國務(wù)院用地審批權(quán)下放將加速營商環(huán)境優(yōu)化

牟偉 于磊

國務(wù)院近日下發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)〔2020〕4號，以下簡稱《決定》），決定大幅下放用地審批權(quán)。自然資源部隨即出臺文件，幾乎同步下放建設(shè)用地預(yù)審權(quán)。

1依法放權(quán)，依規(guī)行政

《決定》共3條，但內(nèi)涵豐富。前兩條看似簡單，實際從法律法規(guī)角度分析則完全不同。

新修訂的《土地管理法》第44條第3款規(guī)定，對國務(wù)院批準土地利用總體規(guī)劃的城市在建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，按土地利用年度計劃分批次將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;第4款規(guī)定，對在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，國務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。

《決定》第1條明確規(guī)定了，國務(wù)院將這些內(nèi)容下發(fā)給各省、自治區(qū)、直轄市，可以清晰看出是依照《土地管理法》明確可以授權(quán)的范疇。

《決定》第2條將《土地管理法》第44條第2款規(guī)定的永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項，以及第46條第1款規(guī)定的永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的、其他土地超過70公頃的土地征收審批事項，國務(wù)院委托北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶等8個省和直轄市。國務(wù)院將建立健全省級人民政府用地審批工作評價機制，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的土地管理水平綜合評估結(jié)果，對試點省份進行動態(tài)調(diào)整，對連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點省份，國務(wù)院將收回委托。

實際此內(nèi)容就已經(jīng)超出新修訂的《土地管理法》明確授權(quán)的范圍了，但《決定》描述也很清晰，這個做法是試點，和第1條全面實施不一樣。

2與改革趨勢完全契合

2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作會議，首次提出了“放管服”改革的概念。2016年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》明確要持續(xù)簡政放權(quán)，繼續(xù)深化行政審批改革，深入推進投資審批改革，優(yōu)化政府服務(wù)，提高政務(wù)服務(wù)效率，加快推動形成更有吸引力的國際化、法治化、便利化營商環(huán)境。2019《優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》出臺，把營商環(huán)境上升到一個前所未有的高度。

用地審批是我國土地管理的一項基本制度。原《土地管理法》嚴格規(guī)定用地審批權(quán)限和程序，在新增建設(shè)用地從嚴從緊、嚴格保護耕地等方面發(fā)揮了十分重要的作用，在以前歷史時期效果明顯，但用地審批周期較長已經(jīng)不能適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

嚴格控制土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換、基本農(nóng)田是“紅線”“高壓線”等，歷來是各級土地管理部門的一貫思路，加之法律法規(guī)的不完善不清晰，難以從根本上解決用地審批周期長等問題。

首先來看國務(wù)院試點選點的8個省市，4個直轄市暫且不說，廣東、浙江、江蘇都在珠三角區(qū)域、長三角區(qū)域，是目前我國經(jīng)濟發(fā)展最快的兩個區(qū)域，而安徽則是聯(lián)產(chǎn)承包責任制試點小崗村所在省，目前長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃中安徽的合肥、蕪湖赫然在列。

2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》。我國各地發(fā)展不平衡，有些地區(qū)雖然經(jīng)濟發(fā)展較好，但耕地后備資源嚴重匱乏，而有些地區(qū)雖然耕地資源豐富，但經(jīng)濟發(fā)展較為落后，統(tǒng)籌安排，既保證耕地少的省份經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，又以出售占用耕地補償指標的方式帶動脫貧致富。辦法雖好，但審批權(quán)并未下放，跨省操作難。長三角和珠三角經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的土地綜合利用，效能并未得到完全釋放。

很多時候，由于統(tǒng)籌力度不夠，程序繁雜，審批時間長，很多企業(yè)在項目落地時受各種制約，現(xiàn)在作為試點省市，增加了省級決定權(quán)，估計會讓這些區(qū)域的土地加快轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，釋放出更大能量，助力產(chǎn)生新的經(jīng)濟增長速度。

3從中可窺未來營商環(huán)境

放權(quán)必須徹底。《決定》最后要求自然資源部要加強對各省、自治區(qū)、直轄市人民政府用地審批工作的指導(dǎo)和服務(wù)，明確審批要求和標準，切實提高審批質(zhì)量和效率;要采取“雙隨機、一公開”等方式，加強對用地審批情況的監(jiān)督檢查。

政府與市場之間的邊界一直以來不夠清楚明了，深化經(jīng)濟體制改革的核心，就是要處理好政府和市場之間的關(guān)系，政府部門該放的權(quán)一定要放足、放到位，該管的事一定要管好、管到位。“雙隨機一公開”被通知明確要求，就是為了深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。

管理必須到位。《決定》明確，嚴格審查把關(guān)，特別要嚴格審查涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、自然保護區(qū)的用地，切實保護耕地，節(jié)約集約用地，盤活存量土地，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，確保相關(guān)用地審批權(quán)“放得下、接得住、管得好”。

仔細閱讀會發(fā)現(xiàn)《決定》沒有對建設(shè)用地規(guī)模“松綁”。審批權(quán)下放，重在調(diào)整布局，提高效率，而非用地規(guī)模增加。審批權(quán)限下放后，實際上壓實了地方政府耕地保護的責任。過去由國務(wù)院審批的項目，一定程度存在著地方組件不認真、把關(guān)不嚴格的情況。現(xiàn)在權(quán)力給了地方，責任也給了地方，不按規(guī)則審查，將承擔責任和后果。

權(quán)責一定對等。十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議提出“賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)”后，國務(wù)院3月12日做出《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，將新法規(guī)定可以授權(quán)的兩項審批事項一次性授權(quán)給各省區(qū)市人民政府。同時，將國務(wù)院仍然保留的審批事項，通過試點的方式，委托給部分省級政府行使。此次明顯基于權(quán)責對等，權(quán)力設(shè)置與行權(quán)能力相當?shù)脑瓌t，權(quán)力配置應(yīng)該說更加合理，行權(quán)的效能得到了更大的提高。作者簡介：牟偉、于磊，日照市房產(chǎn)管理服務(wù)中心。