主體功能區生態環境保護獎懲機制研究
——以排污納稅和公眾參與為例

唐真真 王寶慶 * 蔡寧寧 王晴 楊家豪 李坤鍵

（1. 南開大學環境科學與工程學院，天津 300071；2. 南開大學經濟學院，天津 300071）

1 引言

推進主體功能區的建設是黨中央、國務院做出的重大戰略部署，是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略［1-2］。近年來，我國的經濟發展迅速，但是據統計我國的環境績效指數從2006 年的第94 位下降到2016 年的第109 位，低于同等收入水平國家的平均水平［3］。生態環境保護獎懲機制在政府主導下，可以推動實現生態文明，進行有效的環境治理。我國目前針對不同主體功能區施行差別化獎懲的環境保護機制較少，現存的相關獎懲多具普適性，對不同功能區的經濟、環境狀況以及發展主要方向的考慮較為欠缺，因此導致有些地區生態環境保護相關的獎懲政策并沒有起到理想的激勵或約束作用。

國內關于主體功能區生態環境保護的研究基礎較為薄弱。排污收費方面，一些學者研究了國內收費制度的改變對企業、對環境的影響。黃開玉等人以攀枝花市為研究對象，分析顯示環境保護稅的實施有利于提高企業的環保意識、促進技術創新、改善環境質量［4］。王洪祥等人的研究認為，環境保護稅作為中國污染防治攻堅戰的重要工具，可強化排污者責任，提高污染排放標準、嚴懲重罰，從源頭防治污染行為，使主要污染物排放總量明顯減少，生態環境質量總體改善，規范企業納稅和排污的行為［5］。

環境監管方面，國內對比發達國家并沒有完善的監管體系。美國具有較完備的環境法律體系，因此美國環保局與州環境監管機構職權劃分明確，環保局主要負責監管州環保機構執行情況，這種相對集中的監管體制避免了不同部門之間資源的爭奪或相互推諉的現象。德國是世界上較早在立法中體現企業責任制度的國家，1996 年頒布的《循環經濟和廢物處置法》將企業環保責任制度確立起來，這一制度促使企業在生產開始就充分考慮到材料的選用、環境的控制等事項，以滿足循環經濟的要求，提高了企業的環境保護意識和責任感。加拿大在環境保護和監管中尤其強調公眾的參與，一方面，通過向公眾宣傳環境保護的重要性，提升公眾環境保護的意識；另一方面，建立社區參與制度，并建立配套基金，專用于支持公眾參與環境保護［6-7］。

本文以《環境保護稅法》和公眾參與為例，對主體功能區生態環境保護獎懲機制進行研究。

2 排污納稅政策

2.1 排污納稅現狀

2018 年1 月1 日，《環境保護稅法》正式實施。環境保護稅是從排污收費制度而來的，具有豐富的制度積累，其立法目的是保護和改善環境，減少污染物排放，推進生態文明建設，促進企業節能減排和產業結構調整，在豐富財稅制度的同時促進綠色發展［4，8］。費改稅之后，一方面，總體稅收增加，全國20多個省份的稅額標準，相較于之前的排污費都有所提高，從微調到10 倍不等；另一方面，大氣污染和水污染物中，除了4 項主要污染物，其他絕大多數項目，原來采用低標準收費，即每當量幾角錢或每噸幾角錢，現在全部統一提高到基準值［8］。

2018 年4 月1—18 日，在環境保護稅首個征期，全國共有24.46 萬戶納稅人完成申報，共計申報應納稅額66.6 億元，扣除減免，實際應征稅額44.6 億元［8］。我國環境保護稅法存在兩檔的減免政策：（1）排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準30%的，減按75%征收環境保護稅；（2）排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準50%的，減按50%征收環境保護稅。《環境保護稅法》中的優惠政策借鑒了費改稅之前排污收費的減免策略，通過減稅既鼓勵大部分企業減排，又減小了企業的稅收壓力。

2.2 重點排放企業排污分析

對2017 年全國大氣污染排放重點監測企業5 746 個廢氣源，以及水污染重點監測企業10 127個廢水源排放監測數據的分析見圖1。

圖1 2017 年排污企業排放情況

在排污費減免政策的推動下，我國大量重點排放企業已經達到了較高的排放標準，分別有50.1%和69.7%的廢氣和廢水排放企業達到了低于排放標準50%的排放濃度標準，而75%減稅優惠實際影響的企業占比較低。將廢氣和廢水排放標準在達標及低于標準30%之間的企業，視為可能受到75%減免條款影響的企業，則此類企業占比分別為22.8%和10.3%，不論是在大氣污染還是在水污染領域，占比均較小［9］。

既然立法的最終目的是保護和改善生態環境，減少污染物的排放，那么應當進一步鼓勵已經達到較高排放標準的、占比較大的企業實現更高標準的減排。例如“在原有基礎上增加一檔減免政策：排污低于標準65%的企業，減稅按標準的40%征收”。在這種激勵型的稅收機制下，一步步引導企業實現更高標準的節能減排。

3 公眾參與

3.1 公眾參與的意義

公眾參與環境管理對建立健康的環境治理體系至關重要。然而我國的公眾參與制度并沒有很好的制度化，導致公眾在環境管理中的作用有限［10］。公眾作為環境權利的擁有者，對身邊的環境污染最敏感也最具有發言權，只要發動他們積極參與到環境監督中來，將會低成本有效地實現對污染者的監管［11］。

3.2 公眾參與環境違法舉報分析

調查數據顯示，2018 年全國“12369”電話舉報環境違法數量同比降低了10.8%，有3 個省的降幅超過50%；2018 年，全國微信舉報量同比增長93.2%，有14 個省（市）的增幅超過一倍。從舉報量看，廣東高居全國首位，僅一省舉報量就占全國的20%［12］。電話舉報環境違法行為雖然是我國大部分地區主要的舉報方式，但是總體上來說呈下降趨勢，而微信是一種便捷的舉報途徑，因而通過微信平臺進行舉報的公眾越來越多。隨著經濟水平和科技的發展，及時更新或拓寬民眾參與環境監督的途徑，就十分有必要。

據調查，廣東和江蘇兩省的民眾參與度相對最高［12］。通過調查兩省的相關的獎勵機制發現，廣東和江蘇兩省為鼓勵民眾積極參與到環境監督中來，施行的資金獎勵方式與我國大多數省市有所不同。部分城市舉報獎勵情況如圖2 所示。

圖2 各市舉報獎勵情況

廣東省和江蘇省并沒有設定民眾舉報屬實后具體獎勵金的數額，而是按照相關的條例和辦法對企業進行罰款后，抽取處罰金額的一定比例，對舉報人進行獎勵，這在一定程度上激起了民眾參與的興趣，提升了民眾參與的積極性。江蘇省獎勵金占處罰金的比例為2%～5%，廣東省占比為10%～15%，廣東省獎勵金上限額度20 000～200 000 元，江蘇省的上限額度為5 000～20 000 元，廣東省顯著高于江蘇省。

研究表明，公眾參與監督可以有效提高企業履行社會責任的概率，舉報獎勵越高，公眾參與監督的積極性就越高［13］。結合優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區的不同功能定位，建議全國各地區以江蘇省和廣東省獎勵金的設置方式為參考，以行政獎勵金額的百分比為準，不同功能區設置不同的獎勵金額上限額度、獎勵金比例。不同功能區生態環境違法舉報獎勵金見表1。

表1 不同功能區生態環境違法舉報獎勵金

明確規定公眾在環境保護方面做出貢獻就有權利獲得政府的獎勵，這樣可以增加獎勵的確定性，使公眾對獎勵有合理的心理預期，從而更好地指引他們積極參與環境保護［14］。經上分析，結合各功能區的概況，不同功能區應有不同的獎勵標準。優化開發區是帶動我國經濟發展的龍頭，全國重要的創新領域，人口集中，環境承載力較小。禁止開發區是禁止在內進行工業化、城鎮化開發的重點生態功能區。所以這2 個功能區的生態環境質量相對最為嚴格，設置舉報獎勵金占行政處罰金的比例最高，占15%，上限額度20 萬元。重點開發區的環境承載力比優化開發區大，并且承擔著經濟發展的重任，而限制開發區是我國的農產品主產區和重點生態功能區，一些產業受到限制，經濟發展也相對緩慢，因而設置這2 個功能區獎勵金占行政處罰金的10%，上限額度10 萬元。

4 結論

我國《環境保護稅法》施行之后，排污收費更具剛性，稅法相對更多針對的是優化開發區和重點開發區的保護，為了實現高耗能、高污染行業更高標準的節能減排，建議《環境保護稅法》在原有基礎上增加一檔優惠政策：“對于排污低于標準65%的企業，減稅按標準的40%征收。”

公眾參與環境違法監督方面，拓寬環境舉報的途徑，如微信、微博等高流量、便捷的舉報方式。舉報獎勵金的設置方面，建議按照不同功能區劃分不同的獎勵標準，優化開發區和禁止開發區舉報者可獲得行政處罰金的15%，上限額度20 萬元，重點開發區和限制開發區舉報者可獲行政處罰金的10%，上限額度10 萬元。通過具有針對性的獎懲，鼓勵民眾參與監督環境違法行為，從經濟政策著手鼓勵企業自覺自愿節能減排，為生態文明的建設出一份力。