縣級(jí)政府精準(zhǔn)扶貧資金使用管理體系優(yōu)化研究

薛飛

摘 要：精準(zhǔn)扶貧作為十九大確立的“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之一，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府高度重視，各級(jí)扶貧資金投入不斷增加，極大改善了貧困戶的生產(chǎn)、生活條件，保障了脫貧攻堅(jiān)工作的順利推進(jìn)。金鄉(xiāng)縣在扶貧資金管理與使用方面做了一些有益探索，有些做法具有典型性和代表性。本文在分析金鄉(xiāng)縣扶貧資金管理使用路徑與成效經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出其中仍存在的政策宣傳不深入、資金來(lái)源單一、項(xiàng)目管理制度不健等問(wèn)題，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;資金管理;績(jī)效

一、引言

扶貧開發(fā)工作被納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，得到了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，被擺在了更加突出的位置。財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金是精準(zhǔn)扶貧所需資金的重要組成部分。金鄉(xiāng)縣位于山東省西南部，是典型的農(nóng)業(yè)縣。近年來(lái)，金鄉(xiāng)縣不斷加大扶貧資金投入力度，整合各級(jí)扶貧專項(xiàng)資金，促進(jìn)了脫貧攻堅(jiān)的推進(jìn)。基于此，對(duì)金鄉(xiāng)縣財(cái)政扶貧資金的管理、分配、使用、績(jī)效等進(jìn)行調(diào)研分析，總結(jié)其中的有益探索和存在的問(wèn)題，以提高扶貧資金的使用效率，更好推進(jìn)非深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧開展。

二、財(cái)政扶貧資金基本情況

（一）財(cái)政扶貧資金定義

財(cái)政扶貧資金是指中央、省、市及縣級(jí)財(cái)政安排用于支持加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善基本生產(chǎn)生活條件、增強(qiáng)自我發(fā)展能力、提高收入水平、消除貧困現(xiàn)象的專項(xiàng)資金。

（二）財(cái)政扶貧資金主要使用方向

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金。用于支持建檔立卡貧困戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、手工業(yè)、電商、光伏、鄉(xiāng)村旅游業(yè)以及發(fā)展產(chǎn)業(yè)急需的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。二是小額信貸資金。主要用于支持有勞動(dòng)能力、有致富愿望、有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、有信貸需求的建檔立卡農(nóng)村貧困戶，以及帶動(dòng)建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定脫貧增收的各類經(jīng)營(yíng)主體。三是扶貧特惠保險(xiǎn)資金。以鞏固提升脫貧成果為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，集中保險(xiǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)資源和力量，通過(guò)深入實(shí)施扶貧特惠保險(xiǎn)，綜合運(yùn)用各級(jí)財(cái)政資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等多種籌資渠道，推行保人身、保意外、保收入的一攬子保障計(jì)劃，切實(shí)提高貧困群眾防范化解風(fēng)險(xiǎn)能力。四是雨露計(jì)劃資金。用于補(bǔ)助建檔立卡貧困家庭子女接受職業(yè)教育，對(duì)有子女在校接受中高等職業(yè)教育的建檔立卡貧困家庭給與補(bǔ)助。五是公益事業(yè)扶貧基金。用于支持公益設(shè)施建設(shè)，加快改善老、孤、病、殘等建檔立卡農(nóng)村貧困人口生活條件。

三、金鄉(xiāng)縣扶貧資金管理使用情況

（一）金鄉(xiāng)縣基本情況

金鄉(xiāng)位于山東省西南部，隸屬孔孟之鄉(xiāng)的濟(jì)寧市，南與蘇、豫、皖接壤，縣域總面積887.67平方公里，人口67.2905萬(wàn)。截止2018年底，全縣有建檔立卡貧困戶8746戶17069人，95%以上的建檔立卡貧困戶都在2016年之前實(shí)現(xiàn)脫貧，建檔立卡貧困戶脫貧不脫政策，脫貧后仍然可以享受針對(duì)建檔立卡貧困戶的各項(xiàng)幫扶政策。

（二）主要做法

一是發(fā)展扶貧項(xiàng)目，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年至2018年以來(lái)，金鄉(xiāng)縣列支扶貧資金5805萬(wàn)元，共實(shí)施89個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，其中涵蓋種植、養(yǎng)殖、光伏、加工等行業(yè)，預(yù)期年收益460萬(wàn)元左右。在收益分配上，基本上實(shí)現(xiàn)了貧困人口全覆蓋，并在實(shí)施中注重“輸血”與“造血”的有機(jī)結(jié)合。

二是推行小額扶貧信貸，放大資金效應(yīng)。小額扶貧信貸是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以財(cái)政資金為杠桿撬動(dòng)信貸資金，向符合條件的各類主體發(fā)放的扶貧貸款，主要包括“扶貧小額信貸”和“富民生產(chǎn)貸”。目前，金鄉(xiāng)縣小額扶貧信貸累計(jì)發(fā)放5467萬(wàn)元，1088戶貧困戶年均增收2000元以上。小額扶貧信貸對(duì)貧困戶穩(wěn)定增收起到極大的助推作用。

三是推行雨露計(jì)劃項(xiàng)目，助力扶貧扶“智”。主要用于引導(dǎo)和支持農(nóng)村貧困家庭子女初、高中畢業(yè)后接受中、高等職業(yè)教育，確保貧困家庭新成長(zhǎng)勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力得到提升，實(shí)現(xiàn)一人就業(yè)，全家穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。按照每生每學(xué)年3000元的標(biāo)準(zhǔn)，將資金直接發(fā)放至貧困家庭惠農(nóng)一卡（本）通。四年來(lái)，全縣共為586人次貧困學(xué)生發(fā)放補(bǔ)助資金203.85萬(wàn)元，有效緩解了貧困學(xué)生的就學(xué)壓力。

四是實(shí)施公益事業(yè)扶貧項(xiàng)目，提升保障水平。2016年，利用上級(jí)公益事業(yè)扶貧基金745萬(wàn)元，實(shí)施了一批公益事業(yè)扶貧項(xiàng)目，其中包括支持養(yǎng)老托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)施了王丕街道、化雨鎮(zhèn)敬老院擴(kuò)建工程，金鄉(xiāng)街道、興隆鎮(zhèn)、霄云鎮(zhèn)敬老院殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，魚山街道、高河街道、羊山鎮(zhèn)、卜集鎮(zhèn)衛(wèi)生院殘疾人康復(fù)中心建設(shè);列支64.6萬(wàn)元，按照每人2000元的標(biāo)準(zhǔn)，為患有惡性腫瘤、白血病、尿毒癥三種重大疾病的金鄉(xiāng)籍建檔立卡貧困戶，給予一次性醫(yī)療救助，323人從中受益;列支129.4萬(wàn)元，在全縣范圍內(nèi)開展孝善扶貧活動(dòng)，使60周歲以上建檔立卡貧困老年人得到有效幫助，受益貧困老年人達(dá)7762人。

四、扶貧資金管理使用中的經(jīng)驗(yàn)

（一）建立高效的鎮(zhèn)街績(jī)效管理體系

一是明晰了財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)主要內(nèi)容，主要包括扶貧開發(fā)成果、財(cái)政扶貧資金使用管理情況、各級(jí)配套財(cái)政扶貧資金預(yù)算安排情況。

二是細(xì)化了財(cái)政扶貧資金績(jī)效考評(píng)量化指標(biāo)，主要有4個(gè)。首先，資金使用。主要評(píng)價(jià)各鎮(zhèn)街開展涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合情況，包括工作機(jī)制建立、管理制度建設(shè)、資金收支規(guī)范性情況、資金支出進(jìn)度、項(xiàng)目完成情況等。其次，資金監(jiān)管。主要評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理和執(zhí)行情況，包括資金項(xiàng)目信息公開和公告公示制度建設(shè)和執(zhí)行情況等。再次，減貧成效。主要以是否完成脫貧任務(wù)來(lái)評(píng)價(jià)資金使用的效果，具體查看貧困人口減少進(jìn)度。最后，調(diào)整指標(biāo)。加分項(xiàng)主要包括加強(qiáng)資金使用管理方面的機(jī)制創(chuàng)新等內(nèi)容，減分項(xiàng)主要包括財(cái)政、審計(jì)、扶貧、部門聯(lián)合檢查、第三方檢查、網(wǎng)上輿情、群眾舉報(bào)及其他部門的檢查、督查等查出的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。

三是突出了評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。縣扶貧辦對(duì)各鎮(zhèn)街績(jī)效考評(píng)指標(biāo)逐項(xiàng)計(jì)分，得出鎮(zhèn)街綜合得分并排名，并將考評(píng)結(jié)果報(bào)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后，在全縣范圍內(nèi)通報(bào)考評(píng)結(jié)果，表?yè)P(yáng)先進(jìn)，批評(píng)后進(jìn)，并列出典型問(wèn)題，責(zé)令其限期整改、糾正。考評(píng)結(jié)果引入獎(jiǎng)罰激勵(lì)機(jī)制，在縣級(jí)以上財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金中安排部分資金，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)形式，對(duì)資金管理使用較好的鎮(zhèn)街進(jìn)行適當(dāng)傾斜，專項(xiàng)用于扶貧項(xiàng)目建設(shè);對(duì)項(xiàng)目資金管理績(jī)效較差的鎮(zhèn)街，在下年項(xiàng)目資金安排中酌情減少。

（二）強(qiáng)化資金監(jiān)管，做到全流程規(guī)范

一是在資金監(jiān)管方面。強(qiáng)化了信息公開和公告公示制建設(shè)，各級(jí)扶貧資金均按照要求在政府網(wǎng)站進(jìn)行了信息公開。同時(shí)，要求產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施前，均需在鎮(zhèn)街、村進(jìn)行統(tǒng)一公示，內(nèi)容包括扶貧有關(guān)政策、資金使用及項(xiàng)目安排等情況。

二是在資金使用成效方面。主要從年度資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率、資金統(tǒng)籌整合使用成效、貧困人口減少進(jìn)度等三個(gè)方面進(jìn)行了夯實(shí)。在年度資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余率上，縣級(jí)財(cái)政均按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)下?lián)苜Y金，將資金用于扶貧項(xiàng)目，2016年以來(lái)金鄉(xiāng)縣年度資金結(jié)余率均低于5%。在資金統(tǒng)籌整合使用成效上，根據(jù)上級(jí)要求，統(tǒng)籌考慮各級(jí)涉農(nóng)資金，編制了《關(guān)于印發(fā)<關(guān)于統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的實(shí)施方案>的通知》，方案涵蓋主要目標(biāo)、具體建設(shè)任務(wù)和項(xiàng)目資金安排等，形成了“多個(gè)渠道引水，一個(gè)龍頭放水”的扶貧投入新格局。2016年以來(lái)整合涉農(nóng)資金1010萬(wàn)元。

五、縣級(jí)扶貧資金管理使用中存在的困難及原因分析

（一）政策的宣傳不深入，貧困戶主動(dòng)參與少

首先，農(nóng)村人口長(zhǎng)期處在一個(gè)較為封閉的狀態(tài)，與外界溝通少，導(dǎo)致農(nóng)村居民思想閉塞，由于扶貧政策宣傳不深入，使得農(nóng)村居民對(duì)政策的理解度不夠;其次，貧困人口小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，對(duì)脫貧不敏感，導(dǎo)致貧困人口缺乏脫貧的積極性，扶貧金融產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶持資金等貧困戶主動(dòng)參與率不高，使用效率仍有提升空間。

（二）扶貧資金來(lái)源主體較為單一

當(dāng)前各級(jí)扶貧資金投入規(guī)模逐漸增加，但主體主要以政府為主導(dǎo)，仍然存在資金來(lái)源主體單一、縣級(jí)政府財(cái)政壓力加大等問(wèn)題。雖然財(cái)政扶貧資金呈逐年遞增趨勢(shì)，但是隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷推進(jìn)，剩下的都是難啃的硬骨頭，所以扶貧資金的需求也隨之不斷增多，而政府投入的資金畢竟是有限的，從而導(dǎo)致一些扶貧政策無(wú)法充分有效地實(shí)施。

（三）鎮(zhèn)村扶貧項(xiàng)目建設(shè)管理有待提高

一是部分鎮(zhèn)、村在申報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，對(duì)項(xiàng)目可行性調(diào)查不夠，個(gè)別項(xiàng)目計(jì)劃下達(dá)后難以實(shí)施而被動(dòng)調(diào)整，影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。二是鎮(zhèn)扶貧辦對(duì)整合涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)督促力度不夠，已建成項(xiàng)目資金結(jié)算報(bào)賬進(jìn)度慢，檔案資料管理不規(guī)范。三是村級(jí)財(cái)務(wù)管理不夠健全，扶貧資金財(cái)務(wù)人員變動(dòng)頻繁，業(yè)務(wù)人員能力有限，村級(jí)財(cái)務(wù)規(guī)范管理難度大。

六、提升縣級(jí)扶貧資金管理使用的對(duì)策建議

（一）加大教育引導(dǎo)、注重扶貧扶“智”

首先，加大農(nóng)村扶貧資金政策宣傳力度以及農(nóng)民教育工作，要從小加強(qiáng)農(nóng)村的教育工作，包括學(xué)前教育，義務(wù)教育，高中階段教育等，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的建設(shè);其次，要增強(qiáng)農(nóng)民愛黨愛國(guó)的意識(shí)，使其對(duì)黨的政策充滿信心，相關(guān)扶貧部門要加強(qiáng)做好農(nóng)民工作，將精準(zhǔn)扶貧政策深入人心，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)民自主脫貧的積極性和主動(dòng)性。

（二）發(fā)展社會(huì)扶貧，拓寬扶貧資金渠道

要大力發(fā)展社會(huì)扶貧，加強(qiáng)社會(huì)上的宣傳力度，讓企業(yè)等社會(huì)主體肩負(fù)起自己的社會(huì)責(zé)任。與此同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)各渠道資金的整合與管理，使資金能夠快速、便捷的發(fā)揮其最大效用。

（三）強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)督，優(yōu)化考核方式

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)利民惠民的民生工程，政府部門應(yīng)該高度重視，多給予引導(dǎo)與支持。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然各級(jí)地方政府將重視工作簡(jiǎn)單為重視檢查，但當(dāng)前仍然存在扶貧檢查過(guò)多過(guò)濫的情況。為了應(yīng)對(duì)各種檢查，基層干部把大量時(shí)間和精力耗在表格填寫上、文件上報(bào)、迎來(lái)送往上，尤其有些表格設(shè)計(jì)復(fù)雜，項(xiàng)目繁多，再加之不少貧困戶文化程度較低甚至是文盲，親自填報(bào)存在很大困難，基層干部需要花費(fèi)很大精力去協(xié)助填寫與核對(duì)。應(yīng)當(dāng)優(yōu)化監(jiān)督檢查方式，建立實(shí)時(shí)的工作交流反饋機(jī)制，變結(jié)果檢查為過(guò)程調(diào)度，變填表考核為成效評(píng)價(jià)。