的制度困境。其主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，政府制度創(chuàng)新動力不足。政府購買服務(wù)已經(jīng)被當(dāng)做是一種新的制度列入到了改革當(dāng)中，在改革的實(shí)行之下逐漸擴(kuò)大，制度實(shí)行的范圍更加廣闊。但不得不承認(rèn)的是該種制度也彌漫著一股強(qiáng)裂的管制的氣息。我國制度創(chuàng)新以地方為主。但是有些部門卻借用這種頭銜，濫用職權(quán)，極大的干預(yù)市場的運(yùn)作，這種現(xiàn)象的存在對于制度的更新以及創(chuàng)新能力的提高都是一種極大的阻礙。

第二，公共服務(wù)產(chǎn)品準(zhǔn)入制度落后于實(shí)踐需要。社會組織的進(jìn)入購買程序的準(zhǔn)入門檻缺少科學(xué)合理的規(guī)定和相應(yīng)評估前置程序，這不僅使得公共服務(wù)的提供者難以實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的快速增長，從而影響提供者之間的良性競爭，也使得有政府背景的社會組織獲得壟斷性資源，降低了資源的分配使用效率。

第三，購買公共服務(wù)產(chǎn)品的過程管理制度缺失。在購買的過程中要涉及到三個主要的階段，從做出的購買到評估，中間需要進(jìn)行不斷的監(jiān)督管理。與此同時(shí)，在政府購買公共服務(wù)的過程中，制度設(shè)計(jì)還沒有確立信息公開、公平競爭的購買原則和法律依據(jù)，因而也難以由此建立起完整、規(guī)范的流程或程序。

3.3 社會組織弱小，參與程度低

社會組織作為政府購買公共服務(wù)的主要承接方，發(fā)揮著重要的作用。從《中國慈善發(fā)展報(bào)告（2014）》得知，在2013年，整個國家各級政府用于購買公共服務(wù)所用的資金達(dá)到了150多億元，僅僅占當(dāng)年全國總公共支出的0.106%。此外，從另一份地方調(diào)研報(bào)告中可以得知，諸如廣州、合肥等地的大約188家民間公益組織，僅僅有54個被政府采購作為公共服務(wù)。有39家不具備申請的資格，還有另外30家對信息不了解，不隸屬于業(yè)務(wù)范圍的有24家。從這些數(shù)據(jù)可以得知，現(xiàn)行體質(zhì)下，對社會組織的要求并不低，政府在進(jìn)行購買時(shí)首先要關(guān)注的是否具備一定資質(zhì)，之后再關(guān)注服務(wù)。這樣的現(xiàn)象對于社會組織的發(fā)展來說是一個極大的阻礙，尤其對于那些公益性質(zhì)的民間性組織更是如此。

4 政府購買公共服務(wù)困境的突破

根據(jù)哈耶克在《自由法則》中的說法，對于一個國家，市場經(jīng)濟(jì)想要發(fā)揮作用必須要特定的經(jīng)濟(jì)活動作為條件。政府運(yùn)作的范圍和方法在原則上要和自由市場保持一致性。在公共服務(wù)購買的歷史性改革過程中，一定要充分發(fā)揮市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和市場的互幫互助，達(dá)到兩者功用的互洽。

4.1 劃分實(shí)行市場化的公共服務(wù)領(lǐng)域

政治目的以及公眾接受程度決定是公共提供還是私人提供，而不是由經(jīng)濟(jì)決定的。在我國政府購買公共服務(wù)中，政府核心任務(wù)的服務(wù)，監(jiān)獄、消防、警察等公共安全與衛(wèi)生基礎(chǔ)服務(wù)對外承包，這些服務(wù)一旦中斷，政府將付出很高的代價(jià)，帶來致命的政治后果。我們應(yīng)該秉承開放的態(tài)度，適當(dāng)將政府和市場的界限進(jìn)行劃分，結(jié)合實(shí)際確認(rèn)不宜通過市場進(jìn)行的公共服務(wù)范圍。

4.2 培育公共服務(wù)多元供給主體

非營利組織和營利組織為政府提供公共服務(wù)，非營利組織為主要供應(yīng)方。我國無論是在質(zhì)還是量上都和西方國家有著很大的差距。在社會發(fā)育不完善并且大眾的參與熱情并不高的前提條件之下，非營利組織并不能在公共服務(wù)供給過程中起到關(guān)鍵性的作用，所以要想將非盈利組織的作用發(fā)揮到最大，就要積極培育非營利組織。首先，給予非營利組織更優(yōu)惠的稅收政策，降低其準(zhǔn)入門檻，使其更加積極地參與與營利組織競爭公共服務(wù)供給中。要在財(cái)政上給予一定的支持，為其搭建起平臺，營造出良好的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)專業(yè)化能力和影響力。同樣，非營利組織要注重自身建設(shè)，企業(yè)也要發(fā)揮其作用，有效供給政府購買公共服務(wù)。此外，政府的激勵機(jī)制也要科學(xué)合理。保證各方主體的合理利潤和其可承受的風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 構(gòu)建多元監(jiān)督體系

搭建綜合性的監(jiān)管平臺，政府購買服務(wù)項(xiàng)目的直接發(fā)包方、樞紐型社會組織等都是其組成者。利用平臺實(shí)現(xiàn)信息的共享，托寬服務(wù)申請對象范圍，將其與專業(yè)性強(qiáng)，創(chuàng)新能力高的社會組織相匹配。第三方評估機(jī)構(gòu)將作為政府購買公共服務(wù)績效評估的主體，依據(jù)其特有的優(yōu)勢，及時(shí)對政府的工作效能以及能力予以評估。

4.4 創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，政府購買公共服務(wù)水平規(guī)范化

對現(xiàn)有服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，推進(jìn)基本公共服務(wù)規(guī)范化。向社會征集大量公共服務(wù)信息，同時(shí)對已購的公共服務(wù)給予評估和分析，對于不滿意的服務(wù)要及時(shí)修正，建立健全需求機(jī)制。對政府部門的權(quán)利進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)環(huán)節(jié)的隱私化，增強(qiáng)招標(biāo)過程的透明性、公開性和公信力。

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