國土空間規劃下用地分類體系探究

李光亮

摘 要：作為規劃編制的重要基礎，規劃用地分類體系，必須適應武漢市國土空間規劃編制與管理的新要求，支撐各層級規劃的編制，體現全域一體、逐級傳導的規劃理念。

關鍵詞：國土空間規劃;用地分類體系;應用

建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各撞向規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院在機構改革背景下作出的重大部署。

1 研究的目的和意義

1.1 服務生態文明建設

樹立并踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，建立健全自然資源規制體系，構建適應自然資源統一管理的規劃用地分類，對耕地、濕地、林地、草地、園地、灘涂等各類自然資源特別是生態用地進行保護，推進生態文明建設。

1.2 適應自然資源機制改革

自然資源部被賦予統一行使全民所有自然資源資產所有者的職責，統一行使國土空間用途管制和生態保護修復的職責。明確各類自然生態空間的管控范圍和邊界，需要以統一的用地分類體系為基礎。

1.3 支撐國土空間規劃

以多規有機融合為核心的空間規劃體制改革成為我國當前和未來規劃實施的主要任務。現行各分類體系設置目標、統計口徑、標準認定等方面存在諸多問題，重構用地分類體系非常必要。

2 分類要求及依據

生態空間-生態紅線、農業空間-永久基本農田、城鎮空間-城鎮開發邊界“三區三線”劃定是空間規劃的基礎工作，而土地利用分類及依此為依據的土地利用現狀調查成果是“三區三線”劃定的基礎。從對福建省和貴州六盤水市開展空間規劃試點研究的過程及經驗看，中國現行的土地利用分類體系除了存在前面已論述的問題外，在以下三個方面與空間規劃的要求尚存在較大差距，需要改進。一是耕地類型細化程度不夠，不能滿足永久基本農田劃定和合理界定坡耕地實現生態退耕的要求。永久基本農田是指在農業空間內依法確定不得占用、不得開發、需要永久性保護的耕地，要求地形平坦、水源條件較好、距離村莊或道路較近的耕地應優先劃定為永久基本農田。坡度在25°以上的坡耕地應及早實現退耕還林還草。二是園地尤其是果園類型劃分不能滿足空間規劃關于農業發展布局的要求，對果園類型需要做適當細分。三是草地類型劃分對人工草地沒有給予足夠關注，存在人工草地類型缺失問題。改進和細化耕地、園地和草地分類是空間規劃對土地利用分類提出的新要求，傳承和吸納現有相關分類成果的合理成分是建立空間規劃土地利用分類體系的有效捷徑。按照現有相關分類成果被傳承于空間規劃土地利用分類體系的重要程度，可將其劃分為主要和參考兩類依據。

3 構建國土空間規劃用地分類體系

在國家相關規程出臺之前，梳理現行各類用地分類（城規、土規為主，林地、濕地、草地等為輔），繼承各用地分類的優點，相互銜接，避其缺點，以三調工作分類為基礎，創新建立一個覆蓋全域、統一體系、內容全面的規劃用地分類，為構建統一的國土空間規劃體系提供基礎。

3.1 用地分類體系

以土地主導功能為依據，根據國土空間規劃三類空間，并結合第三次全國國土調查用地分類及城鄉用地分類構建覆蓋全域的，包括農業用地、建設用地、生態用地三個一級分類的用地分類體系。其中，農業用地是農業生產的依據，主要借鑒“三調”的農用地分類，并將林地和草地進行細分，分為生產性和生態性的，并分別劃入農業用地和生態用地;建設用地主要承載人類的休閑、娛樂等活動，是人類建設行為的載體，主要借鑒城鄉規劃中建設用地的劃分;生態用地與自然有關，用于保障生態安全，主要包括具有維護生態系統的用地。共分為3個一級類、17個二級類和54個三級類。一級類包括農業用地、建設用地、生態用地3類，二級類包括耕地、園地、生產林地、生產草地、設施農用地、農業附屬用地、城鄉居民點建設用地、區域交通設施用地、區域公用設施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設用地、生態水域、生態林地、生態草地、自然保留地、濕地16類。

3.2 傳導與管控

通過用地的一、二、三級分類體系，協調約束性指標的管控以及一張藍圖的繼承，構建各級各類規劃傳導的基礎。構建多層次的規劃用地分類體系，適應目前單級土地用途管制分區向多級用途管制分區轉變，隨著分類分級“宏觀—中觀—微觀”用途分區體系層級下移，分區管制的內容應愈加精細，相應的規劃分類也應愈加精細。在縣級總體規劃階段，一級地類和部分二級地類即可滿足規劃的要求;鄉鎮級、專項規劃階段，部分一級地類、二級地類和部分三級地類即可滿足，通過用地分類體系實現總體規劃對專項規劃、下位規劃的指導約束。詳細規劃階段，三級地類可滿足，通過地類邏輯關系實現規劃落實和傳導。

4 關于規劃用地分類的建議

按照建設用地和非建設用地2個一級地類開展用地分類。

4.1 建設用地

此為一級地類，共劃分6個層級，以滿足管控縱向傳導、橫向銜接、不同層級規劃編制及制圖要求。具體而言，二級地類包括城鎮建設用地、鄉村建設用地、區域基礎設施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設用地。三級地類包括城鎮居住用地、城鎮公共管理與公共服務設施用地、城鎮商業服務業設施用地等30個三級類，以及65個四級類、62個五級類、3個六級類。建設用地分類主要是在《城市用地分類與規劃建設用地標準》《村莊規劃用地分類指南》等基礎上進行完善。完善內容包括：一是針對城鎮建設用地，增補文化創意產業用地、創新工業用地的分類（M0）等適應新產業新業態發展需求。同時預留彈性空間，新增城鎮用途待定用地（X）。二是對鄉村建設用地進行補充完善，明確村莊居民點住宅用地定義，按照傳統低層獨戶、新型農村社區、混合功能住宅，劃分為3類農村住宅用地類型。結合新形勢新政策，擴展三級類鄉村產業用地內涵，并在第四級中細分鄉村集體租賃公寓、鄉村養老產業用地等用地分類。

4.2 非建設用地

非建設用地分類充分對接《第三次全國國土調查技術規程（TD/T1055-2019）》《土地利用現狀分類（GB/T21010-2017）》《濕地分類（GB/T24708-2009）》等分類，將非建設用地分為水域、農田用地、種植園地、林地、牧草地及其他自然保護地等6個二級地類，在水域和農田用地內細分7個三級類，以及12個四級類。以農田用地為例，細分為永久基本農田和其他農用地2個三級類。考慮到制圖精度，將其他農田用地中細分為一般農田、田坎、設施農用地、農村道路、坑塘水面、溝渠等6個四級分類，如有必要可結合“三調”數據細分到四級分類，這也有利于與土地利用專項規劃地類（旱田、水田、水澆地）的對接。

5 結束語

土地利用分類是為開展土地資源利用調查和進行土地用途管控，依據土地利用方式、用途和覆被形式等將國家或地區管轄的陸地表層，按照一定的層次等級體系劃分為不同土地利用類別的過程。

參考文獻

[1]宋曉麗.不動產統一登記背景下土地分類標準的思考[J].中國國土資源經濟，2017（2）：41-45.

[2]溫榮偉.基于生態系統管理的濱海濕地“多規合一”空間分類體系研究—以東山灣為例[D].國家海洋局第三海洋研究所.2017.