積極的財政政策如何更有成效

許安拓

【關鍵詞】財政政策 ?積極 ?減稅降費

【中圖分類號】F81 ? ?【文獻標識碼】A

在2020年政府工作報告中，李克強總理指出：“今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。上述2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民?！?/p>

2019年，我國經濟運行總體保持平穩，在多重政策調控的加持下，尤其是積極財政政策更是發揮了近年來最大力度的“減稅降費”，這在全球經濟普遍低迷、貿易保護主義甚囂塵上的當下絕對是一個奇跡。2020年對于我國而言，注定是不平凡的一年，一方面承載著“決勝全面建成小康社會”的歷史使命，另一方面又肩負著“決戰脫貧攻堅”的重要職責。而且，2020年經濟下行壓力在“三期疊加”與結構調整的新常態中還在持續增大，外部政治和經濟環境依然十分嚴峻，經濟增速下滑的趨勢沒有完全改變，保穩定、保就業、調結構、補短板的壓力依然巨大。

疫情對我國財政產生的影響

財政支出壓力進一步增大。從短期來看，對財政支出的影響有數量和結構兩種，而從長期來看就是可預期的發展趨勢。

第一，短期內的財政投入迅速增加。截至2020年5月31日，全國各級財政共安排疫情防控資金1624億元。根據《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書顯示，截至2020年5月31日24時，31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團累計報告確診病例83017例，累計治愈出院病例78307例，治愈率94.3%。此次疫情患者中重癥患者人均治療費用超過15萬元，一些危重癥患者治療費用幾十萬元甚至上百萬元，全部由國家承擔。并及時調整醫保政策，明確確診和疑似患者醫療保障政策，對確診和疑似患者實行“先救治，后結算”。對新冠肺炎患者（包括確診和疑似患者）發生的醫療費用，在基本醫保、大病保險、醫療救助等按規定支付后，個人負擔部分由財政給予補助。異地就醫醫保支付的費用由就醫地醫保部門先行墊付。

第二，短期內的資金投向多元化趨勢明顯。從結構上來看，首先是綜合性的補助費用，包括撥付湖北等省綜合性財力補助、醫務人員工作補助、基礎投資補助資金、基礎公共衛生服務和防疫經費、用于疫苗研發、藥品物資儲備、疫情防控人員補助、醫療救治費用補助等;其次是醫療衛生、食品生產流通供應、能源和物資供應、道路運輸等方面的保障性支出，防疫設備和物資采購、政府儲備肉菜投放等;最后是隱性的費用投入，如針對防治疫情對一些行業、企業的稅收、社保等優惠政策、疫情期間的稅收減免、對于一線醫護人員的免稅政策等。

第三，中長期財政支出將呈現階段性猛增的態勢。一方面，為了保障醫療物資供應和菜籃子基本供應而采取的政府財政兜底采購政策，要求企業生產的產品由政府負責收購，發揮政府儲備作用的同時，在社會生產能力約束范圍內，采購目錄內的物資產量會明顯增加，無形中形成中長期財政資金在短期內支出猛增的態勢;另一方面，即便疫情在4月份已得到有效控制，對公共衛生和防疫的各類猛增的階段性支出不但要持續到下半年或者更久，還要不斷增加公共醫療衛生的投入力度，如果再考慮財政支出的增長趨勢和穩定社會的作用，這對國家和地方財政而言都將是長期而嚴峻的考驗。

第四，財政收入增長的空間將遭到進一步壓縮。疫情導致財政收入的增長大幅放緩，從而影響財政支出政策的實施和規模。為穩定疫情實施的積極財政政策進一步壓縮了財政收入增長的空間。為了加大防控疫情的力度，中央號召財政出臺更加積極的財政政策。為此，各類政策性措施在財政政策的支持下聯動出臺，諸如對企業和有關個人提供的稅收、社保、就業等優惠政策，還有“減少出行”等防疫措施造成的生產經營活動的驟減，都壓縮了各種財政收入進一步增長的空間。

各級政府的債務規模將進一步擴大。重大災害發生后，政府必將加大財政支出，而在財政收入大幅減少的情況下，只有加大債務的發行規模、增加赤字。今年以來，財政部在年初已發行地方政府專項債1.29萬億元基礎上，再按程序提前下達1萬億元專項債新增限額。這些債務在未來都要用稅收償還，從而相對減少了未來一段時期的財政收入。此外，經濟整體運行受疫情的負面影響，也會使得財政收入繼續減少。

進一步降低了近年來“減稅降費”激活的經濟增長空間。近年來，我國不斷實施積極財政政策，大幅減稅降費，僅2019年，“減稅降費”的規模就達到了2.3萬億元，用財政過“苦日子”的方法進一步激活經濟增長的空間和活力，去年財政收入和稅收收入增幅均保持低位，一般公共預算收入和稅收收入同比僅增長3.8%和1%。此次疫情帶來的財政支出急劇增長，必將對未來財政收入空間產生巨大壓力。

更大力度的積極財政政策意味著更大的消費和投資需求拉動效應

面對當前的經濟形勢，積極財政政策必須堅定不移地以擴大內需為主要目標，更加積極有為，讓超大規模的國內市場優勢得到更充分的發揮，將中國經濟更快地拉回到正常的增長軌道上來，維護經濟發展和社會大局穩定。

從短期來看，由于受疫情影響，隔離狀態下的民眾消費勢必減少，尤其是在餐飲、酒店、旅游等行業的線下消費，表現為線下商業門店營業額的急劇減少，這樣一方面使得恩格爾系數將不斷增加，人們在防疫及生活必需品上的消費會大幅度增加，當供給不足時，價格上漲的趨勢將會加劇。另一方面，短期消費受到抑制后，這部分消費會轉化為儲蓄。當然對于比較貧困的家庭而言，更重要的是在如何通過尋找就業來滿足基本生存需求的消費。這種階段性消費行為和結構的異變，只有在疫情完全得到控制后才會漸漸恢復正常。這就提醒我們在制定當前防控政策時，重點要關注這部分低收入群體的生存與消費。由于防疫期間的特殊需要，貨幣供應量的增長會相應加快。疫情防護時期的貨幣政策主要目標是深化改革、控制通脹。通脹率，尤其是涉及到老百姓生活必需品的價格會相應上漲，此時必須要穩定通脹，控制金融可能的高桿杠。

從長期來看，要進一步放開利率，深化利率市場化和開放金融市場的改革，進一步穩定匯率，開放、激活資本市場，吸引外資流入，推進人民幣國際化的步伐，要為國際金融體制的大變革做好充分的理論和操作推演的準備。

如何促進經濟重新走上恢復性增長之路

突如其來的疫情使我國今年一季度GDP下滑6.8%，再加上外部疫情及政治經濟環境的不斷惡化，如果繼續使用一般的積極財政政策顯然難以脫困。為此，財政必須要加大力度盡快將經濟拉出即將陷入的沼澤，重新走上恢復性增長之路。

首先，增加財政投入，加大財政赤字的使用力度。今年國家已經將赤字率提高到3.6%，發債總規模將超8.5萬億元，占全年一般公共預算支出的34%，如果再加上減稅降費2.5萬億元，積極財政的使用力度更是將超過11萬億元的規模。這就為實施更加積極的財政政策提供了廣闊的發力空間。隨著社會生產生活逐步復蘇，在這一時期，財政政策特別地要向產業方向傾斜，以保障經濟的穩步恢復。一是短期要以減免部分稅費為手段，以助企業資金最大限度地應用到生產當中，特別要加大對中小企業的減免力度;二是針對受疫情波及導致的產業結構失衡問題，財政投資應該立足于引導產業結構的調整，使得相關行業重拾信心從而展開新一輪的創新與發展，也可借此機會實現結構的優化和調整;三是以政府投資帶動民間資本流向，對一批基礎設施實施精準投資，如公共衛生醫療設施，“鐵公基”等;四是立足于財政內部考量，嚴格財政監督，提高財政資金的使用效率和質量，要明確政府準備過幾年“苦日子”;五是加大債券的發行，尤其是國債，將赤字率提高到3%左右 ，進而更有效地利用我國高儲蓄進行投資。這里要指出的是，使用增加赤字的方法就是對我國經濟和財政本身的一種制約。一定要在通過未來增收償還赤字借債的方式來約束財政擴張沖動的前提下拉動經濟，這樣對長期穩定我國貨幣和經濟增長才有好處。另外，此次我國已經發了1萬億元的抗疫特別國債，這是不計入財政赤字的，實際上已經擴大了貨幣的供給，所以我們在使財政政策更加積極的同時，也需要從長遠角度警惕通脹的惡化。

其次，提高財政支出的效率，優化財政支出的結構，實施寬松靈活的貨幣政策。適當降息降準，小幅放寬購房政策，擴大提供信貸支持，尤其是對中小企業到期的貸款要予以適當展期，同時要加強這些企業生產流動性融資的國家擔保。在強化監管的同時，加速開放資本市場，上市公司盡快全面實行注冊制。提高財政支出總量的同時一定要優化結構，以確保達到既定的“六穩”和“六?！蹦繕?。財政支出應重點放在擴大內需、拉動就業、企業紓困（尤其是中小企業）、保障民生這幾個方面，尤其是要更加嚴格地控制政府經常性經費的開支，原則上政府應“以收定支”來過“緊日子”，中央提出，今年本級支出安排負增長，其中非急需非剛性支出壓減50%以上。同時在財政收入下滑的艱難時期，依然要增加老百姓養老金和醫保的額度，如此才能真正達到優化財政支出結構的效果。

再次，繼續加大減稅降費的政策力度。2019年全年減稅降費已達2.3萬億元，有力支持了實體經濟特別是制造業穩定發展。2020年我國還會進一步降低增值稅率、企業養老保險費率，再加上其他降費措施，預計全年為企業新增減負將超過2.5萬億元。這里需要指出的是，今年一季度各地財政收入大幅下滑的同時，有些地區的非稅收入卻在大幅增長（尤其是各種罰款），說明部分減稅降費政策效果打了折扣，預示著地方政府與老百姓之間的關系有趨緊的態勢，不利于社會穩定和經濟增長，尤其應該引起各地政府的高度重視。地方政府更應該理解李克強總理的那句“保留地攤經濟，給底層民眾一點溫暖”的深意。

最后，加大財政改革的力度。無論是積極財政政策還是更加積極的財政政策都是針對一定時期經濟狀況的一種調解措施。而要讓財政政策持續長久地發揮積極作用，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，不斷深化財政體制的改革，才是治本之策。要使財政政策、貨幣政策有效配合，恢復經濟正常增長?；诂F實和未來發展考慮，當前應施行適當積極的財政政策特別要考慮可持續發展問題和長遠的影響。在保證經濟增長的同時，控制債務風險、通貨膨脹以及鞏固扶貧成果、繼續優化經濟結構將是政策的核心。此時財政政策應考慮增收節支，如加速推廣全面績效預算的實施，提高財政資金的使用效率;適時考慮開征一些新的稅種，加大新稅種開征的研發，如房地產稅、遺產稅等，可以加快開征房地產稅的可操作性細節的研究，如此不但可以增加稅源，還能促進地方稅體系的建設和完善，但前提是要漸進、分階段、有序地開征，尤其是要做好宣傳工作，強化老百姓的心理預期，以免引起社會震蕩;深化轉移支付體系的改革、適時推進建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央地方關系;優化投資結構，尤其是要將政府投資支持的重點放在構建新型基礎設施建設上，如加速5G、AI、大數據、物聯網等項目，適度壓縮傳統基建規模，并通過規范經常性經費支出、進一步合并規范“四本預算”為契機，加快建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，提高國家和社會治理能力。

在2020年“十三五”的收官之年，我們要基本完成主要領域中央與地方財政事權和支出責任劃分，建立地方事權與支出責任相匹配的財政體制，積極推進省以下財政體制改革;完善預算支出標準體系，深入推進預算公開、透明的改革;穩步推進健全地方稅體系改革，調整優化關稅政策體系，大力推進稅收立法工作，不斷優化進口稅收政策體系，持續優化我國營商環境;推動多雙邊財經合作深入發展，主動參與全球經濟治理變革。讓我們的財政政策不僅在處理疫情等特殊時期發揮積極的作用，更要在國家長期治理和國際競爭中發揮更加積極的作用。

（作者為中國財政科學研究院研究員）

【參考文獻】

①《2020年政府工作報告（全文）》，新華網，2020年5月30日。

②《多措并舉 積極財政政策發力》，新華網，2019年3月6日。

責編/賈娜 ? ?美編/宋揚