典型圍填海工程綜合效益評估研究
——以遼寧省葫蘆島船舶制造項目為例

龔艷君 張云 楊恒衛(wèi) 張云霞 張笑 劉明*

（1. 遼寧省海洋水產(chǎn)科學(xué)研究院，遼寧大連 116023；2. 大連市海域海島開發(fā)與保護研究重點實驗室，遼寧大連 116023；3. 遼寧省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地建設(shè)工程中心，遼寧沈陽 110003）

1 引言

我國圍填海歷經(jīng)20 世紀50—60 年代、90 年代初期、2007—2013 年度等3 次大規(guī)模圍填海時期，形成了體量較大的新生土地，保障了沿海戰(zhàn)略發(fā)展空間，帶動了地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拉動了局部人口就業(yè)，有力支持了國家沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展［1-2］。然而，也引發(fā)了一定的生態(tài)環(huán)境問題、社會公眾質(zhì)疑、個別地區(qū)不穩(wěn)定因素及生態(tài)發(fā)展空間壓縮等［3-5］。因此，科學(xué)有效地對海洋空間資源占用做出相對合理的評估，有助于引導(dǎo)海域使用方向、發(fā)展趨勢，促進陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 圍填海項目研究進展

2006 年，劉大海等結(jié)合圍海造地項目特點，初步提出了運用比率分析法構(gòu)建圍海造地綜合損益評價體系框架，并探討了總量指標、比率評價指標和相關(guān)評價標準，為圍海造地綜合損益評價提供了科學(xué)依據(jù)［6］。2008 年，王勇智等初步界定了圍填海海域使用后評價的定義，分析了開展海域使用后評價的必要性、目的和作用，并提出了開展海域使用后評價的步驟等［7］。王曙光等在借鑒其他領(lǐng)域后評價工作的基礎(chǔ)上，將我國海域使用后評價工作分為目標評價、效益評價、技術(shù)影響評價、環(huán)境影響評價和可持續(xù)性評價5 個部分，初步探討了我國海域使用后評價體系的工作內(nèi)容和工作流程，并對后評價工作中相關(guān)的體制、資金來源等問題提出了一定的建議［8］。朱凌等從資源利用的可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，對圍海造地綜合效益評價方法進行了探討和研究，從綜合評價模型的選擇、評價因素及評價等級的確定、評價指標權(quán)重等方面構(gòu)建出一套圍海造地綜合損益評價體系［9］。羅希茜從生態(tài)服務(wù)功能損害、社會效益、經(jīng)濟效益3方面選取重要因素作為評價指標，綜合運用市場價值法、成本重置法、成果參照法、定性評價法等構(gòu)建圍海造地綜合效益評價模型，并以瑯岐島海堤建設(shè)項目為例進行綜合評價應(yīng)用分析［10］。2013 年，劉晴等綜合考慮圍海造地對經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境3 方面的影響，運用比率分析法、市場價值法、成果參照法等，對江蘇省4 個典型的圍填海工程進行了綜合效益評價［11］。袁道偉、高鷹、李欣曈等對海域使用后評估方法進行了研究，并結(jié)合圍海造地項目特點構(gòu)建了海域使用后評估指標體系［12-15］。2017 年，甘付兵通過回顧我國近20 年的圍填海效益評估方面文獻資料，得出我國學(xué)者圍填海效益評估方面研究內(nèi)容較為單一，缺少綜合性研究成果的結(jié)論；在效益評估的研究方法上，以“貨幣化”和“等級量化”評估為主，缺少適宜的評價方法；他還將文獻進行了分類，第一類是對圍填海造成的海洋生態(tài)環(huán)境損益進行評估；第二類是對圍填海產(chǎn)生的經(jīng)濟社會效益進行評估；第三類是兩者相結(jié)合地進行綜合效益評估的文章［16］。

綜上，圍填海綜合效益評估方法已經(jīng)有大量的理論和實證研究，不同學(xué)者的評估模型和指標體系有所不同，但主要目的是對工程實施后對毗鄰資源、環(huán)境、海洋產(chǎn)業(yè)的影響，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的影響等做出公正、客觀的分析，并針對評估結(jié)果提出相關(guān)建議。本文參考原國家海洋局制定的《海域使用后評估技術(shù)指南（填海項目）》（以下簡稱技術(shù)指南）確定的評估方法，選取了代表性海域、典型性用海行業(yè)、指標數(shù)據(jù)較為全面的用海項目開展了實例驗證，從海域使用經(jīng)濟效益、海域使用社會效益、海域資源變化率、生態(tài)環(huán)境效益和管理措施落實等多個方面對其海域使用進行綜合效益評估，并針對評估結(jié)果提出了項目優(yōu)化和管理建議，為客觀評估圍填海項目綜合效益提供參考。

3 研究區(qū)概況

遼寧省葫蘆島市是我國重要的沿海開放城市，有著漫長的海岸線和優(yōu)越的港址條件，而葫蘆島港是葫蘆島市的主要港口，是遼西沿海港口的重要組成部分。鑒于葫蘆島市規(guī)模較大的圍填海工程主要集中在葫蘆島港，開發(fā)方向主要為港口航運。綜合考慮項目海域特征、位置、類型以及數(shù)據(jù)資料的獲取情況，選取葫蘆島港船舶制造填海工程作為本次評估對象。

葫蘆島市是國家“一五”時期投資建設(shè)起來的大型重化工業(yè)基地，也是環(huán)渤海地區(qū)最具潛力的新興經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)之一，有發(fā)展船舶制造業(yè)得天獨厚的優(yōu)勢，造船工業(yè)歷史較長，海域陸域條件優(yōu)越，技術(shù)力量雄厚，生產(chǎn)規(guī)模宏大，是全國四大船舶制造工業(yè)基地之一，與石化工業(yè)、有色金屬和電力能源并稱為葫蘆島市的四大支柱產(chǎn)業(yè)。葫蘆島船舶制造有限公司為了直接適應(yīng)國際國內(nèi)船舶市場需求的增長趨勢，發(fā)揮企業(yè)船舶分段制造的技術(shù)優(yōu)勢，在現(xiàn)有產(chǎn)品的基礎(chǔ)上向上延伸，承擔(dān)整船產(chǎn)品生產(chǎn)任務(wù)，從而為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造新的創(chuàng)業(yè)平臺，在葫蘆島市北港經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)臨海區(qū)域投資建設(shè)船舶制造項目。該工程位于葫蘆島北港開發(fā)區(qū)東側(cè)，其總用海面積65.52 hm2，其中港池用海20.67 hm2，填海造地用海44.85 hm2，用海類型為船舶工業(yè)用海。主要產(chǎn)品為5 萬t 以下各類船舶的制造及大型裝備制造，設(shè)計生產(chǎn)能力為造船20 萬載重t/a，年實現(xiàn)產(chǎn)值為12.4 億元人民幣。

4 評估方法

4.1 評估體系

依據(jù)層次分析法，將填海項目海域使用后評估指標體系分為3 個層次：目標層、準則層、指標層。填海項目海域使用后評估為體系的目標層；經(jīng)濟效益、社會效益、海域空間資源開發(fā)利用情況、生態(tài)環(huán)境效益、管理措施落實情況為體系的準則層；填海項目投資總額、填海造地溢價、就業(yè)貢獻值等18 項評估指標為體系的指標層（表1）。通過多因素綜合評價法和邏輯分析法，將經(jīng)濟效益、社會效益、海域空間資源開發(fā)利用情況、生態(tài)環(huán)境效益、管理措施落實情況進行獨立評分，并由專家按照其重要程度賦予權(quán)重值，對5 項指標的評價結(jié)果進行加權(quán)求和，得出填海項目海域使用綜合評估結(jié)論。

表1 項目海域使用后評估指標體系

4.2 評估標準

4.2.1 分項指標評估等級

填海項目海域使用分項指標評估等級標準見表2。

表2 填海項目海域使用分項指標評估等級標準

4.2.2 綜合評估等級

填海項目海域使用評估體系中，綜合評估等級標準分為4 檔，見表3。

表3 填海項目海域使用綜合評估等級標準

5 評估結(jié)果

5.1 經(jīng)濟效益評估

通過定量計算填海項目投資總額、填海造地溢價、填海項目經(jīng)濟產(chǎn)值及經(jīng)濟驅(qū)動收益，測算填海項目投入產(chǎn)出率，最后得出海域使用經(jīng)濟效益評估值。計算公式為：

式中，E 為海域使用經(jīng)濟效益評估值；D 為投入產(chǎn)出率，其計算公式為：

式中，D1為填海項目總投資額；D2為填海項目造地溢價；D3為填海項目經(jīng)濟產(chǎn)值；D4為填海項目經(jīng)濟驅(qū)動收益。

項目投資截止到2018 年，總投資額（D1）為107 783 萬元；形成的土地估算價值（F）為16 347.83萬元，海域使用金（H）為3 363.75 萬元，填海成本（T）為10 091.25 萬元，本項目填海造地溢價（D2）為2 892.825 萬元；本項目于2010 年12 月正式完工并開始試運營，截止到2018 年，項目產(chǎn)生的經(jīng)濟產(chǎn)值（D3）為11 928 萬元。截止到2018 年項目共完成固定資產(chǎn)投資額（I）為99 060 萬元，經(jīng)計算固定資產(chǎn)投資對國民經(jīng)濟的貢獻率（P）為0.17，本項目經(jīng)濟驅(qū)動收益（D4）為582 705.882 萬元。

綜合上述分析，由公式（2）計算得出本項目的投入產(chǎn)出率（D）為5.544，由公式（1）計算得出本項目海域使用經(jīng)濟效益評估值（E）為0.82。根據(jù)技術(shù)指南要求本項評估分數(shù)為0.82×3＝2.46，根據(jù)表2，評估等級為“較好”。

5.2 社會效益評估

海域使用社會效益是對填海項目運營后新增的就業(yè)人數(shù)、從業(yè)人員收入、納稅、基礎(chǔ)設(shè)施條件、公眾親海空間以及社會公眾認可等情況的評估。計算公式為：

式中，S 為社會效益評估值；S1為就業(yè)貢獻評估值；S2為收益貢獻評估值；S3為公眾認可度評估值，WF1，WF2，WF3是其對應(yīng)的權(quán)重值，分別為0.30，0.30，0.40。

5.2.1 就業(yè)貢獻的計算

就業(yè)貢獻的計算公式為：

式中，M 為直接就業(yè)效果；N 為區(qū)域就業(yè)效果；G 為就業(yè)貢獻對應(yīng)的賦分。

項目直接就業(yè)效果（M）為1.86×10-7人/萬元，區(qū)域就業(yè)效果（N）為1.11×10-5人/萬元，兩者的比值為0.017。就業(yè)貢獻＜0.6，就業(yè)貢獻賦分為0，由公式（4）計算本項目就業(yè)貢獻評估值（F1）為0。

5.2.2 收益貢獻評估值

收益貢獻是指項目運營后對稅收、就業(yè)收入的貢獻與區(qū)域社會收益貢獻平均水平的差異程度，計算公式為：

式中，J 為項目收益貢獻率；K 為區(qū)域收益貢獻率；G為收益貢獻對應(yīng)的賦分。

項目收益貢獻率（J）為13.52%，區(qū)域就業(yè)效果（K）為22.73%，兩者之差小于0。就業(yè)貢獻賦值為0，由公式（5）計算本項目就業(yè)貢獻評估值（S2）為0。

5.2.3 社會公眾認可度

社會公眾認可度評估采用對填海項目附近社會公眾發(fā)放調(diào)查問卷的方法，調(diào)查不同職業(yè)的人群對填海項目的滿意度，計算公式為：

式中，n 為調(diào)查問卷題目總數(shù)；Ri為第i 項調(diào)查內(nèi)容賦分。

本項目共發(fā)放調(diào)查問卷35 份，回收調(diào)查問卷35 份，有效問卷35 份。評分為10 分問卷共29 份，評分為9 分問卷共6 份，總分344 分。由公式（6）計算本項目社會認可度評估值（S3）為2.95。

綜合上述分析，由公式（3）計算本項目的社會效益評估值（S）為1.18，根據(jù)表2，評估結(jié)果為“一般”。

5.3 海域空間資源開發(fā)利用情況評估

海域空間資源利用是對填海項目建設(shè)運營后，海岸線占用、海域資源合法合規(guī)利用、海域資源節(jié)約利用等情況的評估，計算公式為：

式中，L 為海域開發(fā)利用效率評估值；B1為岸線變化率賦分；B2為項目用海節(jié)約度賦分；B3為面積符合比率賦分；B4為面積偏移率賦分；B5為用途符合度賦分；B6為平面符合性賦分。各分項指標賦分標準見表4。

表4 海域空間資源變化分項指標賦分標準

項目新增岸線0 m，新增人工岸線2 066.50 m，項目批復(fù)面積44.85 hm2，實際填海面積為46.30 hm2，符合批復(fù)類型的用海面積44.05 hm2，符合平面設(shè)計方案的填海面積44.85 hm2。

根據(jù)表4 指標賦分標準，計算得出B1-B6分別賦分為3，3，1，0，3，3。

綜合上述分析，由公式（7）計算得出本項目海域空間資源利用評估值（L）為2.67，根據(jù)表2，評估效果為“好”。

5.4 生態(tài)環(huán)境效益評估

生態(tài)環(huán)境效益評估主要采用定量分析和定性描述相結(jié)合的方法，對生態(tài)環(huán)境影響、污染物排放水平、生態(tài)空間實現(xiàn)率、生態(tài)修復(fù)措施落實和環(huán)境保護措施落實等指標進行評價，計算公式為：

式中，Z 為生態(tài)效益評估值；G1為生態(tài)環(huán)境影響賦分；G2為污染物排放水平賦分；G3為生態(tài)空間實現(xiàn)率賦分；G4為生態(tài)修復(fù)措施落實賦分；G5為環(huán)境保護措施落實賦分。

項目生態(tài)環(huán)境影響為無明顯區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境與泥沙沖淤影響，生態(tài)環(huán)境影響賦分（G1）為2。

項目產(chǎn)生的主要污染物為污水和廢棄物，污水均排入市政管網(wǎng)輸送到污水處理站進行處理，達標排放，廢棄物統(tǒng)一運送到垃圾處理廠進行分類處理，廢氣、噪聲等污染物排放均采取一定措施加以削減。故項目運營期間向環(huán)境排放污染物量（G2）為0。污染物排放水平賦分（G2）為3。

項目海域使用沒有涉及生態(tài)用海方案，生態(tài)空間實現(xiàn)率賦分（G3）為0。

項目中未開展相關(guān)的海岸線生態(tài)修復(fù)和海域生態(tài)修復(fù)，故生態(tài)修復(fù)實現(xiàn)率（J4）為0。生態(tài)修復(fù)措施落實情況賦分（G4）為0。

項目未開展海洋環(huán)境影響動態(tài)監(jiān)測工作，故ξ賦分為0；制定了環(huán)境管理預(yù)案并按照預(yù)案執(zhí)行了環(huán)境管理措施，未出現(xiàn)環(huán)境問題，故γ 賦分為3。環(huán)境保護措施落實情況分值（J5）為1.5，環(huán)境保護措施落實情況賦分（G5）為1。

綜合上述分析，由公式（8）得出本項目生態(tài)環(huán)境效益評估值（Z）為1.2，根據(jù)表2，評估結(jié)果為“一般”。

5.5 管理措施落實情況評估

采用現(xiàn)場勘測、資料審核等方式，對項目海域使用論證報告中提出的相關(guān)管理措施執(zhí)行情況進行評估。計算公式為：

本項目未開展竣工驗收；項目建設(shè)符合項目區(qū)劃管理要求；合理落實項目用海的保護措施，項目不會與周邊用海者產(chǎn)生利益沖突；項目風(fēng)險防范各項要求和措施得當(dāng)；項目在施工建設(shè)過程中暫未開展動態(tài)跟蹤監(jiān)測。綜合分析，本項目管理要求執(zhí)行情況評估值為0.6，根據(jù)表2，本項目管理要求執(zhí)行情況評估等級為“一般”。

5.6 綜合評估

按照專家賦予的指標權(quán)重，并結(jié)合上述分析得出各指標評估值，見表5。

表5 填海工程分項指標評估權(quán)重及評估值

運用多因素綜合評價法和邏輯分析法將海域使用經(jīng)濟效益、海域使用社會效益、海域空間資源開發(fā)利用情況、生態(tài)環(huán)境效益、管理措施落實情況評價結(jié)果進行加權(quán)求和，獲得填海項目綜合評估結(jié)論，評估填海項目整體的實施效果，計算公式為：

由公式（10）得出本項目綜合評估值為89.5，根據(jù)表3，評估結(jié)果為“好”。

6 討論與建議

6.1 結(jié)果討論

（1）項目用海產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟效益

項目所在海域總體開發(fā)利用方向為港口航運相關(guān)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，周邊海域水深條件優(yōu)良，項目的選址和自然條件適合該項目的運營。項目依托葫蘆島港及周邊港口的便利條件，在項目建成運營后的8 年間，投入產(chǎn)出率高達5.544，經(jīng)濟效益顯著。

（2）項目產(chǎn)生的社會價值并不高

基于項目產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，所需的企業(yè)員工數(shù)量有限，且需具備一定的專業(yè)技能，因此，項目對于帶動區(qū)域一般性就業(yè)人口的拉動作用較小。同時，因項目屬于大型機械加工企業(yè)，項目用海屬于排他性質(zhì)，壓縮了區(qū)域公眾親海空間，限制了公眾親海活動行為。此外，項目位于錦州灣南側(cè)大范圍的圍填海區(qū)域遠離大陸的位置，周邊區(qū)域居民對項目的知曉度有限。因此，項目建設(shè)運營獲得的社會公眾認可度及社會價值不高。

（3）項目用海集約節(jié)約利用程度較高

從岸線利用、用海節(jié)約度、岸線變化率等指標評價結(jié)果看，項目不占用自然岸線，新增了一定數(shù)量的人工岸線。根據(jù)項目建設(shè)內(nèi)容、基本平面組成及其尺度結(jié)構(gòu)，項目圍填海形成陸域的廠地用海面積也是必要的，同時船臺、船塢、舾裝、分段涂裝、總組等各生產(chǎn)環(huán)節(jié)布置緊湊合理，符合項目生產(chǎn)綱領(lǐng)和生產(chǎn)規(guī)模要求。因此，項目用海集約度較高，符合現(xiàn)行的海域資源利用管理要求。

（4）項目生態(tài)環(huán)境效益一般

項目環(huán)評報告中有效提出了相關(guān)的環(huán)境管理措施，避免了項目運營對環(huán)境可能造成的影響，最大限度降低了環(huán)境風(fēng)險。但項目用海并未在設(shè)計時提供有效的生態(tài)修復(fù)方案，未開展相應(yīng)的生態(tài)因素設(shè)計，不涉及人工水道、濕地修復(fù)、生境恢復(fù)等生態(tài)修復(fù)措施，也未開展相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)工程，因此，項目生態(tài)效益一般。

（5）項目相關(guān)管理措施落實有待加強

按照填海項目管理要求，填海工程完工后應(yīng)及時申請開展竣工驗收，并換發(fā)土地證。本項目已投產(chǎn)多年，但并未經(jīng)海域使用主管部門組織開展竣工驗收。同時，也未按照要求開展相應(yīng)的動態(tài)跟蹤監(jiān)測，并未嚴格執(zhí)行海域使用管理制度和海洋環(huán)境影響管理要求。

綜上，建議加強項目周邊海域生態(tài)修復(fù)力度，彌補項目建設(shè)壓縮的公眾親海空間和受損的自然環(huán)境。該項目位于錦州灣南側(cè)、葫蘆島港以北大規(guī)模圍填海區(qū)域的最前沿，后方為已填成陸區(qū)，該區(qū)域公眾親海空間大幅壓縮，自然生態(tài)環(huán)境被占用，且不可逆。同時，對于項目南側(cè)多條河流的入海河口被大量人工化，河口海灣整體環(huán)境改變顯著，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境健康已受影響并產(chǎn)生一定程度的損害，包括但不限于生態(tài)空間壓縮、生物原有棲息地破壞、區(qū)域水動力條件發(fā)生改變等。因此，對于向海而生、向海要地的發(fā)展方向而言，缺乏全域陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。建議在該區(qū)域開展全面的生態(tài)修復(fù)工程，包括去人工化、恢復(fù)自然環(huán)境、改善局部沉積環(huán)境侵蝕和淤積狀態(tài)等多方面的修復(fù)措施。

6.2 管理建議

（1）堅持集約、節(jié)約利用海域自然資源，提升現(xiàn)有海域資源價值

圍填海工程應(yīng)綜合考量經(jīng)濟、社會、生態(tài)環(huán)境、海域價值、景觀設(shè)計等多方面因素，既要有效限制圍填海的規(guī)模，也應(yīng)結(jié)合科學(xué)的水動力環(huán)境改善、區(qū)域地質(zhì)地貌景觀修復(fù)、環(huán)境美化優(yōu)化、去人工化措施等生態(tài)措施，全面提升項目用海的綜合效益。

（2）做好國土資源空間規(guī)劃，完善海域資源使用計劃

海域資源和土地資源，同屬于自然資源。歷史上，我國對陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展做出過努力，也有較多較為成熟的發(fā)展案例。縱觀國內(nèi)外海洋經(jīng)濟發(fā)展歷程，做好海洋和陸地協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的意義極為重大。因此，務(wù)必從發(fā)展戰(zhàn)略角度，做好空間規(guī)劃，制定并不斷完善開發(fā)利用計劃。國土資源規(guī)劃是目前我國最高層次的空間規(guī)劃，是實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、依法用海的有力依據(jù)。盡管本項目申請審批時，并未實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌謀劃，但新涉海項目落地實施時，必定會從空間協(xié)調(diào)和區(qū)域配置方面，做好時間和空間角度全面戰(zhàn)略考慮，充分發(fā)揮資源最大效益。

（3）重視社會監(jiān)管體制，完善公眾參與制度

項目用海信息應(yīng)明確公開信息的內(nèi)容和范圍，收集整理公眾意見，確保公眾知情權(quán)和參與權(quán)。

（4）優(yōu)化審批流程，規(guī)范審批各環(huán)節(jié)

項目并未開展竣工驗收，卻已經(jīng)投產(chǎn)運營多年。在項目用海申請和項目用地審批之間，存在銜接的漏洞。目前，用海和用地審批部門已經(jīng)整合，今后的用海項目審批應(yīng)會優(yōu)化以往的審批流程，更加規(guī)范審批手續(xù)。這也是國家開展機構(gòu)合并、職能轉(zhuǎn)變的目的之一。目前，各級自然資源管理部門已從大局出發(fā)，充分論證、科學(xué)設(shè)計圍填海與用地的審批管理，在土地計劃、用地指標、審批程序、土地供應(yīng)、海域使用權(quán)保障和不動產(chǎn)登記等諸多環(huán)節(jié)上，加強了用海管理與用地管理的銜接，逐步統(tǒng)籌解決相關(guān)問題。