用地審批制度的一次重構

2020年3月12日，在全國抗擊新冠肺炎疫情取得階段性勝利，各級政府統籌推進疫情防控和經濟社會發展的關鍵階段，經李克強總理簽批，國務院發布《關于授權和委托用地審批權的決定》（以下簡稱《決定》）。一石激起千層浪，各路媒體紛紛發聲，地產媒體解讀為“土地新政，導致房價大變局”，財經媒體解讀為“土地新政或引爆基建新產業”，土地問題專家解讀為“放權而非放松”，而做為土地的主管部門——自然資源部，直到文件發布10天以后，才從“推進‘放管服改革、提高要素保障效率、優化營商環境”等幾方面進行了官方解讀，平息了各方爭論。《決定》能引起多方關注，也是情理之中的事。《決定》確實是對中國土地審批機制的一次重構，但各方因為站位不同，專業素養不同，解讀也不同。筆者僅從基層土地管理者的角度談一些個人的看法。

1為什么要將用地審批權“下放”

自然資源部做為黨的十九大后機構改革組建的部門，從一開始就備受關注。如去年發布的兩個文件《自然資源部、農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》《自然資源部辦公廳關于保障生豬養殖用地有關問題的通知》，字數不多，直面制約發展的用地問題開出“藥方”。設施農用地是呼應“大棚房”整治后現代農業發展用地的問題，保障生豬養殖用地是呼應養豬難、豬肉價格飛漲的民生問題。《決定》必將對今后一段時間內用地審批產生深刻影響。審批權一直是各個行政部門核心業務，并不是說行政部門喜歡“審批”的權力，但審批權確實體現部門地位，連帶可以做為推進部門整體業務的一個重要抓手。將用地審批權下放，在2019年已經有一些聲音，在全國都在積極推進復工復產的時刻，把這個政策放出去，體現了一種決心，就是要持續推進“放管服”，解決地方經濟發展中用地審批時間較長的問題，讓地方政府權責一致。

2這個文件到底“下放”了哪些權限

用地審批包含了兩個并行審批過程，一是農轉用審批，二是集體土地征收審批。農轉用，就是農用地（耕地）轉為建設用地的審批，主要涉及土地用途的轉變，因為我國實行的嚴格用途管制制度，控制占用耕地，稍微了解我國土地政策的人都知道一句話——“嚴守18億畝耕地紅線”。如何嚴守，就是通過農轉用審批來控制占用耕地的數量。依據什么來審批呢？以前是土地利用總體規劃，今后是國土空間規劃。征收是一個專業的法律概念，有其特定內涵。土地征收，是將集體所有土地轉為國有土地的審批過程，也是集體所有土地轉為國有土地的唯一途徑。這個審批過程是以我國土地所有制度為基礎的，我國實行全面所有制的土地制度，土地除了集體所有就是國家所有，而在2019年《土地管理法》修訂前，除了農村宅基地、公共設施和公益事業用地，所有的建設都必須使用國有土地。因此，項目的建設必須通過征收集體土地這個環節。

上文解釋了用地審批的兩個并行環節——農轉用審批和土地征收審批，而此次授權和委托的用地審批權限，也是針對這兩個事項。按照《決定》，一是將農轉用審批事項授權省級政府批準，無論是“圈內”還是“圈外”（“圈內”是指土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，“圈外”則相反。其實在實施土地規劃中，“圈內”和“圈外”雖然在編制規劃時有劃定，但在執行中，“圈內”和“圈外”的用地政策并無明顯不同，今后國土空間規劃劃定城鎮邊界后，“圈內”和“圈外”的土地管控政策會更加明確），除了基本農田，基本農田就是更優質的耕地，是保證中國人飯碗端在自己人手里的保命田。國人經過新冠肺炎的肆虐，可能對保住基本農田、嚴守耕地紅線有了更深的理解。二是試點委托的事項，這個就委托的比較徹底了，不僅包括前面提到農轉用審批的全部權限，包含永久基本農田;還包括國務院土地征收審批事項，即征收永久基本農田、永久基本農田外的耕地超過35公頃和其他土地超過70公頃的審批。簡單一句話，以后試點的8個省市，所有的用地審批，都由省級政府批準，不用報自然資源部、國務院審批。

補充說明一點，此次下放的兩個審批事項，國務院都還沒有進入全面實施。為什么這么講，因為此次下放的權限，農轉用的內容是2019年《土地管理法》修訂的條款（修訂前農轉用審批是按項目立項的級別不同，審批的機構不同;修訂后是按項目用地性質不同，審批的機構不同），土地征收的表述也有變化，而新修訂后的《土地管理法》實施日期是2020年1月1日，《決定》的日期是3月3日，中間只有短短的兩個月。就像前面說到，在《土地管理法》修訂時，國務院町能已經醞釀好下放相關審批事項了：所以，此次用地審批的授權和委托效果如何，還缺乏一個明確比較的基準。因為下放前，需要上報原國土資源部轉國務院審批的事項，要不就是國家相關部委立項的項目，要不就是面積比較大的用地項目，如35公頃以上的耕地，基本都是產業用地，從沒有一個房地產項目用地要報國務院審批的。

3用地審批權“下放”后的影響

土地既是生產、生活、生態活動的空間載體，又是經濟發展中重要的生產要素。國務院賦予省級人民政府用地審批的更大自主權，是對土地資源配置方式的重大變革，會大幅提高用地審批效率，對各地經濟社會發展產生深遠的影響。至于部分媒體解讀的開閘放水，放松用地審批是不會出現的，基于兩點：一是空間規劃的審批。下放的是用地審批，而用地審批是基于國土空間規劃（土地利用總體規劃），用地審批是實施國土空間規劃的一種手段，而按照《土地管理法》，省級的土地利用總體規劃和省級政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市土地利用總體規劃，都要報國務院審批。而本輪國土空間規劃的重點除了延續原土地利用總體規劃對建設用地總規模、占用耕地規模等限制性指標進行嚴格控制外，“三線”的劃定也是重中之重，這些硬性指標是國家控制用地無序擴展的重要抓手。二是發展模式的轉變。當前經濟發展已從粗放式發展向高質量發展轉變，高質量發展的要求就是提高單位面積土地的產出率，靠人力、土地等生產要素的高投入必定不能支持經濟持續健康發展。黨的十九大以后，習近平生態文明思想已經成為各級政府的自覺遵循。經過新冠肺炎戰役的洗禮，大家會更加清醒地追求人與自然的和諧共生，會更加尊重自然、順應自然、保護自然。

作者簡介：岳海斌，莆田市自然資源局湄洲北岸經濟開發區分局副局長