中國學前教育財政投入政策新時代特點及成就

劉艷芳

（北京大學政府管理學院，北京 100871）

學前教育是個體終身教育的重要組成部分，對幼兒個體、家庭和社會具有深遠的影響，是中國國民教育體系中重要的組成部分，同時也是維持社會可持續性發展的重要戰略性教育事業。財政投入學前教育是保障中國學前教育事業健康發展的基本條件，也是保障社會公平的重要方式。基于學前教育所具有的公益性、普惠性及對人類社會巨大的外部性特征，政府有責任通過財政投入等手段對學前教育進行有效的資助、扶持和規范來保障學前教育資源供給的基本數量和質量，同時制定適合學前教育發展的財政投入政策來保障學前教育健康發展。自2010 年以來，中國學前教育事業獲得了長足發展，很大部分歸功于新時代背景下學前教育財政投入政策的制定，本文將對新時代背景下中國學前教育財政投入政策特點及取得成就進行論述。

一、新時代背景下中國學前教育財政投入政策及成就研究概述

綜觀國內外關于學前教育經費投入的研究成果及其政策文獻的梳理結果，國外的教育投資以政府為主體，很多國家已經將學前教育納入了義務教育體系，或是正在努力向免費學前教育方向發展。國內的研究對學前教育的政府財政投入在政策、制度和措施等方面有了大量的研究成果，國內關于學前教育財政投入政策的最新研究是以2016 年數據作為參考來進行研究的［1］。在中國第三期“學前教育行動計劃”已經實施，“全面二胎政策”后中國學前教育資源供給不足，政府提出一系列財政投入政策措施的背景下對于中國學前教育財政投入政策制定的最新特點研究較少，絕大多數的論文缺乏最新動態的反饋，且關于學前教育財政投入的研究側重于從敘述的角度對中國財政投入中的問題進行描述，缺乏數據支撐，運用財政學中的分析方法對于中國學前教育財政投入政策進行分析的研究更少。絕大多數研究主要集中于對中國學前教育財政投入問題的研究，缺乏新時代背景下財政投入政策促進學前教育事業發展較為客觀的理論和數據分析。為此，本研究期望在已有研究的基礎上，運用財政學和公共經濟學、公共管理學等多門學科，將數據分析與理論敘述相結合，分析新時代背景下中國學前教育財政投入政策的最新特點，較為客觀地分析因為新學前教育財政投入政策為中國學前教育帶來的巨大促進作用，以期更加客觀評價自2010 年以來中國學前教育財政投入政策。

二、新時代背景下學前教育財政投入政策特點

自2010 年來，學前教育被劃入中國國民教育體系中，標志著學前教育戰略教育地位的提升。與以往宏觀的學前教育財政投入政策相比，新時代背景下財政投入政策更加具體和有針對性，對財政投入方向、投入方式及評價方式的描述也更加細化。2010 年中國政府頒布了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）兩個重要政策，各級政府紛紛出臺了發展學前教育的“三年行動計劃”，明確第三期行動計劃中發展學前教育的目標和發展任務，強調加大學前教育財政投入和資金支持的目標。中央和地方各級政府對于學前教育格局進行了重塑，重點推動了學前教育公共服務網絡的建設和學前教育公共服務體系的搭建，對學前教育進行重點投入和加大政策支持力度。新時代背景下學前教育財政投入政策呈現出新的特點和發展趨勢，主要表現為以下三點：

（一）更加趨向公平化

自國家“十三五”規劃綱要提出以來，國家鼓勵公立幼兒園和普惠性幼兒園發展，加強農村普惠性學前教育，實施學前教育三年行動計劃，學前三年毛入園率提高到85%；此外，還要加強學前教育財政投入，重點保障中西部農村適齡兒童和滿足城鎮新增適齡兒童入園需求。政府也出臺了一系列財政資助學前教育的政策來增加幼兒接受學前教育機會，擴大學前教育資源供給，財政扶持政策向農村和社會弱勢群體傾斜，旨在讓更多的幼兒接受價格合適的學前教育服務，加快學前教育普及速度。學前教育財政投入政策更加突出公平性的價值導向，成為了中國政府在新時代背景下財政投入的重點，財政投入政策更加趨向公平化和均衡化，相關政策見表1。

表1 國家保障學前教育財政投入公平的文件政策總結

續表

（二）更加關注幼兒教師隊伍建設

中國2010年之前頒布的學前教育政策中只是書面性語言說明學前教育中幼兒教師的重要地位，并未對建設學前教育教師隊伍做出具體財政投入的說明。近幾年來，財政投入政策中更加注重幼兒教師質量的提升，更加體現幼兒教師接受學前教育培訓的權利以及資金的使用細則。

2018 年1 月頒發的《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》是中國第一個財政投入提升學前教育教師隊伍建設的文件，強調保障財政投入建設幼兒教師隊伍及扶持經費的保障，強調國家各級政府都要將教師隊伍建設作為教育發展的重點，完善教師培養經費支出保障機制，在財政投入上給予優先保障，同時要確保黨和國家各級政府對于建設教師隊伍的重大決策部署的落實和實施。對于經費的投入，要優化結構，切實保障學前教育經費的增量部分要向學前教育事業中的教師隊伍建設傾斜，對于教師隊伍建設最薄弱和最緊迫的領域優先支持，增加的學前教育財政重點用于教師待遇和專業素質能力的提升，加大師范教育的投入力度。對于教師建設方面的教育經費要制定嚴格的經費監管制度，確保資金使用效益，健全政府投入為主導、多種渠道籌集教育經費的體制。《意見》還提出辦好學前教育師范專科學校和支持師范院校設立學前教育專業，前移培養起點，建立幼兒園教師全員培訓的制度，加大對幼兒園園長、普惠性民辦幼兒園、鄉村幼兒園教師的培訓力度。2018 年2 月11日，教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部和中央編辦五部門聯合印發《教師教育振興行動（2018-2022）年》的通知（教師〔2018〕2號）中，提出將教師培訓經費列入財政預算，中央財政要運用現行的政策和資金加大對教師教育和培訓的支持力度，將幼兒的教師培養培訓作為資金使用的重要項目。幼兒園要按照年度公共經費預算總額的5%來安排幼兒教師培訓經費。國家要組織相關部門開展對培訓情況及效果的監察活動，確保政策措施落實到位。2018 年6 月18 日財政部、教育部發出《關于下達2018年中小學幼兒園教師國家級培訓計劃專項資金預算的通知》（財科教〔2018〕42 號），《通知》中規定中央撥付198500萬元用于中小學幼兒園教師的培訓工作，設立專款并且專項監察制度。2019 年3 月15 日，國家教育部辦公廳和財政部辦公廳發出《關于做好2019年中小學幼兒園教師國家級培訓計劃組織實施工作的通知》（教師廳〔2019〕2 號），要求對于幼兒園教師培訓建立專項資金管理辦法，遴選新進的幼兒教師、非學前教育專業幼兒教師進行培訓，特別是集中連片特困地區和國家級貧困縣的鄉村幼兒園教師，研修結合的培訓方式來提高幼兒園園長及教師的素質。

（三）重點投入公立幼兒園和普惠性民辦幼兒園

中國第三期“學前教育行動”計劃中提出到2020年中國公立幼兒園和普惠性幼兒園在園幼兒之和至少要達到總數的80%。2019年3月5日，國務院總理李克強在十三屆全國人大二次會議做政府報告時候提出，要多渠道擴大學前教育資源的供給，只要是符合安全標準、收費合理、家長放心的幼兒園，無論是公辦還是民辦幼兒園，政府都要支持。［2］2018 年中國普惠性學前教育資源的統計數字反映了政府擴大普惠性幼兒園資源數量方面取得的顯著成就。2018 年中國共有26.67 萬所幼兒園，其中普惠性幼兒園共計18.29 萬所，比2012年增長11.14%，占全國幼兒園總數的68.57%。［3］此外，2018 年全國在園幼兒1863.91 萬人，普惠性幼兒園在園幼兒園3402.23萬人，占全國在園幼兒園的73.07%。［4］本世紀，擴大公立幼兒園數量、財政投入扶助民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務已經成為新時代財政投入的主要目標，相關政策，見表2。

表2 中國2010-2019年鼓勵發展普惠性學前教育的政策

三、中國學前教育財政投入取得的成就

一系列的促進學前教育發展的財政投入政策使得中國政府在增加學前教育資源供給、提高學前教育質量等方面取得了長足的進步，學前教育機構數量和幼兒入園率都有明顯增長，下面將從五方面來論述中國在學前教育財政投入上取得的成就。

（一）財政投入助力學前教育資源供給逐年增加，幼兒受教育機會顯著增加

作為衡量幼兒入園機會的重要指標，學前三年毛入園率（3-6歲入園幼兒數占全部幼兒數的比例）自2010 年以來穩定提升。《規劃》中計劃到2020 年，中國幼兒園學前一年的毛入園率須達到95%，學前兩年須達到80%，而學前三年要達到70%。為了完成擴大學前教育幼兒毛入園率，讓更多的幼兒享受到學前教育服務的目標，政府不斷增加學前教育機構的數量和適齡幼兒的入園率。近些年來，中國學前教育機構數量急劇增長，在園幼兒數量及三年毛入園率穩步上升，增長情況參見圖1和表3，中國幼兒毛入園率從2013年的68%上升到2018年的79%，已經達到并超過了《規劃》中要求的70%的比例，也超過了中高收入國家73.7%的平均水平。［5］全國在園幼兒數也從2013年的 3895 萬人，逐年上升到 2018 年的 4886 萬人，增長率為25.4%，意味著越來越多的幼兒接受學前教育服務，彰顯了政府在提升學前教育入園率方面所作出的巨大努力和取得的可喜成果，這與政府增加財政投入的政策密不可分。全國學前教育機構數量和幼兒園學位的增長都反映了中國學前教育資源供給的增加，強有力的保障來財政投入的增加和政策的促進作用。［6］

圖1 2011-2018年中國學前教育機構的數量變化圖（數據來源：1.中華人民共和國國家統計局2.《2018年全國教育經費統計快報》）

表3 2009-2018年中國在園幼兒數與幼兒園學前三年毛入園率

（二）學前教育的經費投入大幅增加

學前教育經費的增加包含有總量的增加及相對量的增加，［7］下文中將運用財政學、公共管理學的從總量及相對量增加的角度對學前教育財政投入經費的數據進行較為客觀的分析。

中國學前教育經費總量及占教育經費比例大幅增長。一個國家教育發展的程度，與投入到教育領域的經費總量密切相關。教育經費總量的增長是教育事業發展的必要條件和保障因素。而學前教育服務作為一種稀缺資源，必然會涉及到不同層級間的教育經費的分配問題。為了保障學前教育發展所需教育經費的更合理配置，國務院2010 年頒布《關于當前發展學前教育的若干建議》，強調通過多種渠道加大對學前教育的財政投入，新增的教育經費要向學前教育經費傾斜。根據教育部最新發布的《2018 年全國教育經費統計快報》中的數據顯示，中國2018年全國學前教育經費總共為3672.346億元，比2017年提高了12.83個百分點。中國學前教育經費占教育經費總量的逐年穩步上升，全國學前教育經費的總額一直都在隨著全國教育經費總額的提高而逐年穩定提高，學前教育經費總額占中國教育經費總額的比例也在不斷在提高，參見表4 和表5。在2006-2018 年這12 年間，國家對于學前教育經費的投入從125億元增加到至3672 億元，增長了27 倍多，年平均增長率達到了32.54%。2010 年后學前教育經費增長趨勢與2006-2009 年呈現截然不同的趨勢：2006-2009 年是學前教育經費總量和比例平穩增長的階段，在中國教育經費總量中的占比維持在1%-1.5%；而2010 年全國學前教育經費總額占教育經費總額的比例較2009 年一年就增加了2.24%。2010-2018 年保持快速增長的勢頭，2018年比例高達7.96%。2010 年已經成為學前教育經費增長的一個重要分水嶺，不僅是社會經濟發展、教育經費投入增加的結果，還與中國2010 年頒布《關于當前發展學前教育的若干建議》和施行三期“學前教育三年行動計劃”有重要關系。

表4 2006-2018年全國學前教育經費占教育經費總量的百分比（%）

表5 2006-2018年全國學前教育經費占教育經費總量的比重（%）

學前教育財政性教育經費逐年增長。自2010年以來，中國學前教育國家財政性教育經費的總量保持逐年上漲的趨勢，具體增長趨勢參見表6。中國學前教育財政性教育經費自2010 年的244.3526 億元增長至 2017 年的 1563.57 億元，7 年間增長了4.40倍，年平均增長率為30.36%，超過了學前教育經費總投入的年平均增長率22.42%。學前教育國家財政性教育經費占學前教育總經費的比例也從2010 年的33.56% 增長至2017 年的48.02%。這說明中國學前教育經費中用于學前教育的財政投入比例在不斷增加。

表6 2009-2017年中國學前教育財政性教育經費占學前教育經費的比例（%）

學前教育經費總量及占國民財富（GDP）的比例穩步上升。國民財富用于教育的比例反映了一個國家對于教育的重視程度與財政投入力度。學前教育經費總量占國民生產總值的比例直接反映了一個國家對學前教育的重視程度和發展力度。［8］中國學前教育經費的總量占GDP的比值呈現快速增長的趨勢，這充分顯示了中國在解決學前教育供給不足方面而做出的努力。從表7中可知，學前教育經費占GDP的比重自2010年的0.18%快速增長至2018 年的0.41%，充分顯示出中國政府在增加學前教育經費財政投入和擴大學前教育資源供給方面所做的努力，也彰顯了中國學前教育三年行動計劃的顯著成效。學前教育中財政投入經費隨著國民財富增加不斷增長，意味著經濟發展中用于學前教育發展的財政投入不斷增長，充分體現了中國政府對于學前教育事業的重視。

表7 2006-2018年中國學前教育經費占GDP的比重（%）

（三）全國幼兒園生均經費逐年上漲，財政補助力度加大

幼兒生均教育經費是衡量政府投入學前教育的重要指標，它是一個國家和地區的教育發展水平的重要反映。［9］表8中顯示，2009-2010年幼兒園生均教育經費下降7.69%，中國幼兒園生均教育經費自2010年開始呈現逐年增長的趨勢，從2010年的3601 元上升至2018 年的10648 元，年平均增長率為11.62%。2010-2018 年幼兒園生均教育經費呈現逐年增加趨勢，這也反映了中國政府財政對幼兒家庭學費的補助力度隨著社會的發展不斷提高，彰顯了財政投入政策對財政補助的積極作用。

表8 2009-2018年全國幼兒園生均教育經費數量（元）及增長速度（%）

（四）財政投入教師培養效果顯著，幼師素質和專業化比例提高

學前教育事業中幼兒教師的素質直接關系著學前教育的總體素質，培養一批高素質、高質量的幼兒教師是政府教師培養中的目標。近些年來，中國政府財政加大對于學前教育中幼兒教師的培養，提高幼兒教師選拔的準入門檻，幼兒教師素質的提升直觀地反映在幼兒教師學歷水平的提升上。幼兒教師需要達到國家規定的最低學歷要求，這是幼兒教師職業準入的一個剛性指標，同時也是反映幼兒教師的專業水平、業務水平和綜合業務能力的基礎性指標。［10］現階段，中國主要采用專科及以上學歷的比例作為衡量教師素質的一個指標，它是指一個地區專任教師中獲得專科以上教師的比例，是反映區教師素質的重要指標。根據《中國教育統計年鑒2017》中顯示的數據，見表9，2017年中國幼兒園中專任教師（包含園長）學歷達到專科及以上學歷的人數占全國幼兒園園長和專任教師總數的79.97%，比2016年的74.90%增長了6.77%。從城鄉分布來看，城區幼兒園中幼兒園園長和專任幼兒教師專科及以上學歷的比例為86.03%，城鎮為77.86%，鄉村為68.26%。城鄉之間的差距也比2015 年逐漸縮小。2018 年，全國幼兒園專任教師共計258.14 萬人，比2017 年的243.21萬人增長了6%，有70.94%的專任教師接受過學前教育專業的學習和培訓。［11］這就意味著中國各級政府對幼兒教師培訓經費投入的增加，越來越多的幼兒教師成為國家財政扶持培訓覆蓋的對象，幼兒園師資隊伍學歷結構不斷得到優化，教師專業化素質也不斷提高，城鄉差距不斷縮小，反映了中國政府在加大財政投入扶持幼兒教師培訓方面所做的努力，也彰顯出政府財政投入政策支持全國幼兒教師的“國培計劃”的階段性成果。

表9 2017年中國幼兒園園長、專任教師學歷情況

（五）財政投入增加資源供給，幼兒園生師比逐年降低

幼兒園的生師比是指幼兒園班級中幼兒與教師的比例，反應了一個地區幼兒教師資源配置的優化程度，是衡量一個地區教師數量是否充足和教育質量高低的重要指標，所以生師比不能過高或者是過低。生師比過高，意味著每位教師平均教授和照管的幼兒數量過多，不利于保障教學質量；如果生師比過低，就意味著教師資源不能夠得到充分有效利用，教師資源有閑置和浪費的趨勢。近些年伴隨著“全面二胎”政策的施行，中國幼兒教師一直處于緊缺的狀態，但是中國幼兒園生師比逐年在降低，參見表10，從2011 年的27.92：1 降低到2018 年的18.08：1，降低了35.24%，這就反映了中國學前教育財政投入的增加和財政投入政策的頒發成為了學前教育中服務資源數量增加和幼兒教師數量增加的重要后備力量，也反映了財政投入在優化師資配備結構方面的成果。

表10 2011-2018年中國幼兒園生師比