區塊鏈發展態勢、安全風險防范與頂層制度設計

陳蕾 周艷秋

摘 ? 要：提高運用和管理區塊鏈的能力，安全有序地助力我國網絡強國建設與數字經濟發展，將成為“十四五”時期的重要任務。在區塊鏈發展的動能與勢能高速釋放之際，需要頂層制度的同步“減震”來助推區塊鏈的安全有序發展。把握區塊鏈國際與國內發展態勢，識別區塊鏈內部與外部安全風險，是探索區塊鏈頂層制度設計思路的重要前提。“十四五”時期，我國應確立法律治理與技術治理有機相融的立法理念，建立激勵與規制耦合驅動的市場有效競爭機制，實現政府規劃與企業戰略同頻共振的管理協同。通過攻克關鍵技術難題、推進產業創新進程、加強人才隊伍建設，加快區塊鏈技術布局，是推動區塊鏈安全有序發展的根本之舉;通過適時推進立法、完善市場機制、優化治理體系，強化區塊鏈頂層制度設計，是推動區塊鏈安全有序發展的保障之策。

關鍵詞：區塊鏈;安全風險;高質量發展;數字經濟

中圖分類號：F124 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）06-0044-14

現階段，科技驅動力正從移動網絡、大數據、云計算等平臺層級向區塊鏈這一底層技術層級轉變。區塊鏈成為信息互聯網向價值互聯網過渡的標志性技術[1]。2016年12月發布的《國務院關于印發“十三五”國家信息化規劃的通知》提出要將區塊鏈納入戰略性前沿技術進行超前布局;2019年10月，習近平總書記在主持中共中央政治局第十八次集體學習時強調，“目前，全球主要國家都在加快布局區塊鏈技術發展”，我國 “要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口”，“加快推動區塊鏈技術和產業創新發展”，與此同時，“要加強對區塊鏈技術的引導和規范，加強對區塊鏈安全風險的研究和分析，密切跟蹤發展動態，積極探索發展規律。要探索建立適應區塊鏈技術機制的安全保障體系，引導和推動區塊鏈開發者、平臺運營者加強行業自律、落實安全責任。要把依法治網落實到區塊鏈管理中，推動區塊鏈安全有序發展”。提高運用和管理區塊鏈的能力，安全有序地助力我國網絡強國建設與數字經濟發展，將成為“十四五”時期的重要任務。

事實上，區塊鏈作為一種新生科學技術，本質上是一種價值互聯網[2]，是與實體互融、與萬物互聯的關鍵環節。區塊鏈底層技術能夠有效推動產品市場、要素市場、資本市場的直接交互式發展，從而在應用層面形成“研發—生產—交換—分配—消費”的供給側智能創新，不斷產生新的經濟增長點。然而，區塊鏈技術發展中存在的來自技術自身或技術以外的缺陷和負面影響，可能為區塊鏈經濟的迅猛發展埋下隱患。例如，去中心化匿名技術下的加密貨幣，可能淪為黑色交易的支付手段和利益鏈點;區塊鏈的匿名性并非完全匿名，比特幣交易者可能因身份被追溯而面臨安全威脅;分布式記賬雖然解決了“拜占庭將軍問題”①，但共識機制仍然存在技術設計漏洞;區塊鏈技術共識機制下的代碼由于受制于人類思維，易受技術開發者偏好、逐利等因素的主觀影響。因此，如何化解區塊鏈發展中滋生的安全風險隱患，實現區塊鏈安全有序發展，是價值互聯網時代社會各界面臨的共同難題。

目前圍繞區塊鏈展開的學術研究，主要集中在計算機科學和密碼學領域，涉及經濟、管理和商業應用等領域的相關研究成果總體偏少[3]。少數學者已經開始關注涉及區塊鏈技術發展的制度設計問題。例如，基于實體經濟視角，主張應當加強頂層設計和統籌，嚴格監管區塊鏈技術的非法應用，加快區塊鏈領域的標準體系建設[4];基于生產關系視角，認為區塊鏈是“極致技術”與“極致生產力”創造出的新型生產方式，不能完全照搬西方建立在生產資料私有制基礎上的貨幣制度，而應當體現物聯網時代社會主義全民共建共享“生產關系”[5];基于法律治理視角，認為區塊鏈技術能夠減少法律運作成本，但不可能完全取代法律，相反，區塊鏈自身存在的一些問題需要國家通過法律予以干預，實現法律與區塊鏈互融[6-7]。應該看到，技術創新需要有制度對其進行有效約束，制度創新有利于減少新技術對經濟社會的負面影響與沖擊。區塊鏈作為一種新的技術創新同樣需要相關制度予以約束。

鑒于此，本文在已有研究的基礎上，系統剖析區塊鏈發展態勢與安全風險隱患，并著力探尋區塊鏈高質量發展框架下的頂層制度設計思路，形成推動區塊鏈安全有序發展的相關建議。

一、區塊鏈的國際與國內發展態勢

區塊鏈作為點對點傳輸、分布式數據存儲、加密算法、共識機制等技術的集成應用，已延伸至數字金融、物聯網、智能制造、供應鏈管理、數字資產交易等經濟社會多個領域。把握區塊鏈發展態勢，識別區塊鏈安全風險，是探索區塊鏈頂層制度設計思路以及安全有序發展路徑的重要前提。這里從技術進展、國際態勢和國內態勢三個方面剖析區塊鏈的發展態勢。

（一）區塊鏈技術的核心進展

區塊鏈記載了從原始區塊到最新產生區塊的全部歷史數據，是分散和開放的數據庫系統。“區塊+鏈+時間戳”形式的區塊鏈結構可追蹤溯源到任一交易，具有開放性、匿名性、難以篡改、難以偽造等特點。區塊鏈技術的核心進展重點體現在四個方面：一是點對點技術（peer-to-peer， P2P），實現任何節點均可發送有價值的交易信息，不僅有助于減少商業社會中的信息不對稱，而且能促成商業社會交易主體的直接聯動，提升經濟運行效率;二是分布式記賬功能，在系統中節點足夠多時能夠有效避免信息被篡改，提高信息的安全性和可靠性;三是非對稱性加密技術，既保障節點參與人的隱私信息，又可使參與人無需事先建立信任即可直接交易，從而提升交易效率;四是共識機制，共識機制是區塊鏈技術的重要組件，能夠強化區塊鏈上記賬的統一性和準確性。

與此同時，區塊鏈技術的數據層和網絡層均處于不斷升級和完善過程中。在耗能方面，通過現有共識算法，將計算哈希值改為計算特殊素數，并引入可驗證隨機函數實現結果的不可預測性，可以避免人為干預;在可擴展性方面，有向無環圖的結構方式和分片技術可提高鏈上數據吞吐量，閃電網絡等雙層網絡構造可提高鏈下數據吞吐量，形成多鏈協同的技術發展趨勢。此外，在區塊鏈技術的應用層，區塊鏈技術自身及其應用層級也將迎來高速發展。Python、JVM（Java Virtual Machine）等技術與智能合約的結合成為發展趨勢，有利于提升技術處理效率;2020年區塊鏈3.0與5G技術的結合，將有效推進區塊鏈具體項目的實施和服務產業的場景應用研發。

（二）區塊鏈的國際發展態勢

世界各國政府高度重視區塊鏈發展，紛紛出臺區塊鏈相關政策舉措，并成立了區塊鏈管理機構。

1.各國推進區塊鏈發展的政策舉措

Facebook等互聯網巨頭聯合發布的Libra白皮書，致力于創造世界全新支付體系，對貨幣主權、傳統金融、線性電子三方支付等均形成了挑戰。區塊鏈技術支撐下的法定數字貨幣可能帶來新的區塊鏈支付變革，重塑金融基礎設施。美國、德國、韓國、日本等國積極關注區塊鏈發展趨勢，紛紛制定產業戰略規劃，出臺相關政策舉措（見表1，下頁）。在推進區塊鏈發展的同時，它們還注重防范可能面臨的風險。

2.國際性區塊鏈機構的組建

隨著區塊鏈技術的成熟與應用拓展，2017年以來，各國政府、非營利性組織、研究機構、自然人等先后發起創立國際性區塊鏈機構（見表2，下頁），致力于解決區塊鏈發展的新生問題，推動區塊鏈國際化的技術研究，制定區塊鏈國際統一技術標準。

（三）區塊鏈的國內發展態勢

這里從區塊鏈相關政策制定、產業園區建設、服務平臺搭建以及項目落地實施四個方面對我國區塊鏈發展態勢進行剖析。

1.區塊鏈相關政策制定情況

2016年以來，我國高度重視區塊鏈發展并將其定位為戰略性前沿技術;國務院、國務院辦公廳、工業和信息化部（以下簡稱“工信部”）、商務部、國家互聯網信息辦公室（以下簡稱“國家網信辦”）、國家知識產權局、中國人民銀行等發布了一系列政策文件（見表3），以引導、推進和規范區塊鏈發展。

此外，廣東、上海、重慶、浙江、北京等省份也出臺了各類地方性支持政策，用以扶持和激勵區塊鏈產業的快速發展。例如，廣州市黃埔區工業和信息化局、廣州開發區經濟和信息化局于2019年10月聯合發布《加速區塊鏈產業引領變革若干措施實施細則》;上海市楊浦區于2018年印發《促進區塊鏈發展的若干政策規定（試行）》;重慶市經濟和信息化委員會于2017年出臺《關于加快區塊鏈產業培育及創新應用的意見》。

2.區塊鏈產業園區建設情況

我國各地方政府從行業標準、資金資助、生產研發、人才培養、場地租用等方面制定優惠政策，促使一批區塊鏈產業園于2017—2019年迅速落地建成（見表4）。其中，廣東、浙江、上海等的政策扶持力度較大，加之其已經擁有的產業集聚效應和科研人員優勢，其區塊鏈產業園不僅數量多，而且影響力大。

3.區塊鏈服務平臺搭建情況

“區塊鏈+”是未來區塊鏈技術脫虛向實、融入產業、服務企業的發展方向，企業間區塊鏈服務平臺成為企業未來合作的基礎設施。Ethereum、Hyperledger Fabric和Corda屬于三種較為主流的區塊鏈智能合約框架，分別對應公有鏈、聯盟鏈和私有鏈。BaaS（Blockchain as a Service，區塊鏈即服務）是集鏈點搭建、應用開發、應用部署、運行監控于一體的服務平臺，能夠為企業用戶提供創建、管理和維護企業級區塊鏈網絡及應用的服務。相較而言，BaaS的安全性更高，可擴展性也更強。騰訊、百度、阿里云、京東、華為等具有較強實力的企業紛紛開發BasS項目，并相繼推出各種區塊鏈服務平臺產品（見表5），使其成為加速區塊鏈服務實體經濟的重要服務形態。

4.區塊鏈項目落地實施情況

我國已初步形成區塊鏈產業規模，產業鏈條涵蓋上游的硬件制造、平臺服務、安全服務和下游的產業技術應用服務，與產業發展相關的投融資、媒體、人才服務建設亦不斷完善。2017—2019年，涉及政府服務、司法鑒證、商業服務、醫療養老、社會公益、環境生態、食品安全等不同領域的大批區塊鏈項目得以落地實施（見表6），區塊鏈經濟加快發展。

二、區塊鏈的內部與外部安全風險識別

區塊鏈安全風險可分為內部技術風險與外部環境風險，二者分別來自區塊鏈技術本身以及應用區塊鏈的主體、客體和社會環境。這些安全風險為數字經濟發展埋下了隱患。

（一）區塊鏈的內部技術風險

區塊鏈發展中的技術升級與迭代速度雖然較快，但依舊會因技術自身缺陷而產生安全風險。區塊鏈內部技術風險主要包括信息安全風險和技術操作風險。

1.區塊鏈非對稱加密技術可能引發信息安全風險

區塊鏈非對稱加密技術具有匿名性特征，雖能保障節點參與人的隱私信息，但對于使用公鑰發送、私鑰解密的信息接收方而言，區塊鏈應用技術的普及可能將解密次數和節點交易匯聚形成大數據，導致被“推斷”乃至被“追溯”。一方面，節點參與人的私鑰歸個人所有，如若遺失，將失去節點上的資產控制權。即便是目前具有多重簽名、多重認證的技術保障，也依舊存在因遺失等行為產生的信息安全絕對風險;另一方面，節點參與人的賬戶、身份、消費偏好、數據資產等在大數據背景下可能被“推斷”，其數字身份還可能被“追溯”，而“推斷”和“追溯”的權利歸誰擁有以及如何管理尚不明確，這會進一步產生信息安全相對風險。

2.智能合約與共識機制漏洞可能引發技術操作風險

智能合約的條件觸發即按約執行，能夠提升節點交易可信度，但開發者編程語言不當、程序結構不完善等問題可能帶來“可重入漏洞”，存儲結構不同可能造成合約函數參數錯誤，這表明智能合約存在技術疏漏。與此同時，共識機制在短期內實現全網信息一致，可以避免信息不對稱，但算力的競爭會使礦機聯合形成礦池，當集中度高于50%時即存在節點信息被篡改的可能。這既是對節點參與人利益的威脅，又是對各節點平等去中心化機制的破壞。由此可見，共識機制亦存在技術疏漏。區塊鏈的技術操作風險則伴隨這些漏洞一并產生。

（二）區塊鏈的外部環境風險

應用區塊鏈的主體、客體和社會環境的不確定性，決定了區塊鏈外部環境風險的存在，并具體表現為法律風險、市場風險和管理風險。

1.法律關系界定難及適用性弱可能引發法律風險

區塊鏈初創者認為，代碼即法律，代碼具有類似于法律的約束性質。虛實同構、人機共處、算法主導的區塊鏈經濟不得不面對一系列法律難題。一是法律關系界定難。例如，數字和加密證券超出了我國證券法的品種范圍，現有證券內涵難以對數字證券作出合理闡釋;一些不法分子利用區塊鏈傳播違法的有害信息，實施網絡違法犯罪活動，卻因其匿名身份難以被溯源;“The Dao”遭黑客攻擊導致巨額數字貨幣被盜事件，很難在開源軟件編制或維護者、系統運行參與或使用者及“第三方”應用或服務提供者的范圍內確定責任主體，也無法給予投資者救濟[8]，相關法律爭議接踵而至。二是法律適用性弱。我國關于區塊鏈的基本立法處于缺位狀態，《網絡安全法》《反不正當競爭法》《電子商務法》等多是傾向于行政執法和經濟監管，導致區塊鏈權利主體在面臨民事糾紛時不得不尋求交叉法律救濟或執行競合。法律關系界定難、法律適用性弱等問題，可能引致法律錯位、性質不明、矯枉過正等法律風險。

2.區塊鏈市場參與者不正當逐利可能引發市場風險

區塊鏈技術賦能于實體經濟已是必然，區塊鏈市場參與者的不正當逐利行為可能導致市場失靈和引發市場風險。區塊鏈市場參與者主要為區塊鏈技術開發商、廠商和消費者。廠商在區塊鏈技術開發商的支持下，通常是搭建平臺實現經營，但不排除其也可以通過研發投入轉型為技術開發商。無論是對于技術開發商，還是對于擬轉型為技術開發商的廠商，都不可避免地具有“非中立”的主觀偏好和逐利的目標。代碼是區塊鏈內部的運行制度，而代碼的開發、維護與應用均會不同程度地受制于人類思維。偏好、逐利等因素的主觀影響，一方面可能導致技術開發者在自行設計和應用初始代碼實現經營的過程中，嘗試通過不正當競爭，形成代碼規則的技術壟斷乃至市場的局部中心化壟斷;另一方面可能導致區塊鏈市場參與者受利益驅使而聯合串謀，通過虛假意思表示造成永久性信用扭曲，產生參與者失信行為轉嫁的低市場效率后果。因為區塊鏈合約交易生成的哈希值在加蓋時間戳以后組成的區塊，將作為計算機程序的契約被執行且不可更改。

3.政府和企業組織適應能力有限可能引發管理風險

一般認為，面對新的經濟增長機遇，政府組織與企業組織首先作出的反應是戰略調整與轉型。但面對區塊鏈這種新興領域，政府與企業可能存在管理人員執行度低、區塊鏈復合型人才緊缺、區塊鏈營運能力有限、技術保障能力不足等問題，常常會拖慢對發展機遇和戰略調整應有的反應速度。以企業組織為例，盡管當前國家已將區塊鏈納入信息戰略，但能夠對此予以迅速反應和果斷執行的企業數量較為有限。僅有少數實力雄厚的企業已完成內部架構的大規模調整，著手推動管理體制主動革新和升級迭代，并通過搭建區塊鏈服務平臺、實施區塊鏈項目、參與產業園區建設等方式，尋求產業區塊鏈破局之路。而與之形成鮮明對比的是，眾多企業尚未對作出積極應對，有些甚至在戰略上還未引起足夠重視。這將導致部分企業錯失未來潛在的經濟收益，甚至面臨競爭優勢下降、綜合排名落后、被對手吞并或淘汰等不利后果。這種戰略前導性與結構滯后性并存的乏力現象，不利于數字經濟的高質量發展。

三、區塊鏈安全有序發展的頂層制度設計思路

在把握區塊鏈發展態勢和明確區塊鏈安全風險的基礎上，這里從借助頂層制度設計保障區塊鏈安全有序發展的機理分析入手，探索基于區塊鏈安全有序發展的頂層制度設計思路。

（一）借助頂層制度設計保障區塊鏈安全有序發展的機理

一方面，技術通過作用于勞動者、生產資料和生產工具推動生產力的發展，促進了生產關系與服務組織的不斷變革。但技術創新也在不斷開掘著人類欲望的極限，于是技術對生態環境和經濟社會的負外部性影響隨之而來。為此，技術創新需要制度對其進行有效約束。制度是人類在物質生產過程中形成的具體生產關系，是維持社會穩定運行的規范體系，并具體體現在國家治理制度、行政管理制度、法律制度、經濟制度、市場制度等多個層面。制度創新包含完善的制度設計和及時的制度調整，能夠在新舊技術交割及新技術快速發展的過程中，減少新技術對經濟社會的負面影響與沖擊。據此，在區塊鏈發展的動能與勢能高速釋放之際，也需要頂層制度的同步“減震”來助推區塊鏈的安全有序發展。區塊鏈可被視為社會生產力發展的加速器，頂層制度則可被看作調節社會生產關系、穩定經濟社會發展的減震器。唯有二者協同創新，才能有效應對區塊鏈內部與外部安全風險。

另一方面，縱觀人類社會發展歷史，封建制度中的租佃關系和資本主義制度中的雇傭關系，均為不同生產力水平所對應的生產關系;如今，工業社會中的區塊鏈改變了商業信用中介模式，借助技術背書建立信任機制，帶領人類進入“共享經濟2.0”時代[9]。第一，在區塊鏈節點中，勞動者擁有對其數字化生產資料的所有、占有、支配、使用、處置等權益，并進行秘鑰保存，即生產資料歸勞動者自身所有。第二，點對點技術摒棄C/S結構，區塊鏈各節點的勞動者地位平等;Token①的發行使勞動者通過工作、投資、購買產品等多種形式獲取Token，近似于持有企業權益，企業與勞動者成為利益共同體，區塊鏈上生產者與消費者、股東與經營者之間的界限逐漸模糊;節點勞動者還可依據自身素質，自由選擇進出多家企業，形成企業—勞動者的雙選機制。第三，區塊鏈既能通過智能合約技術達到實時分配，提高分配效率;又能通過共識機制形成Token，實現按勞公平分配。因此，區塊鏈經濟將產生全民共建共享的生產關系。眾所周知，生產力與生產關系的矛盾是人類社會的基本矛盾，為了發展生產力，必須調節特定的生產關系。例如，可以通過調整現有經濟體制，對經濟社會運行的具體制度進行重新安排或創新設計。因此，著眼于全民共建共享的生產關系，我國有必要對與區塊鏈相關的具體制度進行創新設計。

綜上所述，強化頂層制度設計是區塊鏈安全有序發展的重要保障。探索區塊鏈高質量發展框架下的頂層制度設計思路，是區塊鏈安全有序發展的關鍵命題。

（二）基于區塊鏈安全有序發展的頂層制度設計思路

防范區塊鏈內部與外部安全風險連鎖聯動，需要重點從法律制度、市場機制、組織管理三個層面，進行頂層制度設計。

1.確立法律治理與技術治理有機相融的立法理念

第一，明確“代碼即法律”命題不成立。為應對區塊鏈法律關系界定難、法律適用性弱引起的法律風險，厘清“代碼即法律”是否為真命題顯得尤為必要。傳統法理側重于在個人、國家、市場之間尋求協調競爭的動態權力，維護個人權益、公共秩序、國家安全的相對平衡;區塊鏈則側重于以技術自治方式實現全網各節點間利益均衡。區塊鏈是否可以完全脫離傳統法律制度約束，取決于區塊鏈自治機制是否能夠提供與傳統法律相當的保障效力。這進一步表現為區塊鏈能否做到對現有法律制度保障下的各相關領域不構成影響，以及能否與現有法律制度平行運轉且互不干涉。實踐證明，以上答案均是否定的，區塊鏈并非“避法圣地”。因為區塊鏈目前的自治范圍僅存在于鏈上，只可保障部分交易主體權益;對于其他相關主體的權益保障以及區塊鏈發展中的新生權益問題，仍需要通過法律制度予以解決。

第二，停止法律治理與技術治理之爭。區塊鏈智能合約是否等同于法律合同，目前在學術界仍存有爭議。肯定者認為，智能合約具有“要約—承諾”結構，并附加了擔保功能[10]，可以等同于法律合同;反對者則認為，傳統法律合同追求法律效力意志，而智能合約自動執行“去意志”操作[11]，因而二者無法等同。筆者認為，智能合約確實在較大程度上呈現了法律合同特征，但區塊鏈并非獨立于人類精神思維之外的空創技術，技術開發者“非中立”主觀偏好的潛在風險，仍需通過法律制度的補充約束加以防范;對于利用區塊鏈實施網絡違法犯罪活動的不法行為，更是如此。法律治理與技術治理之爭的本質是信任機制之爭。法律治理與技術治理都屬于信用社會下的治理手段，二者之間并非不可調和。立法者應嘗試在法律與技術構建的不同信任框架下尋求彼此融合的規制之道，避免無謂相爭，這有助于實現相得益彰的治理效果，有效規避區塊鏈法律風險。

第三，促進法律治理與技術治理有機相融。區塊鏈法律制度的頂層設計，應確立法律治理與技術治理有機相融的立法理念，探求技術創新與法律制度動態博弈均衡，實現效率、公平、安全三元平衡，為區塊鏈相關立法確定基準方向。通過立法，明確區塊鏈法律邊界和法律關系，制定區塊鏈法律治理最低標準，同時兼顧法律規范的適度性，避免因法律約束過度而阻礙技術創新，為區塊鏈發展提供適宜的法律保障。在具體立法過程中，一要構建以國家立法機關為主體，全鏈公民多維、多元、多方共同參與的立法模式;二要加強區塊鏈戰略研判和前瞻性部署，綜合把握發展態勢與趨勢，將依法治網落實到區塊鏈動態管理中;三要充分利用區塊鏈技術，嘗試將法律制度以代碼形式寫入區塊鏈交易機制，保證其依法運行。

2.建立激勵與規制耦合驅動的市場有效競爭機制

第一，從健全競爭機制入手化解市場風險。價格機制、供求機制和競爭機制共同構成市場機制。競爭機制又是價格機制與供求機制相互作用的結果，促使市場參與者在競爭中改進技術、變革管理、優化配置。因此，區塊鏈發展面臨的市場風險，應重點從競爭機制視角尋求解決路徑。區塊鏈經濟中的市場結構理論上更接近于完全競爭市場。例如，區塊鏈將各類各國市場進行鏈上鏈下連接，交易公開透明且沒有限制，不僅吸引大量的買者與賣者，而且信息完全性得以實現。區塊鏈也有利于建立市場博弈各方的信任機制，減少市場交易成本，降低市場進出壁壘，使資源流動性得以實現。但如前所述，這種理想化的完全競爭市場依然難以避免陷入技術壟斷、局部中心化壟斷或者低市場效率的僵局。因此，在加快區塊鏈布局的同時，應注意有效規制市場參與者的不正當逐利行為。我們可通過市場競爭機制的健全和有效競爭市場的形成，化解區塊鏈市場風險。

第二，注重創新激勵與行為規制的均衡兼顧。區塊鏈市場制度的頂層設計，應均衡兼顧對市場參與者核心技術自主創新的激勵與不正當逐利行為的規制。通過自主創新激勵，促進市場參與者發揮能動性，加大研發投入，克服技術缺陷，彌補技術漏洞，爭奪有利市場，獲取超額利潤，從而加快推動區塊鏈技術和產業創新發展;通過不當行為規制，加強市場參與者行為約束，杜絕廠商惡性競爭，防止廠商聯合串謀，避免失信轉嫁行為，從而維護市場秩序和市場規則，提高資源配置效率。唯有兩者兼顧，才能真正形成激勵與規制耦合驅動下的市場有效競爭機制。在具體制度設計過程中，要從如下方面著手：一是貫徹公平公正原則，對區塊鏈經濟中各市場交易主體一視同仁，保障公平競爭和公共利益，并合理引導區塊鏈開發者、平臺運營者加強行業自律，落實安全責任;二是堅持包容開放原則，建立“容錯緩沖區”機制，允許區塊鏈在市場應用中的試錯與改正，逐漸把握和利用區塊鏈應用的更新迭代發展規律;三是加強市場心理分析，做好區塊鏈市場監管制度出臺的影響評估，善于引導市場預期，及時消除市場隱患，探索建立適應區塊鏈技術機制的市場安全保障體系。

3.實現政府規劃與企業戰略同頻共振的管理協同

第一，政府組織通過整體規劃與統籌協調，提高治理效率。政府應以區塊鏈快速健康發展為基本目標，通過制定區塊鏈發展整體規劃以明確戰略方向，同時通過部門牽頭與政策指引實現統籌協調。現階段，區塊鏈發展已被列為我國國家戰略，各機構分別結合信息化、新一代人工智能、軟件和信息技術服務業、金融業信息技術、工業互聯網等不同領域的發展對區塊鏈進行整體規劃和總體統籌，與之相關的一系列政策則從不同角度對區塊鏈發展進行扶持和規范。這些都對區塊鏈技術研發與前沿布局發揮了先導性作用。下一階段，我國應以此為基礎，繼續從三個方面著手提高治理效率：一是將區塊鏈直接作為國家重點規劃對象，提高區塊鏈頂層規劃與統籌的針對性和指引性;二是建立跨部門、跨屬地、跨行業的政府協調機制，保證多元主體共同參與，促進多流程節點共同監督，加強多部門監測及監管協調;三是積極調整政府組織管理形式，革新政務服務的運行方式，充分利用區塊鏈技術優勢降低服務成本、公開服務流程、助力政府誠信，形成實體空間與網絡空間雙向多元的政府治理體系，全方位提高治理水平。

第二，企業組織通過調整戰略與優化結構，提升管理能力。在政府組織對區塊鏈的整體規劃與統籌協調下，企業組織應通過調整戰略與優化結構，提升運營管理水平和區塊鏈經濟適應能力，實現政府規劃與企業戰略同頻共振的管理協同。其中，企業根據政府組織頂層規劃進行戰略調整或轉型后，更重要的是及時形成與之相匹配的組織結構，這是提升管理能力、降低管理風險的前提。目前多數企業均采用層級控制結構管理企業，包括事業部制組織結構、M型組織結構、SBU組織結構、矩陣制組織結構、H型組織結構等。這類組織結構的中心化控制程度高，中間層級多，決策耗時長，激勵機制相對不足，容易抑制企業創新。對此，企業應盡可能采用區塊鏈式的扁平化組織結構，借助區塊鏈P2P網絡架構，實現決策層與基層等各層之間的直接信息傳遞，避免信息扭曲、更改、失真等現象，大幅提升管理效率，鼓勵員工自主創新。此外，企業的戰略調整或轉型，對員工的區塊鏈營運管理能力提出了更高要求。區塊鏈復合型人才的緊缺，成為傳統互聯網技術與區塊鏈新技術交替的障礙，導致管理風險頻發。因此，有必要從高等院校、研究機構等部門積極培育或者從國內外適度引進區塊鏈人才，并注意不斷增強其安全責任意識和技術保障能力。

四、推動區塊鏈安全有序發展的具體建議

上文從剖析區塊鏈技術進展、國際與國內發展態勢入手，識別區塊鏈內部與外部安全風險，并在此基礎上厘清了借助頂層制度設計保障區塊鏈安全有序發展的機理，提出了區塊鏈高質量發展框架下的頂層制度設計思路。防范區塊鏈安全風險連鎖聯動，推動區塊鏈安全有序發展，應加快區塊鏈技術布局，強化區塊鏈頂層制度設計。

（一）多途徑找準著力點，加快區塊鏈技術布局

為加快區塊鏈技術布局，應對區塊鏈內部安全風險，建議通過多途徑找準著力點。這是推動區塊鏈安全有序發展的根本之舉。

1.攻克區塊鏈關鍵技術難題

要攻克區塊鏈關鍵技術難題，占據區塊鏈的理論最前沿、創新制高點和標準主動權。對此，“三元悖論”問題一直是區塊鏈的技術瓶頸，即安全性、去中心化和可延展性三者不可兼得，區塊鏈的安全系統、效率系統、分布式系統在耦合過程中會相互制約。于是，性能瓶頸、數據存儲、資源消耗、隱私保護、安全機制、互操作性、可監管性等成為區塊鏈技術難題的高頻關鍵詞。對此，我國應強化國家戰略性區塊鏈科技力量建設，加強底層技術基礎研究，提高區塊鏈原始創新能力，不斷積累“十四五”時期數字經濟領域的“生產要素”;繼續推進賬本、密碼學、數據結構、共識算法等核心技術突破，積極克服技術缺陷和彌補技術疏漏，為區塊鏈應用發展提供安全可控的技術支撐;積極匯聚社會整體力量，提倡區塊鏈上利益相關者協同攻關，聚焦合作型產品開發和集體測試，多領域合作攻克技術難題;嘗試組建國際性區塊鏈機構，努力推進國際合作交流，把握區塊鏈技術研發的國際動態，提升區塊鏈國際競爭力。

2.推進區塊鏈產業創新進程

現階段，我國已初步建成若干區塊鏈產業園，初步搭建數家區塊鏈服務平臺，“區塊鏈+”也已落地政府服務、司法鑒證、商業服務、醫療養老、社會公益、生態環境、食品安全等領域，產業布局優勢初步呈現。加快區塊鏈產業發展和形成產業新優勢，應以技術融合、功能拓展和產業細分為契機，優化區塊鏈產業布局，夯實區塊鏈產業生態，推進區塊鏈產業創新進程。具體而言，要從如下方面著手：一是繼續加強區塊鏈與實體產業及實體經濟的深度融合，進一步拓展“區塊鏈+”在教育培訓、社會就業、精準脫貧、社會救助等其他民生領域的運用，著力解決中小企業融資難、銀行風險控制難、政府部門監管難等難題。二是繼續推動區塊鏈與前沿信息技術的集成創新，有效打通區塊鏈的創新鏈、應用鏈和價值鏈，實現跨城市、跨區域、跨部門的區塊鏈數據共享，促進跨行業、跨企業、跨平臺的供需信息互聯互通。三是繼續引導實體企業數字化和智能化，發揮區塊鏈在優化企業業務流程、降低企業運營成本、提升企業協同效率、建設企業信用體系等方面的作用，幫助企業把握數字經濟中的主導生產權。

3.加強區塊鏈人才隊伍建設

區塊鏈市場規模的迅猛增加，需要有與之相匹配的區塊鏈人才隊伍保障。區塊鏈屬于跨學科綜合技術，人才需求類別多樣、門檻較高，我國的區塊鏈人才需求缺口正逐年加大，供需不匹配問題日益突出。面對這一剛性缺口，我國應建立完善的人才培養體系，打造多層次人才培養平臺，培育高水平創新人才與團隊，以此強化區塊鏈人才隊伍建設。具體而言，要從如下方面著手：一是鼓勵有條件的高等院校開設區塊鏈專業，設計涵蓋基礎知識、應用知識、實務知識、職業道德在內的區塊鏈課程體系，對區塊鏈人才進行跨學科培養;或通過開設區塊鏈相關課程和布局配套實驗室，開展區塊鏈人才培訓。二是鼓勵研究機構與區塊鏈企業共同成立區塊鏈研究所。立足人才需求的不同類別，為區塊鏈技術研發人才、專業應用人才、營運管理人才以及多專多能復合型人才“量身定制”有效的課程體系與培養方案;或立足不同崗位，對架構師、開發工程師、測試工程師、產品經理、項目經理進行分層次培養，并配之以合理的人才認證與評價體系，以盡快彌補區塊鏈人才短板。

（二）多層面完善總架構，強化區塊鏈頂層制度設計

為強化區塊鏈頂層制度設計，應對區塊鏈外部安全風險，建議多層面完善總架構，這是推動區塊鏈安全有序發展的保障之策。

1.適時推進立法，彌合現有法律體系鴻溝

完善法律制度是防范區塊鏈法律風險和促進區塊鏈合法化發展的有效手段。建議適時推進和完善區塊鏈相關立法，彌合現已存在的法律體系鴻溝。針對區塊鏈技術的非法應用問題，建議以“負面清單”形式專門出臺法律法規，制定區塊鏈法律治理最低標準;建立法律條款與區塊鏈代碼融合機制，即利用區塊鏈技術將法律條款以代碼形式寫入鏈中，實現“以鏈治鏈”，杜絕法律滯后性的監管真空。針對區塊鏈民事糾紛的頻發問題，建議對現有法律進行修訂，或者通過發布區塊鏈相關司法解釋、組建司法判例庫等形式，對區塊鏈的法律邊界、法律關系以及司法鏈智能合約的法律效力等問題加以明確，減少法律爭議。針對區塊鏈技術引致的相關知識產權問題，建議通過完善我國知識產權相關法律法規，進一步擴大對區塊鏈核心技術的保護范圍，增強對區塊鏈核心技術的保護力度，保障開發者合法權益，營造良好的法治環境。

2.完善市場機制，做好市場的“前行者”

通過及時完善市場機制，引導市場形成有效競爭，做好市場的“前行者”，從而為構建區塊鏈經濟的市場安全保障體系提供支撐。一是完善國家創新體系，加強對技術創新的正向激勵，突出價值導向。鼓勵研究機構、高等院校和企業研發部門積極開展區塊鏈技術的基礎研究與應用研究，并注意避免資源配置重復和科研力量分散問題，提高創新體系的整體效能。二是加強對不正當逐利行為的市場規制，并建立交易規則與區塊鏈代碼融合機制。繼續采取“以鏈治鏈”的做法，利用區塊鏈技術將市場公平交易規則以代碼形式寫入鏈中，并嘗試嵌入“if-then;else-then”懲罰機制和引入事后效益整體評價機制，引導和監管區塊鏈市場主體的經濟行為，保障市場秩序。三是加強對區塊鏈市場應用的標準化建設，具體以我國首項區塊鏈標準《區塊鏈參考架構》為基礎，制定區塊鏈統一的行業標準和技術準則，降低市場技術標準壁壘，同時積極參與區塊鏈國際標準研制，提升國際市場話語權及市場規則主導權。

3.優化治理體系，做好制度的“守護者”

通過優化綜合治理體系，提高政府部門治理效率，做好制度的“守護者”，為加快區塊鏈經濟的新舊動能接續轉換提供保障。就整體規劃和總體統籌而言，建議國家將區塊鏈列為“十四五”時期重點規劃對象并制定國家發展規劃;同時立足技術創新激勵、財政稅收優惠、標準體系建設、人才隊伍培育、安全風險防范等區塊鏈發展的關鍵問題，由工信部、財政部、商務部、國家發展改革委、國家網信辦、國家知識產權局等配套發布一攬子政策，形成我國區塊鏈制度和機制優勢。就升級組織形式和推進治理現代化而言，建議政府部門利用多機構聯合維護管理的聯盟鏈技術，搭建“自治”形式的政府區塊鏈平臺，將有形的政府組織監管與無形的平臺化治理相結合，形成“政府—區塊鏈平臺—公民”這一主體多元、形式多維的新型政民關系，自主維護社會公共秩序。與此同時，可嘗試將區塊鏈技術根植于5G基礎網絡覆蓋建設，布局一套獨立于全部節點之外但能“控制”全部節點的自我保護應急響應機制，在緊急狀況下迅速、有序調動全網各節點資源，大幅提高政府面對突發公共事件的反應速度和處理效率。

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Abstract： It will be an important task ?to improve the ability to use and manage the blockchain and help the construction of Chinas network power and the development of digital economy in a safe and orderly way during the 14th Five-Year Plan period. The synchronous“shock reduction” of the top-level system is needed to escort the safe and orderly development of blockchain as the kinetic energy and potential energy of blockchain development are released at a high speed. It is important to grasp the development trend and identify the security risks for exploring top-level system design ideas of blockchain. During the 14th Five-Year period， China should determine the legislative concept of organic compatibility between legal governance and technical governance， establish effective market competition mechanism driven by the coupling of incentives and regulations， and realize management synergy between government planning and enterprise strategy. For the sake of promoting safe and orderly development of blockchain， it is the fundamental policy to accelerate ?blockchain technology development by developing key technologies， advancing industrial innovation process and strengthening talent teams construction; and it is the safeguard policy to strengthen the top-level system design of blockchain through advancing legislation timely， improving market mechanisms and optimizing governance system.

Key words： blockchain; security risk; high-quality development; digital economy

（責任編輯：黎智洪）