法治、經濟“雙輪驅動”，支撐環境治理高水平推進
——以四川省為例

顧城天 劉冬梅

《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出到2025年建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系等七大體系的主要目標。七大體系中，法律法規政策體系是現代環境治理體系的基石，貫穿于整個治理體系，為其他所有體系提供行為依據和支撐。法律法規政策體系主要包括法治政策體系和經濟政策體系。只有造好法治政策體系和經濟政策體系“兩個輪子”，才能支撐并驅動環境治理體系駛入現代化、高水平的快車道。以四川省為例，在分析其環境治理法律法規以及政策存在的主要問題基礎上，對四川省優化法律法規政策體系進行思考，提出相關對策建議。

環境治理法律法規政策體系的內在邏輯

發揮法律法規的規范和強制作用，踩好環境保護的“剎車”

法者，治之端也。以法律紅線守住生態底線，是實現生態環境善治的有力抓手。要構建形成立法精細、執法嚴明、司法公正、守法誠信、行政合法的生態環境法律法規體系，政府要依法行政，企業和社會公眾要依法辦事，環境治理的制度、體制、機制必須符合法律的規定，為四川省生態環境保護提供更有約束力和更具剛性的法律保障。

發揮標準的法規管理和技術引領雙重功能，系緊環境保護的“安全帶”

環境標準是依法開展生態環境保護工作的技術依據，是立法、執法的尺度，是環境規劃中環境質量目標的體現，是環境影響評價的準繩。要建立完善與四川省經濟社會發展水平及生態環境管理需求相適應的生態環境標準體系，對標先進地區進行填平補齊，制修訂一批關鍵生態環境地方標準，提高適用性、協調性和完整性，充分發揮標準對改善環境質量、防范環境風險的積極作用。

發揮財稅政策的宏觀調控作用，握穩環境保護的“方向盤”

環境資源具有外部性和準公共物品的特點，為環境保護提供財力支持與制度保障是政府財稅政策的重要職責。一是實施財政政策直接調節，通過預算的安排和財政支出直接用于改善環境、治理污染。二是實施稅收政策間接調節，通過征稅政策來限制污染物的排放，通過稅收激勵或減免政策來促進綠色環保產業的發展。要進一步提高財稅政策功能，不斷優化財政支出結構，完善各項稅費政策，創新財稅體制機制，形成有利于環境保護的財稅政策組合，發揮宏觀調控和資金引導作用。

發揮金融政策對環境治理的輸血供氧作用，加大環境保護的“油門”

環保產業的發展需要大量的前期投資并且有較長的投資回收期，因此環保產業必須有獨特的融資渠道。健全完善綠色金融的相關政策，充分發揮綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產品的作用，可以在很大程度上緩解政府、企業面臨的融資瓶頸。要充分運用金融的聚斂功能，引導眾多分散的小額資金匯聚成為可以投入環保產業擴大再生產的資金集合；充分發揮金融的資源配置功能，引導資金和社會資源流向最有發展潛力的環保領域和綠色企業。通過金融市場的運作為生態環境保護提供更多資金投入，為生態產業化和產業生態化提供政策支撐和行為激勵，推動環境保護與經濟發展協同共進。

法律法規政策體系的內在邏輯圖見圖1。

圖1 法律法規政策體系的內在邏輯圖

四川省環境治理法律法規以及政策存在的主要問題

近年來，四川省深入學習貫徹習近平生態文明思想和習近平總書記對四川工作系列重要指示精神，強力推進生態環境治理的法治建設和政策創新，為四川省環境質量的連年好轉提供了強大保障。但是對照“十四五”時期人民群眾對優美生態環境、優質生態產品日益增長的需要，迎接建設“美麗四川”的新征程，生態環境治理的法治政策體系和經濟政策體系仍有待加強和完善。

一是在法治政策體系方面，“十三五”期間四川省持續創新重點領域立法，出臺《四川省固體廢物污染環境防治條例》等19部地方性法規；始終保持嚴格執法，2016—2019年四川省共辦理環境違法案件26 000余件；制定出臺《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標準》等地方標準，生態環境領域法律法規標準逐步完善。但還存在地方立法質量仍需加強、行政執法規范化建設不足、行政執法與刑事司法銜接不暢、部分企業守法意識淡薄、地方標準制修訂工作相對滯后、標準評估機制不健全、標準技術支撐不足等問題。

二是在經濟政策體系方面，四川省出臺《四川省生態環境專項資金管理辦法》，規范環保專項資金管理，2019年爭取中央、省級環保專項資金19.16億元、23.62億元，同比增長12.64%，51.22%。印發《四川省推進流域橫向生態保護補償獎勵政策實施方案》等政策文件，健全流域生態補償機制。全面實施《環境保護稅法》，落實節能環保稅收優惠政策和資源綜合利用稅收優惠政策。出臺《四川省綠色金融發展規劃》，積極探索綠色金融發展的有效途徑和方式，支持綠色產業發展。但是四川省環保投入主要依靠政府財政投入和國債資金，政府以及排污企業以外的市場主體發揮的作用還不夠充分，環保融資渠道仍然比較窄，利用資本市場融資的比例相對較低；綠色信貸、綠色基金、綠色債券等金融工具運用較少；環境權益交易市場整體流動性不足、活躍度不高，還未形成聚集效益。

對四川省優化法律法規政策體系的思考

堅持法治引領，完善法律法規

圍繞“立法+執法+司法+守法”的主線思路完善環境治理法律法規體系。立法方面，一是推進重點領域立法，研究制定以水污染防治、水生態修復、水資源保護“三水共治”為導向的主要流域水環境保護條例，推進土壤、濕地等重點生態環境要素領域立法。二是鼓勵地方精細化立法，支持有立法權的市（州）針對生態環境治理的地方特定問題開展小切口立法。三是開展立法后評估，建立地方生態環境立法后評估指標體系，明確立法后評估工作程序。執法方面，一是深化綜合行政執法改革，全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度。二是推進執法標準化，出臺四川省生態環境執法工作規范，明確具體執法守則，統一全省生態環境行政執法行為規范、執法流程和執法文書。司法方面，一是設立專門機構，在四川省高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調整設立專門的環境審判機構，統一涉生態環境案件的受案范圍、審理程序等。二是強化行政執法與刑事司法銜接，建立生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度。三是嚴格生態環境損害賠償，對損害生態環境的行為依法依規追究賠償責任，加快推進四川省生態環境損害鑒定評估隊伍和機構建設。守法方面，一是建立守法激勵制度，每年評定并發布四川省生態環境守法標桿企業名單，在生態環境行政審批事項上對其開辟“綠色通道”。二是推進示范建設，梯次推進四川省生態環境法治示范區創建；建立動態跟蹤管理機制，定期開展跟蹤評估。三是加強法治宣教，組織開展“6·5”環境日、“12·4”國家憲法日等集中普法宣傳；開展以案釋法、旁聽庭審、警示教育等學法活動；組建生態環境法律咨詢專家團隊，為社會公眾提供免費、權威的法律咨詢及宣貫解讀服務。

強化標準引導，健全環保標準

圍繞“創新機制+健全體系”的主線思路健全生態環境治理標準。創新機制方面，一是建立專家技術平臺，成立四川省生態環境標準化技術委員會，支撐全省生態環境標準研究和制修訂工作。二是建立標準化工作機制，制定四川省生態環境標準立項指南，推進形成科學的標準工作機制和平臺。三是強化標準銜接，做好生態環境保護規劃、環境保護標準與產業政策的銜接配套，注重新舊標準銜接，合理設置標準實施過渡期。四是加大標準實施評估力度，建立標準實施信息反饋和評估機制，及時研判標準執行情況，研究修訂標準的必要性與可行性。健全體系方面，一是持續開展標準研制，完善生態環境地方標準體系，加強大氣、水、土壤污染防治等重要生態環境標準研制與實施；研究制定綠色制造標準、生態產業標準、綠色金融標準、環境與健康標準等省級推薦性標準。二是推進川渝標準體系協同發展，對標先進區域生態環境標準，開展川渝兩地標準協同研究。三是推動綠色認證，鼓勵開展各類涉及環境治理的綠色認證制度，發揮綠色認證促進生態系統服務價值實現的作用。

注重促控結合，加強財稅支持

圍繞“財政保障引導+稅收杠桿調節”的主線思路健全環境治理財稅政策。財政保障引導方面，一是劃分財政支出責任，理順省級財政和市縣級財政關于承擔生態環境、自然資源方面的支出責任，省級財政資金重點向解決全省性、重點區域流域、跨區域等環境問題傾斜，市縣財政承擔當地主要環境治理支出責任。二是完善財政資金投入，建立健全常態化、可持續、穩定的各級政府環境治理財政資金投入機制，完善基于生態環境質量改善的財政資金分配機制，優化財政資金在生態環境保護和綠色發展中的投入方式和補貼方向，提升資金使用績效。三是健全生態保護補償機制，探索構建覆蓋范圍更廣、補償方式更多元化的生態補償機制，繼續實施流域橫向生態保護補償機制，探索引入市場機制和社會資金參與生態補償。稅收杠桿調節方面，一是嚴格執行環保稅法抑制排污，將稅費征收與“誰污染、誰付費”的政策導向相結合，貫徹落實現行資源綜合利用、污染物減排減稅，以及污水處理費和城鎮垃圾處理費等相關稅費政策。二是實行稅收優惠助力環保產業發展，出臺四川省環保相關企業所得稅優惠目錄，促進企業加強綠色技術創新和綠色產業投資；擴大從事污染防治的第三方企業的所得稅優惠范圍，探索增值稅等其他稅種的優惠政策。

激發綠色動能，完善金融扶持

圍繞“活化投融資機制+豐富環境權益交易”的主線思路健全環境治理金融政策。活化投融資機制方面，一是搭建政府投融資平臺，整合環保部門現有事業單位技術資源和分散在省級各部門的各種環保類投資，組建四川省環境保護投資公司，設立四川省綠色發展基金、土壤污染防治基金。二是創新綠色金融產品和服務，鼓勵符合條件的金融機構和企業發行綠色債券，募集資金用于支持生態修復、污染治理、發展綠色產業等領域；支持證券期貨經營機構圍繞綠色發展開發綠色投資產品，滿足綠色產業投融資需求；推動環境污染責任保險發展，在環境高風險領域研究建立環境污染強制責任保險制度，支持保險機構創新綠色保險產品和服務。三是完善綠色投融資模式，利用政府和社會資本合作（PPP）模式擴大綠色投資，推動綠色項目PPP資產證券化；鼓勵發展重大環保裝備融資租賃；探索將生態系統服務提供的生態產品價值進行抵質押融資。豐富環境權益交易方面，一是大力推進排污權交易，嚴格落實排污許可證制度，規范排污權出讓方式，加強排污權交易管理；探索開展跨市（州）行政區域的排污權交易，推動成德眉資區域開展排污權交易試點工作，逐步建立覆蓋四川省的排污權交易市場。二是探索自然生態資源權益交易，推動市縣開展自然資源負債表編制工作，全面摸清生態家底并建立自然資源實物量賬戶；開展自然資源統一確權登記，清晰界定各類自然生態資源資產的產權主體權力；統籌推進自然生態資源資產交易平臺和服務體系建設。三是深化用能權交易，做好用能權交易規則及交易流程優化，逐步擴大納入用能權交易行業范圍。四是加快推動碳排放權交易，積極參與全國碳排放權交易市場建設，建設輻射西部的全國碳市場能力建設中心；研究制定《四川省碳排放權交易管理辦法》，促進溫室氣體自愿減排量開發和交易，實施重點行業碳資產管理能力提升行動。