淺析國有企業全面預算管理的困境及對策

黃喜標

摘要：文章基于十九大報告對國有企業全面預算提出了更規范、更科學的要求，通過全面預算對國有企業的“四個有利于”，闡述了全面預算的重要性。但在全面預算實施過程中，存在管理上的困境，文章針對存在困境及其產生的原因，提出解決的方法，包括引進及培養全面預算人才、建立全面預算縱橫閉環管理制度體系、選擇最適合企業編制方法、加大對國有企業領導全面預算考核比重、完善全面預算審批流程，通過以上方法，從深層次提高國有企業全面預算編制的質量、及時性等。

關鍵詞：全面預算;困境;對策

“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”黨的十九大報告對全面預算制度進行了科學的闡述，全面預算管理著重反映了“全面”二字，其中全面含義就包括了：全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤。全面預算在現代國有企業中賦予了全新的理念，對國有企業發展進步起到了重要作用。

一、國有企業全面預算的重要性

（一）有利于完成國資委及股東要求的目標利潤

企業有責任為股東創造利潤，并按照一定分配比例進行分配，國有企業屬于國資委下屬企業，有責任完成國家利潤目標，2018年，全國國有企業實現利潤33877.7億元，為國民經濟發展的中堅力量。每年年初，國家設定的目標利潤，并將該目標分解到各個國有企業，國有企業層層分解到各分子公司，每個分子公司根據下發的目標，結合本企業的實際情況，制定經營目標，企業根據目標編制預算，該預算涉及企業的各個層級，各個部門，只有各層級的國有企業嚴格執行全面預算的要求，才能很好的完成國資委及股東要求的利潤，完成國家交代的任務。

（二）有利于企業內部及外部資源整合

內部及外部資源對于國有企業來說是寶貴且有限的，利用有限的資源轉化為最大的效益，是企業不斷努力的方向，全面預算有利于企業資源的整合，為達到企業戰略規劃及營業目標而合理統籌資源利用，防止資源浪費。在編制預算的時候，將資源合理的分配到生產線條的各個重要節點，是編制預算的重點。資源重點投入是關系企業生存發展的關鍵點，同時減少甚至放棄對不利于企業發展或對企業利潤貢獻不大的生產經營活動的資源投入，做到“好鋼用到刀刃上”，提高資源使用效率。

（三）有利于企業挖潛增效

國有企業年初編制預算，將有限資源匹配關鍵節點，確定經營目標，將目標分解到各個分子公司，編制全面預算，執行全面預算，對全面預算進行考評，分析反饋預算執行情況，利用全面預算成果，在這每一個過程無不體現出國有企業對自身潛力的挖掘，一個處于上升期的國有企業，每年都穩步提高經營任務，降低相關費用，這就要求對上一階段預算進行分析，提出執行過程中發現的經營增長點，降低費用的突破口，以圖增加企業效益，在全面預算循環的過程中，為達到管理者設定的戰略規劃和經營目標，不斷的挖潛增效。

（四）有利于提高企業員工積極性

全面預算突出表現為全員參與、全面覆蓋、全程跟蹤，國有企業每個員工，每項業務，每個過程均要求進行預算，目標分解到每一個在職員工，這既是一項任務，又是一項機遇，員工在保質保量完成企業為自身設定的目標的前提下，超額超量完成任務的過程，就是體現員工價值的過程，也是企業考核和晉升員工的重要途徑，這大大提高企業員工的工作積極性，推動員工發散思維，挖掘潛力。

二、國有企業預算管理的困境及產生的原因

（一）領導缺乏全面預算的意識

部分國有企業領導還停留在過去計劃經濟的運轉模式當中，沒有及時轉變經營觀念，或是只盯住國有企業經營銷售預算，對費用預算，財務報表預算等缺乏關注，“火車跑得快，全憑車頭帶”，企業領導對全面預算的認識不足，容易造成國有企業戰略規劃和經營目標的偏離，企業發展動力不足，國有企業員工積極性不高等情況。

（二）缺乏全面預算人才

部分國有企業對全面預算不夠重視，沒有設置專業部門或專職管理崗位負責國有企業全面預算的工作，只設置預算編制崗位或其他崗位兼崗，減弱了全面預算規劃與計劃、溝通與協調等多方面功能。同時部分國有企業全面預算人才缺乏，造成全面預算指標選擇單一，不能全面反映企業各個方面的真實情況;編制預算偏離實際，難以有效落實;預算監督缺乏;預算分析止于表面，無法幫助企業領導做出正確的決策;無法合理調整預算，令預算回歸到正確的軌道上;無法建立或完善考核制度，讓考核流于形式等。

（三）體制的不健全

過去的國有企業預算，重點集中在編制，對全面預算的其他過程不太重視，造成國有企業預算制度的建立只重視預算的編制過程，預算的執行、監督、反饋、調整、考核等工作大多沒有在制度上進行反映。制度的不健全，造成“無法可依”的窘境，預算執行流于形式，缺乏監督、反饋，調整隨意，考核全憑領導意志。部分國有企業雖然制定了預算管理辦法，但沒有形成預算管理的體制，辦法中只規定了全面預算的原則，執行，監督等內容，卻沒有形成一套縱橫相通的管理體系，沒有形成全面預算分析報告。

（四）編制預算方法單一

國有企業原來依靠國家相關政策的扶持，一直以來預算編制方法都較為單一，例如定期預算法、增量預算法等，使用該類方法的優點大多為方法簡單，編制節省人力物力，但這些方法存在的弊端也是顯而易見的，預算難以以戰略規劃為目標進行編制，容易出現短期行為，沒有考慮市場環境變化等因素，預算沒有彈性，容易令預算偏離正常的軌道，甚至由于環境變化較大，出現完全背離目標的情況。

（五）未嚴格落實考核

部分國有企業未建立或未嚴格落實全面預算的考核制度，造成國有企業全面預算只有“空架子”，沒有實際作用，對國有企業發展沒有任何指導作用。國有企業部分領導干部，工作作風“霸道”，凌駕于企業制度之上，說話變成“圣旨”，隨意調整預算金額及資源配置。部分預算管理機構及人員對考核辦法研究不透或怠于執行，造成預算考核難以落實。

（六）全面預算管理審批流程過于冗長

大型國有企業編制預算通常為混合式預算方式，該方式屏除了權威式預算和參與式預算的弊端，充分調動各分子公司領導、全面預算機構或崗位人員的積極性，加強了溝通，更加貼近國有企業的具體情況，做到“上下結合、分級編制、逐級匯總”，但由于部分國有企業內部流程過于復雜，請示的各級領導、會簽的部門過多，流程過于冗長，失去了預算的時效性和指導性。在全面預算發生調整的情況，內控設置的審批金額過低，造成審批領導級別過高，流程過長。

三、加強國有企業預算管理的對策

（一）引進及培養全面預算人才

十九大以來，國家對企業全面預算提出了更加專業，更加科學的要求，積極引進掌握具有全面預算技術的專業人才和培養挖掘國有企業內部管理會計人才變得尤為迫切和重要。通過面向全社會的人才招聘，引進國有企業缺乏的或不足的全面預算人才，能迅速提高本企業全面預算的質量。培養國有企業內部管理會計人才，也能達到提高全面預算管理的效果，國有企業內部員工，熟悉本企業的實際情況，通過組織內部學習，參加繼續教育等方式，能更好的將理論與實際結合，既能提高內部員工的素質，又能提高全面預算管理水平。

（二）建立全面預算縱橫閉環管理制度體系

大型國有企業，以內部組織結構為基礎，將企業分為總部、各省市縣級分子公司等多層級縱向管理體系，根據戰略規劃、經營目標及有限的資源，由總部逐級分解到各級分子公司，按照經營收入、財務費用等各種指標比例進行分配預算，形成縱向管理體系。

以銷售、財務、投資預算為基礎，根據本企業各職能部門所承擔的職責，將全面預算在各個職能部門之間進行分解，形成國有企業全面預算橫向管理體系。

根據制定的全面預算管理辦法，嚴格按照辦法中要求的程序，對本企業戰略規劃和經營目標進行確定并分解后，通過對預算的執行、監督、反饋、調整、考核、成果的應用，形成閉環管理體系，只有全面預算形成閉環，才是完成各個階段任務和目標的保障。

（三）選擇最適合企業編制方法

充分考慮本企業經營方向、內外部環境、基礎數據特點、所處發展階段等因素，制定出最適合本企業的全面預算的編制方法，如該企業處在初創期，成本費用偏大，打開市場為主，傾向于產品開發和研究，內外部環境變化較大，沒有歷史數據，可選擇零基預算法、彈性預算法等;如國有企業處在成長階段，重點在于利潤增長，提高毛利，可選擇作業預算法;如國有企業處在成熟階段，內外部環境相對穩定，歷史數據容易取得，并且變動較為穩定的，可選擇增量預算法、固定預算法等，可降低預算編制的難度，也使管理者容易理解，節省人力成本。不同的企業選擇的方法不盡相同，選擇最適合本企業的編制方法是做好全面預算的前提。

（四）加大對國有企業領導全面預算考核比重

國有企業考核管理落到實處，不僅是體現全面預算的“全面”的特征，將經營、費用、財務壓力逐層傳遞，而且是激勵企業員工最有效的方式。部分國有企業的考核制度缺乏通盤考慮，考核方法比較片面，通常以經營指標為主，缺乏對其他指標的考慮，甚至以領導的意志或愛好為主導進行考核。考核制度考慮的指標除了經營性指標，如同環比利潤增加額、增加比率、銷售凈利率等，還需多考慮其他指標，如凈資產收益率、凈資產利潤率、權益乘數等。國有企業全面預算落實的關鍵在于領導的重視程度，在考核辦法中增加EVA（經濟增加值）考核指標，國有企業的薪酬與EVA值緊密聯系，只有投入資本的成本小于資本收益的時候，國有企業才真真正正做到盈利，才能體現國有企業領導的價值。嚴抓考核，傳遞壓力，提高各個層級職工的積極性，只有做到“全面”考核，剛性兌現獎勵，才能更好的實現全面預算，挖掘國有企業的潛力。

（五）完善全面預算審批流程

建立和完善本企業全面預算體系的過程中，結合本企業內控制度體系及實際情況，完善全面預算審批流程，在制定本企業內控制度的過程中，必須明確全面預算管理決策機構、工作機構和執行機構的審批權限，特別明確全面預算調整的權限，原則上不允許調整，在達到一定條件下才可進行預算調整，各個層級公司審批權限等，防止隨意調整的情況，同時也是防范腐敗的有效措施。在明確審批權限的前提下，同時必須兼顧效率，在符合內控流程規定的情況下，盡量縮減審批時間和步驟，保持全面預算的時效性。

四、結論

綜上所述，通過全面預算對國有企業的五個有利于，闡述了全面預算的重要性。但在全面預算實施過程中，發現存在著八點管理上的困境。最后針對存在困境及其產生的原因，提出六點解決的方法，通過上述方法，從深層次提高國有企業全面預算編制的質量、及時性等。

參考文獻：

[1]杜勇，嚴榮，伍文中.我國企業全面預算責任體系的建立與完善[J].企業管理， 2018（22）.

[2]施青軍.從“三個全面”的關系探求全面實施預算績效管理具體路徑[J].中國行政管理，2018（11）.

[3]成文東.基于EVA的企業全面預算管理體系構建[J].財務實踐，2018（32）.

[4]孫昱琛.企業全面預算管理問題[J/OL].公務員期刊網，2019-07-01.

[5]孟杰.企業內控下全面預算管理工作分析[J/OL].公務員期刊網，2019-04-03.

（作者單位：中國石化銷售股份有限公司廣東肇慶石油分公司）