市域社會治理的問題導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)功能與路徑選擇

楊磊 許曉東

摘 ? 要：新時代基層社會治理呈現(xiàn)理念升華、體系完善、能力提升、工具創(chuàng)新與效能增加的總體特征，實現(xiàn)了基層政權(quán)穩(wěn)定性和治理有效性的統(tǒng)一。隨著國家治理的演進和城鄉(xiāng)社會的轉(zhuǎn)型，基層社會治理既需適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的客觀需要，又要突破“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”等困境。市域社會治理是以設(shè)區(qū)的市為治理單元，覆蓋農(nóng)村、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的一種基層社會治理新樣態(tài)，包含縱橫協(xié)調(diào)的治理體制、以城市為依托的治理界面以及新技術(shù)支撐的治理工具等結(jié)構(gòu)，具有以城帶鄉(xiāng)和基層再組織化、驅(qū)動“決策-執(zhí)行”統(tǒng)一、彌合治理碎片化張力的基本功能。市域社會治理應(yīng)處理好治理體系和治理能力協(xié)調(diào)、治理層級提升和治理重心下移以及黨政統(tǒng)合和多元共治等三組關(guān)系，以市的較強統(tǒng)籌能力建立縱向秩序貫通和橫向秩序擴展機制，賦予基層發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，建立非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)急治理機制，以法治化、智能化激發(fā)社會治理效能。

關(guān)鍵詞：市域社會治理;治理能力;多元治理

中圖分類號：D630 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）06-0019-11

黨的十九屆四中全會提出，要“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，這是構(gòu)建基層社會治理格局的重大創(chuàng)新。基層社會治理是國家治理的重要維度，它需要實現(xiàn)維護中央統(tǒng)一管轄和促進地方有效治理的雙重目標，在基層解決社會問題、防范化解風(fēng)險與滿足民生需求[1]。我國國家治理經(jīng)歷了從“總體性支配”向依托行政科層標準化運作并推動社會建設(shè)的“技術(shù)治理”形態(tài)的轉(zhuǎn)變[2]。隨著國家治理不斷轉(zhuǎn)型，國家和社會關(guān)系從單向控制走向雙向互動，社會的多元屬性重塑了國家治理末端的基層社會治理體系，驅(qū)動著治理體系、治理過程和治理手段的演進。新時代我國基層社會治理發(fā)生了深刻變化，實現(xiàn)了由社會管理到社會治理的理念升華，建立了覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的治理體系，解決問題的能力不斷提升，治理手段和工具日益多樣化，治理效能不斷釋放，順應(yīng)了社會矛盾轉(zhuǎn)變的基本趨勢，實現(xiàn)了社會秩序的基本穩(wěn)定，但也面臨著諸多亟待解決的難題。推進市域社會治理現(xiàn)代化是創(chuàng)新基層社會治理的重要舉措，其目標是在市域?qū)用嬷厮芑鶎由鐣卫淼倪^程和體制機制，破解基層社會治理中存在的問題，進一步完善共建共享共治的社會治理體系。推進市域社會治理現(xiàn)代化，需要明確三個方面的理論問題：市域社會治理的問題導(dǎo)向是什么？市域社會治理的結(jié)構(gòu)和功能是什么？如何推進市域社會治理？

一、問題導(dǎo)向：市域社會治理的實踐緣起

社會治理包含社會治理體制和具體社會事務(wù)治理兩層內(nèi)涵，在具體社會事務(wù)治理領(lǐng)域，社會治理與基層治理大體重合，被統(tǒng)稱為基層社會治理[3]。縣域是基層社會治理的傳統(tǒng)單元，縣域治理是國家治理的重要基石，在維護基層社會秩序中發(fā)揮著重要作用。然而，隨著我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，人民群眾的利益訴求日趨多樣，城市和農(nóng)村社會治理都面臨一些新問題、新挑戰(zhàn)[4]。在城鄉(xiāng)一體化背景下，城市和農(nóng)村兩個社會系統(tǒng)相互嵌合，人口和資本等要素在城鄉(xiāng)間頻繁流動，大量治理問題超越了以縣域為治理單元的基層社會治理邊界，縣域較小的治理空間、較單一的治理元素和較低的治理層級限制了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，因而需要在更大治理單元和空間范圍內(nèi)重構(gòu)基層社會治理體系，為市域作為基層社會治理的支撐點創(chuàng)造了客觀條件。更為重要的是，從治理對象、主體、過程和效果來看，以縣域為單元的基層社會治理面臨著多重內(nèi)生困境，需要在市域?qū)用嫱苿踊鶎由鐣卫韯?chuàng)新。

（一）“低組織化”：治理對象組織動員困難

基層社會治理“低組織化”是指基層社會治理對象呈現(xiàn)離散化、無序化和原子化的治理現(xiàn)象。新中國成立之初，國家憑借強政治動員實現(xiàn)對社會的整合與改造，農(nóng)民被置于一個高度“整體性”的社會之中。國家能夠迅速動員一切力量實現(xiàn)對社會事務(wù)的治理，并對治理對象進行有效的控制和支配。然而，在經(jīng)濟體制改革、基層管理體制轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化浪潮等因素的作用下，基層社會治理出現(xiàn)了去組織化現(xiàn)象，基層群眾從單位和人民公社等組織單元中脫離出來，社會治理對象由高組織化轉(zhuǎn)向低組織化[5]。基層社會治理的“低組織化”表現(xiàn)為兩個方面：一方面，農(nóng)村社會加速原子化和空心化，鄉(xiāng)村社會共同體日益解體，農(nóng)民的組織化程度較低，村集體組織對農(nóng)民的影響力日益式微;另一方面，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)社會流動性和異質(zhì)性不斷增強，社會結(jié)構(gòu)不斷分化，國家對新的社會主體缺乏有效整合。“低組織化”給基層社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)，強政治動員的治理工具逐漸失效，難以實現(xiàn)對治理對象的組織和動員。

（二）“碎片化”：治理主體能力不足

基層社會治理“碎片化”是指社會治理主體缺乏協(xié)同機制、多元主體分散管理和各自為政的治理現(xiàn)象。基層社會治理“碎片化”根源于政府管理體制中的條塊關(guān)系，社會治理面臨著縱向治理層級和橫向管理部門的復(fù)雜協(xié)調(diào)，造成了基層權(quán)力執(zhí)行和運作過程的碎片化[6]。在條塊分割的社會管理體制中，基層社會治理的職能分散在不同層級和不同管理部門之中。在基層政權(quán)空心化之后，“條塊”相互作用形成了一種“倒金字塔式”的社會治理體系，出現(xiàn)了以“塊”為單元的屬地管理和以“條”為線的部門管理兩種分割的管理模式[7]。這種管理模式雖能將社會治理問題整合到正式治理體系之中，但也帶來了治理“碎片化”問題：一方面，“條塊”間彼此分割、難以協(xié)調(diào)，治理任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔(dān)了大量社會治理事務(wù)，造成了“基層治理力量薄弱”與“繁多的治理任務(wù)”間的矛盾;另一方面，“條塊”關(guān)系具有封閉性，缺乏與多元治理主體的互動和協(xié)調(diào)，社會治理事務(wù)高度依賴于行政力量。基層社會治理“碎片化”導(dǎo)致治理體系結(jié)構(gòu)和功能的失衡，限制了基層治理主體行動能力的提升。

（三）“懸浮化”：治理過程缺乏神經(jīng)末梢

基層社會治理“懸浮化”是指國家和社會關(guān)系相互脫嵌，正式治理主體從社會治理中退出、抽離或嵌入不足的治理現(xiàn)象。在計劃經(jīng)濟體制下，國家為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，建立起規(guī)模龐大的國民經(jīng)濟管理部門，形成了一種政經(jīng)合一的社會管理體制，依靠單位、人民公社等組織與基層社會建立緊密聯(lián)系[8]。在這種社會管理體制中，國家能通過依靠黨政體制的垂直化管道向基層組織延伸，并高度嵌入經(jīng)濟社會的各個領(lǐng)域，在基層社會的末端建立感知和行動機制。20世紀80年代以后，全能主義的社會管理體制逐漸解體，社會治理由國家高度嵌入轉(zhuǎn)向“懸浮化”。基層社會治理的“懸浮化”表現(xiàn)為兩個方面：一方面，國家從鄉(xiāng)村社會事務(wù)治理中大規(guī)模退場，大量管理部門從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中剝離，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)了“空心化”“隱性化”問題[9];另一方面，城市社會管理部門缺乏正式管道下沉到社區(qū)，街區(qū)管理體制的機構(gòu)設(shè)置和職能配置不完整。基層社會治理“懸浮化”導(dǎo)致國家缺乏治理的神經(jīng)末梢，基層社會治理體系和結(jié)構(gòu)不完整，不能夠及時捕捉和回應(yīng)城鄉(xiāng)社會的變化。

（四）“內(nèi)卷化”：治理效果邊際遞減

基層社會治理“內(nèi)卷化”是指治理過程中資源投入、制度創(chuàng)新和新的治理技術(shù)并沒有顯著提升治理效果的現(xiàn)象。為了解決日益嚴重的基層社會治理問題，重塑基層社會治理的權(quán)威和秩序，國家返場重新嵌入基層社會之中，采用再組織化手段彌合國家與社會關(guān)系，重構(gòu)城鄉(xiāng)基層政權(quán)的運作過程和制度激勵[10]。為了保證基層政府的能動性，國家向基層社會下沉治理資源，推動社會治理綜合體制改革，強化了科層內(nèi)部自上而下的監(jiān)督和控制，“痕跡管理”“第三方評估”“一票否決”等治理技術(shù)被導(dǎo)入社會治理過程中。這些治理技術(shù)促進了國家和社會關(guān)系的調(diào)整，卻也限制了基層社會治理主體的能動性，造成基層治理中的形式主義和“內(nèi)卷化”。一方面，基層政府被卷入“壓力型體制”中，投入了大量的治理資源被動地應(yīng)付基層社會治理中的矛盾和糾紛[11];另一方面，在形式主義的影響下，基層治理出現(xiàn)了由實轉(zhuǎn)虛的問題，制度、組織和技術(shù)層面的創(chuàng)新難以突破治理結(jié)構(gòu)的束縛，社會治理領(lǐng)域出現(xiàn)了“有創(chuàng)新無效率”的現(xiàn)象。基層社會治理的“內(nèi)卷化”消解了基層政府介入的有效性，造成了治理資源的浪費，提高了社會治理成本。

（五）小結(jié)：基層社會治理之困與市域社會治理的提出

“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”構(gòu)成了基層社會治理困境的基本維度，四重困境相互交織、相互作用，限制了基層社會治理體系的功能。在這些困境的作用下，基層社會治理甚至出現(xiàn)了“非正式化”現(xiàn)象，即基層政府策略性地采用非正式手段解決各種基層社會矛盾和糾紛。在城鄉(xiāng)一體化和社會結(jié)構(gòu)變遷的時代背景下，不僅要從工具創(chuàng)新層面來提升基層治理的有效性，而且要結(jié)合基層社會治理的具體情形，突破以縣域為基本治理單元的社會管理體系，從結(jié)構(gòu)層面完善和重構(gòu)基層社會治理功能。市域社會治理作為基層社會治理的新樣態(tài)，目的在于解決基層社會治理的多重困境，重構(gòu)基層社會治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)。因此，作為縣域社會治理延伸的市域社會治理就具有重要的治理意義，為化解基層治理困境建立了新的支撐點。

二、基本屬性：市域社會治理的內(nèi)涵與結(jié)構(gòu)

國家治理包括中央、省域、市域、縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等縱向?qū)蛹墸鶎由鐣卫戆ㄞr(nóng)村治理、社區(qū)治理等多種樣態(tài)，每一種社會治理樣態(tài)都具有特定的范圍、對象和主體。市域社會治理是指“市域”+“社會治理”，它包含治理層級和地理范圍兩個基本屬性，以設(shè)區(qū)的城市為基本治理單元，以城市為主要的治理空間和依托，充分發(fā)揮大中城市在社會治理中的功能，又覆蓋農(nóng)村和聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)。從基層社會治理的基本屬性看，市域社會治理延續(xù)了農(nóng)村社會治理、城鄉(xiāng)基層社會治理和社區(qū)治理的基本內(nèi)容，但在治理基礎(chǔ)、治理對象和治理手段等方面又有較大不同，具有新的治理內(nèi)涵和結(jié)構(gòu)特征。

（一）市域社會治理的新內(nèi)涵

第一，社會結(jié)構(gòu)變遷是市域社會治理的現(xiàn)實情景。縣域社會治理以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和鄉(xiāng)村社會為基礎(chǔ)，根植于以鄉(xiāng)村型社會為主導(dǎo)的基本形態(tài);而市域社會治理以城市經(jīng)濟和城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)變遷和城市型社會到來的必然結(jié)果。2019年，我國城鎮(zhèn)化率已達60.6%，進入加速城市化階段的中后期，社會形態(tài)由鄉(xiāng)村型社會轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘兄鲗?dǎo)型社會。一方面，人口、資本和其他要素不斷向城市集聚，產(chǎn)生了對城市社會治理和公共服務(wù)的更大需求;另一方面，人口聚集帶來了基層社會治理的新內(nèi)容，大量的社會問題、風(fēng)險和矛盾向城市集中，基層社會治理面臨著更大壓力和挑戰(zhàn)。城市型社會具有開放性、流動性和復(fù)合性等基本屬性，它與鄉(xiāng)村型社會的封閉性、靜態(tài)性和單一性形成鮮明對比，以縣域為單元的基層社會治理難以適應(yīng)新的治理情景和治理需要。因此，社會治理的難點在基層，弱點在基層，支撐點在城市。

第二，設(shè)區(qū)的市是市域社會治理的基本單元和主體。市域社會治理就是國家治理在市域范圍內(nèi)的具體實施，設(shè)區(qū)的市是市域社會治理的基本治理單元和承載主體[12]。在我國行政區(qū)劃管理體制中，設(shè)區(qū)的市包括地級市、計劃單列市和副省級城市等多種主體，這些設(shè)區(qū)的市因經(jīng)濟基礎(chǔ)、區(qū)位條件、行政層級和文化傳統(tǒng)等因素不同，社會治理的對象和內(nèi)容會有差異。然而，將市域作為社會治理的更大單元和承載主體是城市型社會到來的必然，不同地區(qū)市域社會治理也具有諸多共性，它是一個較大范圍的社會系統(tǒng)，兼具城市和農(nóng)村兩種社會形態(tài)。在市域這個大型治理單元中，既包含縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基礎(chǔ)單元，又有行政村、村民小組（自然村）和城市網(wǎng)格、社區(qū)、小區(qū)、樓棟等微型單元。大型治理單元、基礎(chǔ)治理單元和微型治理單元構(gòu)成了一個完整的、開放的治理生態(tài)系統(tǒng)，使社會治理的元素更加完整。

第三，大城市治理是市域社會治理的重點。大規(guī)模城市化催生出大體量的城市，大城市的社會治理已經(jīng)成為我國社會治理的薄弱地帶和短板。與縣域基層社會治理相比，大城市是一個超大社會系統(tǒng)，社會治理事務(wù)極為繁雜，容易衍生出敏感性強、非常規(guī)性的突發(fā)性事件，給社會秩序和人民生命財產(chǎn)造成較大沖擊。首先，交通擁堵、疾病控制、環(huán)境污染、治安事件頻發(fā)等是大城市治理面臨的主要問題，已成為誘發(fā)社會矛盾和糾紛的重要根源。國家安全、社會治安防控等傳統(tǒng)安全治理任務(wù)也日益繁重。其次，大城市治理具有邊界模糊特征，多種社會風(fēng)險相互交織在一起，社會治理出現(xiàn)了缺乏控制的邊緣地帶，城市治理的不確定性和潛在風(fēng)險增加，群體性事件、非常規(guī)突發(fā)事件等非傳統(tǒng)安全治理任務(wù)增多。最后，大城市治理具有主體多樣性特征，多樣化的公共服務(wù)需求疊加在一起，而區(qū)街管理體制難以承載起基層社會治理的繁重任務(wù)，城鄉(xiāng)社區(qū)治理是基層社會治理的短板[13]。因此，市域社會治理既要解決以縣域為單元的基層社會治理困境，又要以設(shè)區(qū)的市為依托，重塑城市基層社會治理體制，將大城市治理作為重要的治理對象。

（二）市域社會治理的結(jié)構(gòu)特征

從市域社會治理的內(nèi)涵來看，它不僅突破了縣域社會治理縱向管理體系，建立起多元主體共治的橫向聯(lián)結(jié)機制，而且聯(lián)結(jié)起農(nóng)村治理和城市基層治理兩種社會治理樣態(tài)，以市域作為基層社會治理的組織和空間支撐點。與縣域社會治理相比較，一個成熟的市域社會治理樣態(tài)具有新的結(jié)構(gòu)性特征（見圖1，下頁）。

第一，民生為本、服務(wù)導(dǎo)向的綜合治理理念。市域是多元社會利益進行分配、權(quán)力結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的政治社會場域，政務(wù)服務(wù)和基本公共服務(wù)供給是城鄉(xiāng)基層社會運行的短板，成為誘發(fā)社會矛盾和風(fēng)險的重要根源。在市域范圍內(nèi)，社會治理的核心是對人的服務(wù)，提供更好的公共產(chǎn)品和更優(yōu)的公共服務(wù)，是化解社會矛盾和風(fēng)險的重要方式。市域社會治理突破了以綜治維穩(wěn)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)任務(wù)，納入了國家安全和非傳統(tǒng)安全等新內(nèi)容，更將社會治理延伸到公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)和便民服務(wù)等新領(lǐng)域，這是一種典型的“大社會管理”模式。“大社會管理”模式是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型和社會主要矛盾轉(zhuǎn)換的必然結(jié)果，市域社會治理不再是單一的專業(yè)型治理，而是以解決城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實需求為導(dǎo)向，在市域?qū)用娼⑵鹁哂懈叨日夏芰Φ木C合治理。因此，市域社會治理在承接社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定等剛性任務(wù)時，又融入了以人民為中心、服務(wù)為本和民生導(dǎo)向等包容性治理任務(wù)。

第二，縱向到底、橫向到邊的社會治理體制。我國基層社會治理有兩條相互作用的主線：一方面，發(fā)展出具有高度彈性的橫向秩序協(xié)調(diào)機制，適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)變遷與分化的現(xiàn)實情景;另一方面，建立起縱橫結(jié)合的秩序整合新機制，解決縱向秩序協(xié)調(diào)機制效能的極限問題[14]。市域社會治理將縱向組織體系中的“市”整合到基層治理結(jié)構(gòu)之中，實現(xiàn)縱向機制性連接，建立起基層社會治理的組織支撐點，延伸出更大的治理權(quán)限和更豐富的治理資源。市域社會治理的橫向協(xié)調(diào)機制則更具彈性，市域范圍內(nèi)市場和社會的力量發(fā)育更加充分，社會治理的要素和主體更加多元，以此為基礎(chǔ)擴展出社會治理的橫向機制性聯(lián)結(jié)。因此，以市域為單元的社會治理體制建立了縱向連接通暢、橫向聯(lián)結(jié)多元和縱橫合作的新模式，兼具剛性和柔性的兩面特征，社會管理體制的延展性、開放性、適應(yīng)性和彈性不斷增強。

第三，以城市為依托、覆蓋城鄉(xiāng)的社會治理界面。在大規(guī)模城鎮(zhèn)化的沖擊下，基層社會治理的支撐點發(fā)生了顯著變化：一方面，城市社區(qū)成為基層社會治理的主陣地，而社區(qū)治理的復(fù)雜性要比農(nóng)村治理更強;另一方面，城市和農(nóng)村之間互動更頻繁、聯(lián)系更緊密，城鄉(xiāng)間的流動人口、邊緣地帶和模糊性事務(wù)成為基層治理的新內(nèi)容。市域社會治理對以行政區(qū)劃為邊界的屬地管理模式進行了功能性彌補，在市域范圍建立起了社會治理的空間支撐點，以城市為社會治理的主界面，銜接起城鄉(xiāng)社區(qū)和農(nóng)村等空間范圍。市域社會治理變革重構(gòu)了社會治理界面，從空間上將結(jié)構(gòu)、界面、功能和環(huán)境等要素組合起來，針對不同空間范圍內(nèi)的社會治理事務(wù)及其屬性，建構(gòu)嵌套、合作與多層次的多界面社會治理體系[15]。因此，以城市為依托、覆蓋城鄉(xiāng)的市域社會治理具有空間拓展性和彌合性特征，城市和鄉(xiāng)村作為一個共同的功能性治理系統(tǒng)被建構(gòu)起來。

第四，傳統(tǒng)手段與新技術(shù)相融合的治理工具。治理技術(shù)是市域社會治理現(xiàn)代化的重要維度，對基層社會治理效果具有直接影響。基層社會治理以解決問題為導(dǎo)向，強調(diào)不同治理手段的靈活性使用及創(chuàng)新。市域社會治理既有包含著德治教化、自治協(xié)建等基層社會治理的傳統(tǒng)有效辦法，以政治引領(lǐng)和法治建設(shè)為保障舉措，又引入了大數(shù)據(jù)、人工智能等新的治理技術(shù)。因此，市域社會治理以政治、法治、自治、德治和智治相融合，彈性地建構(gòu)起解決各種問題的“工具箱”，彌合了不同治理主體間的關(guān)系張力，培育起有效的治理載體[16]。新技術(shù)嵌入基層社會治理具有賦能、賦權(quán)和賦慧的功能：一方面，改變基層社會治理的組織結(jié)構(gòu)和模式，重組社會治理的業(yè)務(wù)和流程，實現(xiàn)社會治理的精細化和公共服務(wù)精準化、智慧化;另一方面，彌合國家和社會之間的溝通鴻溝，擴寬多元主體參與治理的路徑，最大限度地吸收社會力量的治理智慧。

市域社會是以市為行政區(qū)劃的地域社會，是一個具有區(qū)域性、層次性、綜合性和聚集性等特征的功能完整的社會系統(tǒng)單元[17]。市域社會治理著眼于解決基層社會治理的困境，與其他基層社會治理樣態(tài)既有聯(lián)系又有區(qū)別。市域社會治理保留了以縣域為單元的傳統(tǒng)基層社會治理體系，以城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷為現(xiàn)實背景，在市域的組織和空間層面對基層社會治理的對象、內(nèi)容、主體、結(jié)構(gòu)和手段進行重組，構(gòu)建起一種新的基層社會治理樣態(tài)。市域社會治理著眼于理順縱向體系和橫向架構(gòu)的體制問題，以民生導(dǎo)向、服務(wù)優(yōu)先的治理理念擺脫了社會治理的傳統(tǒng)思維，建立起綜合治理的彈性新機制。因此，市域社會治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口，對提升基層社會治理能力具有重要作用。

三、功能再造：市域社會治理的作用及其邏輯關(guān)系

“市”是我國政府組織層級體系的中間環(huán)節(jié)，在國家治理體系中處于承上啟下的關(guān)鍵地位，市域社會治理體系相對系統(tǒng)和全面，治理資源和治理技術(shù)豐富多樣，具有解決重大矛盾和問題的資源能力和統(tǒng)籌能力。從市域社會治理的結(jié)構(gòu)來看，它實現(xiàn)了基層社會治理的功能再造，有助于破解基層社會治理的多重困境，治理過程遵循著特定的邏輯關(guān)系。

（一）市域社會治理的四種基本功能

第一，市域社會治理是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要支撐點。城鄉(xiāng)社會治理一體化是社會變遷的必然趨勢。市域社會治理破解了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的社會治理體系，整合了農(nóng)村治理、城鄉(xiāng)社區(qū)治理和城市社區(qū)治理等基層社會治理樣態(tài)，有助于建立起以城帶鄉(xiāng)、以點帶面和城鄉(xiāng)互動的一體化社會治理體制。市域社會治理體系空間結(jié)構(gòu)完整，能夠在基層社會治理中發(fā)揮關(guān)鍵作用，鞏固基層社會治理的薄弱地帶，消除基層社會治理的盲點，實現(xiàn)社會治理的地區(qū)空間、資源要素和不同人群的全覆蓋，充分發(fā)揮城市輻射帶動作用，推進城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化，讓社會治理成效更多、更公平地惠及城鄉(xiāng)居民，以維護社會公平和基層社會秩序。

第二，市域社會治理是基層再組織化的中堅主體。基層再組織化依托于有效治理單元的培育，尤其是與基層群眾聯(lián)系緊密的微型治理單元，這種治理單元在組織和動員群眾中具有重要作用，在國家和社會關(guān)系間建立起了聯(lián)系橋梁。在城鄉(xiāng)一體化的市域社會治理體系中，城鄉(xiāng)基層社會再組織化有了新的載體：一方面，以網(wǎng)格、自然村、小區(qū)和樓棟等自治載體實現(xiàn)基層社會再組織，在城鄉(xiāng)社區(qū)培育出有效的微自治組織和微治理單元，推動多元主體合作共治，擴展國家與社會的橫向聯(lián)系，破解基層社會治理中的原子化、低組織化和異質(zhì)性難題;另一方面，以城市良好的大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施為支撐，在城鄉(xiāng)社會的末端建立起社會治理平臺，將城鄉(xiāng)居民都整合到信息化治理平臺中，實現(xiàn)國家和社會的良性互動。因此，市域社會治理實現(xiàn)了基層社會治理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一和均衡，形成了更為完整的、多樣的治理單元，城市和鄉(xiāng)村的治理元素被重新組織和動員起來。

第三，市域社會治理是彌合“決策-執(zhí)行”張力的中間接點。從行政層級縱向關(guān)系來看，中央和省級層面是社會治理的決策主體，區(qū)、縣層級是具體的執(zhí)行者，市級層面則處于承上啟下的特殊位置，對上承擔(dān)貫徹落實中央決策部署、省級黨委和政府的任務(wù)要求，對下指導(dǎo)基層一線工作，是基層社會治理重要的組織者、協(xié)調(diào)者。在基層社會治理的實踐中，上級的統(tǒng)一決策與下級合理執(zhí)行間會產(chǎn)生沖突。在市域范圍內(nèi)建立起了上下貫通的社會治理指揮體系，中央和省的決策能夠突破“最后一公里”難題，以垂直化管理糾正基層政府的策略行為，在基層及時發(fā)現(xiàn)和解決問題。這種上下貫通的指揮體系，對修正社會治理中的條塊關(guān)系也具有重要作用：在市級層面優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置，理順社會治理的縱向?qū)蛹夑P(guān)系，增強層級之間的互動，調(diào)動各種組織力量和資源下沉，進而推動社會治理重心下沉，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和城鄉(xiāng)社區(qū)打造為有力的組織載體，更好地回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的訴求，賦予基層社會解決小事的能力。

第四，市域社會治理是彌合條塊治理碎片化的整合力量。在“壓力型體制”和屬地管理模式下，大量的治理事務(wù)沿著條塊分割的垂直化管道轉(zhuǎn)移到基層，市域社會治理兼具垂直化和扁平化兩種導(dǎo)向。一方面，以解決問題為導(dǎo)向，重塑條塊治理體系，充分賦予“塊”的資源和權(quán)限，將基層社會治理由虛導(dǎo)向?qū)崳?qū)動條塊之間建立聯(lián)動治理機制，實現(xiàn)從條塊分割到條塊協(xié)同的轉(zhuǎn)變;另一方面，在市域內(nèi)有機地履行綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、疾病防控和便民服務(wù)等職能，以新技術(shù)將政府服務(wù)中心和社會治理平臺對接，解決信息失靈和橫向部門目標分離難題，形成社會治理齊抓共管的合力。因此，市域社會治理建立了條塊關(guān)系的平衡點，上下貫通和橫向協(xié)調(diào)的治理機制能夠解決基層社會治理“懸浮化”和“碎片化”問題，資源下沉和技術(shù)嵌入激活了社會治理的動能，避免了基層社會治理效能極限的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

（二）市域社會治理的三組邏輯關(guān)系

第一，市域社會治理涉及治理體系的改革，但以提升治理能力為首要任務(wù)，這是治理體系和治理能力的關(guān)系問題。市域社會治理兼顧城市和農(nóng)村兩種社會形態(tài)，這就要求變革職能分割和城鄉(xiāng)二元的社會治理體系。為了適應(yīng)城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型，更好地化解敏感性、復(fù)雜性社會難題和滿足城鄉(xiāng)居民的需求，國家必須盡快提升基層政府服務(wù)水平和能力。在人口高度集聚的城市社會，任何社會矛盾、民生問題都可能轉(zhuǎn)化為重大社會風(fēng)險，潛在的非常規(guī)重大社會風(fēng)險對城市治理構(gòu)成較大威脅。在國家治理體系擁有集中力量辦大事的制度優(yōu)勢前提下，市域社會治理的能力提升十分緊迫、至關(guān)重要，基層治理實踐中必須堅持問題導(dǎo)向，既要提高市域領(lǐng)導(dǎo)者統(tǒng)籌全局、駕馭風(fēng)險的實戰(zhàn)經(jīng)驗和能力，又要在常規(guī)性事務(wù)治理中盡快提升“及時發(fā)現(xiàn)問題、有效解決問題”的能力，構(gòu)筑起防范重大社會風(fēng)險的安全網(wǎng)和底線，構(gòu)筑起豐富多樣的社會治理“工具箱”，實現(xiàn)社會治理的精細化、精準化和高效化。

第二，市域社會治理不是簡單地提升治理層級，重心依然在城鄉(xiāng)社區(qū)，這是治理層級提升和治理重心下移的關(guān)系問題。治理層級提高意味著更大的權(quán)威資源，從市域?qū)用媲腥牖鶎又卫硎巧鐣卫眢w系的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。然而，這并不意味著社會治理的層級越高，治理的能力和效果就越好，并不意味著將社會治理的事權(quán)逐級集中，這是因為治理體制過度垂直化隱含著治理效率遞減的風(fēng)險。市域社會治理的重心依然在基層、在城鄉(xiāng)社區(qū)，必須堅持將矛盾糾紛化解在基層的原則，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢。在倒金字塔的治理體系下，基層缺乏解決問題的權(quán)限和能力，常常陷入“能發(fā)現(xiàn)問題、卻無法解決問題”的困境，造成“小問題拖成大危機”的負面后果。尤其是在“壓力型體制”的倒逼下，基層治理虛化、有責(zé)無權(quán)問題較為嚴重，缺乏解決問題的制度激勵[18]。社會矛盾和民生需求在基層，社會治理的薄弱地帶和短板在基層，市域社會治理必須兼顧治理層級提高和治理重心下移兩方面的關(guān)系，在治理體系上端建立綜合協(xié)調(diào)機制，在治理體系末端建立靈活的神經(jīng)末梢。

第三，市域社會治理既強調(diào)政治的統(tǒng)合作用，又重視建立“五治”融合的治理機制，這是政治導(dǎo)向和“五治”融合的關(guān)系問題。市域社會治理需要解決的問題具有跨界性、關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性特征，必須構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，走“五治”融合之路。市域社會治理的合力形成依賴于黨委和政府的主體主責(zé)作用，以高度組織化的黨政力量嵌入縱向各層級和橫向各部門之中，并將黨的管道與多元治理主體聯(lián)結(jié)。然而，強政治統(tǒng)合作用根源于社會變遷，它只是基層社會再組織化的一種手段，且必須依靠市域的立法權(quán)將其合法化。政治統(tǒng)合作用的發(fā)揮不能排斥基層自治和德治傳統(tǒng)，基層自治和德治促進了社會治理轉(zhuǎn)向簡約能動高效。市域社會治理必須在黨政力量嵌入的同時，充分激發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)自治動力和德治潛能，降低社會治理的成本。市域社會治理必須堅持共建共治共享的理念，通過國家和社會的有序嵌合，推動社會治理走向合作治理、網(wǎng)絡(luò)治理的新局面，建立“五治”融合的社會治理機制。

市域社會治理樣態(tài)的產(chǎn)生具有多重根源，它不是簡單地提升社會治理的層級，而是為了適應(yīng)基層社會治理的情景和任務(wù)變化，為構(gòu)建共建共治共享的社會治理制度建立新的起承點。市域社會治理必須充分發(fā)揮黨政體系“自上而下”、城鄉(xiāng)社區(qū)“自下而上”和社會主體“自外而內(nèi)”三種力量的作用，這依賴于治理體系和治理能力的有機協(xié)調(diào)。市域社會治理作為一種新的社會治理樣態(tài)，必然涉及社會治理體制、機制和制度的變革，各地應(yīng)因地制宜地推進市域社會治理現(xiàn)代化，探索出創(chuàng)新市域社會治理的切入點。

四、三維一體：市域社會治理的推進路徑

市域社會治理仍處于實踐探索階段，它雖具有解決“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”的功能，但尚未形成一套完整的、成熟的治理模式，不同市域面臨的治理難題也不相同，因而實踐過程、體制機制創(chuàng)新以及治理工具選擇具有多樣性。從結(jié)構(gòu)和功能的總體角度來看，市域社會治理現(xiàn)代化的總目標是推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，包括治理體制現(xiàn)代化、治理任務(wù)布局現(xiàn)代化、治理方式現(xiàn)代化三個維度的內(nèi)容，立足于治理體系具有良好效能的基礎(chǔ)，以維護國家安全和防范化解社會矛盾和風(fēng)險為基礎(chǔ)任務(wù)，以人民為中心做好涉及城鄉(xiāng)居民切身利益的民生工作，完善符合“五治”融合邏輯的治理技術(shù)，增強市域社會治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。推進市域社會治理必須堅持治理體系、治理任務(wù)和治理方式“三維一體”，著力化解基層社會治理體系不完善、功能發(fā)揮不充分和治理能力不足等突出問題。

（一）以治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新推進市域社會治理體系現(xiàn)代化

第一，建立起剛?cè)岵f(xié)同高效的社會治理體系。一是改善基層社會治理的組織架構(gòu)，發(fā)揮縱向秩序的整合作用。增強黨委在市域社會治理中統(tǒng)合和協(xié)調(diào)的地位，發(fā)揮黨委在維護社會秩序穩(wěn)定中的作用。按照市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）的垂直化治理體系，建立起高效聯(lián)動、上下貫通的指揮體系和逐級應(yīng)對-反饋的執(zhí)行體系。二是完善橫向業(yè)務(wù)架構(gòu)，建立部門協(xié)作的社會治理體系。理順承擔(dān)國家安全維護、公共安全保障、社會風(fēng)險防范、社會治安防控和社會矛盾化解、公共服務(wù)和民生供給等職能的部門間關(guān)系，著力解決政府部門橫向的專業(yè)分工與縱向的權(quán)力配置導(dǎo)致的社會治理“碎片化”問題，建立起“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接”的區(qū)域一體、動態(tài)治理的問題解決機制[19]。三是豐富基層社會治理的主體，建立橫向秩序的擴展機制，形成“強國家-強社會”的社會治理模式。市域社會治理應(yīng)融入社會組織和社會公眾等廣泛力量，打造一個人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的市域社會治理共同體，將社會組織公益服務(wù)、社會公眾的信息分享、需求意見表達和社會參與等內(nèi)容納入市域社會治理的總體架構(gòu)中，構(gòu)建多元共治的長效機制。

第二，整合治理資源，推動社會治理重心下移到城鄉(xiāng)社區(qū)，在結(jié)構(gòu)層面為基層減負、提升基層治理自主性。基層社會治理的重心要下移，需要更加有力的決策統(tǒng)籌、資源整合和組織實施的主體，實現(xiàn)市域社會治理的簡約能動高效。一是構(gòu)建簡約型基層社會治理。按照社會治理事務(wù)的屬性，制定不同治理層級的社會治理事權(quán)清單，按照事權(quán)清單提供必備的治理資源，解決基層社會治理缺乏資源、行動能力不足和權(quán)責(zé)不對稱等問題。從結(jié)構(gòu)層面為基層社會治理減負，以事權(quán)清單為基礎(chǔ)破解形式主義問題。二是構(gòu)建能動型基層社會治理。解決基層社會治理“空殼化”問題，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道管理體制改革，充實基層社會治理的組織機構(gòu)與人員、優(yōu)化職能配置，保證基層擁有發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力。在城鄉(xiāng)社區(qū)培育有效治理單元，利用城鄉(xiāng)社區(qū)網(wǎng)格管理服務(wù)中心將微型治理單元串聯(lián)起來，推動治理資源下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)，增加社會治理領(lǐng)域的政府公共服務(wù)購買事項，提升城鄉(xiāng)社區(qū)想做事、能做事的自主性和能動性。三是構(gòu)建高效型基層社會治理。建立以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)督、檢查和考核體系，減少對基層社會治理過程的干預(yù)，以事權(quán)清單為基礎(chǔ)推動城鄉(xiāng)社區(qū)治理由虛轉(zhuǎn)實，將基層社會治理從“痕跡管理”“應(yīng)付檢查”中解脫出來。

（二）以突出問題為導(dǎo)向推進市域社會治理工作布局現(xiàn)代化

聚焦市域突出問題，建立應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的常態(tài)機制，推動市域社會治理專業(yè)化、法治化。“解決問題、滿足需求”已成為驅(qū)動基層社會治理創(chuàng)新的重要動力，市域社會治理必須回應(yīng)社會變遷與城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型中的新問題。一是解決基層社會治理的城鄉(xiāng)二元問題，建立覆蓋流動人口的公共服務(wù)體系，推進市域公共服務(wù)供給均衡化。二是推動基層社會管理體制改革，建立統(tǒng)一指揮、整體聯(lián)動和運行高效的“大社會管理體制”，統(tǒng)籌解決“農(nóng)村空心化”和“大城市病”等問題，構(gòu)建多元主體參與的矛盾糾紛調(diào)解和社會治安防控機制。三是建立流動社會的風(fēng)險識別、監(jiān)測和輿情引導(dǎo)機制，探索應(yīng)對非常規(guī)突發(fā)事件的關(guān)鍵技術(shù)和有效方法，推動非常規(guī)突發(fā)事件治理的常態(tài)化。在解決市域社會治理的突出問題時，應(yīng)充分利用專業(yè)化和法治化兩種工具：一方面，要充分發(fā)揮專業(yè)權(quán)威的作用，賦予專業(yè)機構(gòu)解決社會治理難題的權(quán)威，建立專業(yè)權(quán)和行政權(quán)相配合的制度，增強社會治理過程的透明度和回應(yīng)性，推動市域社會治理社會化、專業(yè)化;另一方面，科學(xué)利用部分“市”擁有的立法權(quán)優(yōu)勢，因地制宜地完善社會治理的地方法規(guī)，運用法治思維推動社會治理體制改革，以法治方式解決基層社會的矛盾糾紛，推動市域社會治理法治化[20]。

（三）以科技支撐為關(guān)鍵手段推進市域社會治理方式現(xiàn)代化

創(chuàng)新市域社會治理工具，以智能技術(shù)提升治理效能，構(gòu)建市域社會智能治理新模式。在“社會矛盾風(fēng)險增大、治理事務(wù)增加、公共服務(wù)需求增多和節(jié)約治理成本”的條件約束下，“智治”是提升市域社會治理效率的最佳選擇，也是推進社會治理現(xiàn)代化的重要趨勢。它能夠及時地捕捉風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，促進公共服務(wù)供給便捷化、精準化和高效化，更好地滿足人民群眾的需要。借助市級層面完備的人、組織、物和網(wǎng)等基本要素，構(gòu)建系統(tǒng)、全面、智能的市域社會治理體系，以智慧城市建設(shè)匯聚城鄉(xiāng)公共服務(wù)信息和資源，及時回應(yīng)城鄉(xiāng)居民的利益訴求。要因地制宜地探索市域社會治理智治新模式，將“智治”融入市域社會治理的流程、業(yè)務(wù)和機制中，利用大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、城市網(wǎng)格的管理服務(wù)中心和縣（區(qū)）、市的社會治理信息系統(tǒng)和行政服務(wù)中心進行智能化改造并實現(xiàn)互聯(lián)互通，建立數(shù)據(jù)匯集整合、開放共享的大數(shù)據(jù)信息平臺，推動市域社會治理數(shù)字化和智能化轉(zhuǎn)型。加快推進市域社會治理智能化，既要立足于市域社會治理實際情況，充分發(fā)揮“智治”的技術(shù)理性和效率提升功能;又要著眼于政治、法治、自治、德治和智治的融合，通過“智治”支撐提高市域社會治理效率和現(xiàn)代化水平。

五、結(jié)語

市域社會治理是基層社會治理的新樣態(tài)，以城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型和社會結(jié)構(gòu)變遷為背景，以基層社會治理的“低組織化”“碎片化”“懸浮化”“內(nèi)卷化”等困境為問題導(dǎo)向，重塑基層社會治理的基本單元和主體，建立起縱向秩序和橫向秩序協(xié)調(diào)新機制，突破基層社會治理的傳統(tǒng)內(nèi)容，以“五治”融合邏輯創(chuàng)新基層社會治理方式。市域社會治理具有開放性、協(xié)同性、包容性和智能性等基本特征，兼顧治理體系和治理能力協(xié)調(diào)、治理層級提升和治理資源下沉以及黨政嵌入和自治活力等基本關(guān)系。市域社會治理以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，市域社會治理現(xiàn)代化包括治理體制現(xiàn)代化、治理任務(wù)布局現(xiàn)代化和治理方式現(xiàn)代化三個維度。

隨著城市型主導(dǎo)社會的到來，城鄉(xiāng)基層治理面臨著更多挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)的流動性、異質(zhì)性和多元性特征更加凸顯，尤其是城市社會進入社會矛盾增多和社會風(fēng)險頻發(fā)的新階段，大城市、超大城市的治理潛藏著非常規(guī)性風(fēng)險。因此，市域社會治理現(xiàn)代化在當(dāng)代中國國家治理中極為緊迫、至關(guān)重要，應(yīng)在充分發(fā)揮黨政體制的制度優(yōu)勢、動員能力和治理效能的基礎(chǔ)上，以提升市域社會治理能力為直接目標，以解決現(xiàn)實問題為社會治理創(chuàng)新的出發(fā)點，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)日常事務(wù)有效治理的工具，優(yōu)化聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的新機制和途徑，完善共建共治共享的社會治理制度。

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Abstract： In the new era， grass-roots social governance presents the overall characteristics of sublimation of the concept， improvement of the system， enhancement of capabilities， innovation of tools， and increase of efficiency， and has achieved the unity of the stability of the grassroots regime and the effectiveness of governance. With the evolution of national governance and the transformation of urban and rural society， grassroots social governance should not only adapt to the objective needs of urban-rural integration， but also break through the dilemmas of “l(fā)ow systematization”， “fragmentation”， “suspension” and “involution”. Municipal social governance is a new form of grassroots social governance that covers the rural areas and connects the urban and rural areas with the city set up as the governance unit. It includes a structure of a vertically and horizontally coordinated governance system， a city - based governance interface， and governance tools supported by new technologies. It has the basic function of promoting the countryside by cities， reorganizing the grass-roots level， driving the unity of “decision-execution” and bridging the fragmentation of governance. Municipal social governance should deal with the three groups of relationships： governance system and governance capacity coordination， governance hierarchy promotion and downward shift of governance focus， and party-government integration and pluralistic co-governance. Besides， with the city's stronger overall planning capacity， a vertical order continuity and horizontal order expansion mechanism should be established to give the grassroots the ability to find and solve problems， establish an emergency response mechanism for unconventional emergencies， and stimulate the effectiveness of social governance through rule of law and intelligence.

Key words： municipal social governance; governance capacity; multiple governance