高質量發展指標體系設計與省際評估*

孔培嘉 史曉琴 石紹賓

一、問題的提出

在中國特色社會主義進入新時代之后，我國的社會主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這一論斷充分反映出當前經濟發展的結構失衡、區域間不平衡等問題已經嚴重影響了社會的和諧發展。基于社會主要矛盾的變化，國家的經濟發展政策和戰略方向積極適應新形勢變化及時進行新的部署，形成新的發展戰略框架。同時，十九大也提出我國經濟發展已經進入新時代，基本特征是由高速增長階段轉向高質量發展階段。推動高質量發展是保持經濟持續健康發展的必然要求，也是化解當前社會主要矛盾的重要舉措，更是遵循經濟發展規律的必然選擇。

作為新舊動能轉換綜合試驗區，新舊動能轉換本身就是從高速增長向高質量發展轉變的題中應有之義。山東省是傳統的經濟大省，一直以江蘇、浙江、廣東等其他大省作為比較和追趕對象，那么當經濟發展的衡量理念從數量型轉向質量型后，山東省與其他大省之間的差距是變大了還是變小了，都是值得研究的現實問題。推動高質量發展是當前經濟社會發展的主要任務，通過高質量發展的全面評估和省際比較，不僅能夠豐富和完善相關理論體系，深化公共財政理論研究，而且對未來山東以及其他各省份精準施策、找準發展方向具有重要的科學指導意義。本文從解構高質量發展內涵出發，構建五位一體的高質量發展指數，評估過去十年山東省以及大陸地區其它各省的高質量發展總指數和分指標指數，以為認清高質量發展的理論內涵和現實水平提供基礎。

二、高質量發展的內涵界定

“高質量發展”自提出以來，相關政府報告中并未給出明確的界定，在實際研究過程中，學者們嘗試從不同的角度對高質量發展的內涵進行了詳細的解讀，并致力于構建一套科學合理的評價指標體系對高質量發展進行評估，以便更好地研究高質量發展的內在機理和發展成效。目前，關于高質量發展評估的文獻較多，研究成果較為豐富，學者們從不同的角度出發建立起多維度的綜合評價指標體系。通過對現有文獻的梳理，主要歸納有以下三類：

一是側重經濟發展的評估。馬茹等（2019）指出高質量發展是實現供給與需求的動態平衡，在這一內涵的基礎上，從評估經濟發展質量出發，選取高質量供給、高質量需求、發展效率、經濟運行和對外開放五個維度構建評價指標體系。

二是側重社會發展的評估。黃敏和任棟（2019）認為高質量發展的最終目的是實現人民共享發展成果。基于此，建立起以人為本的評價指標體系，選取了收入、健康、教育、科技創新、綠色發展和民生六個維度來對高質量發展進行評估。

三是側重經濟、生態和社會的綜合評估。任保平和李禹墨（2018）認為在建立高質量發展評估指標體系時，應增加結構協調性指標、質量效益指標和新動能發展指標。同時要從長短期、宏微觀、局部與整體等方面多維度構建指標體系。魏敏和李書昊（2018）基于經濟高質量發展測度邏輯，兼顧指標的層次性和數據的可得性，最終構建了包括經濟結構優化、創新驅動發展、資源配置高效、市場機制完善、經濟增長穩定、區域協調共享、產品服務優質、基礎設施完善、生態文明建設和經濟成果惠民十個子系統的評價指標體系。李金昌等（2019）立足于“人民美好生活需要”和“不平衡不充分發展”的社會主要矛盾，構建經濟活力、創新效率、綠色發展、人民生活和社會和諧五個維度的評價指標體系。蘇永偉和陳池波（2019）從質量效益提升、結構優化、動能轉換、綠色低碳、風險防控和民生改善六個維度構建評價指標體系。張濤（2020）將綜合評估思想內化到企業、行業、區域三個層面中，使用宏微觀一體化的思想構建了高質量發展測度體系。

對高質量發展進行評估是促進經濟健康持續運行的重要舉措，而構建科學合理的評價指標體系是其中重要環節。在現有相關文獻中，學者們通過構建的評價指標體系也對高質量發展進行了評估，得出了許多結論。但是對于選取的評級指標是否合理，各個指標之間邏輯關系是否緊密、能否圍繞高質量發展形成一個科學框架，仍然缺乏有說服力的觀點。在建立評價指標體系的過程中，并不意味著指標越多越好。指標數量增加，一方面會增加處理數據的難度，另一方面也會增加指標的隨意性，使得最終的評價結果難以具有說服力。

高質量發展首先是一個多維度、多元化、全方位的概念綜合。中國從舊有的GDP 發展的速度導向型轉向新時代的質量導向型，首要變化就是從單一評價指標轉向多維評價指標。黨的十九大站在歷史和全局的戰略高度，從經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方面制定了新時代統籌推進“五位一體”總體布局的戰略目標，也界定了新時代發展觀的內涵和外延。高質量發展的內涵，體現在五個維度上，就是讓經濟更有效率、政治更具保障、文化更為正向、社會更加公平、生態更可持續。雖然我們從經濟、政治、文化、社會、生態五個維度界定了高質量發展的內涵，但內涵本身是一個多元化的目標體系，是一個概括性的概念綜合。如文化如何算是更為正向、政治如何算是更具保障都不易界定，也難以量化。要評價發展的高質量與否，還要從外在表現上捕捉高質量發展的基本特征。換言之，高質量發展的評價體系必須建立在顯性的外在指標、過程度量上，而不能僅僅是內涵式的目標體系上。因此，我們有必要從基本特征出發，抓住經濟、政治、文化、社會、生態等不同維度之間的交叉指標，以衡量高質量發展的成效。具有發展過程導向意義的五大發展理念就成為我們衡量高質量發展的最佳標準，所謂高質量發展，就是要在不同的發展維度上時刻遵從五大發展理念，讓創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的。以新發展理念引領和刻畫高質量發展，才能抓住本質，找到關鍵。歸根結底，高質量發展是涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”的發展概念，是體現“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的發展方式（史丹和李鵬，2019）。

三、高質量發展評估方法

（一）指標體系的構建

結合五大發展理念，本文將從創新驅動、區域協調、綠色經濟、開放發展和共享成果共計五個方面進行評價。評價體系包含5 個一級指標，19 個二級指標。數據來源于《中國統計年鑒》《中國能源統計年鑒》《中國城市統計年鑒》《中國火炬統計年鑒》《中國農村統計年鑒》《中國建筑業統計年鑒》中經網統計數據庫等。不包括港、澳、臺地區數據。

表1 高質量發展指標體系設定

（二）指標說明

A1. 萬人專利授權數

萬人專利授權數中的專利包含發明、實用新型和外觀設計三種。

計算方法為：萬人專利授權數=本省專利授權數/本省常住人口總量。A2.規模以上工業企業研發投入強度

規模以上工業企業研發強度以規模以上工業企業研發支出與主營業務收入比值來衡量，該指標為正指標。

A3.建筑業企業技術裝備率

建筑業企業技術裝備率指年末建筑業企業自有機械設備凈值與年末全部建筑工人數的比值，體現該省份建筑業機械裝備程度的水平。數據來自于歷年《中國建筑業統計年鑒》。

A4.國家級高新技術企業數量

國家高新技術企業數量反映了本省科技創新能力，該數據整理自歷年《中國火炬統計年鑒》。

A5.高等教育人數占比

人才是第一資源，創新是第一動力。高素質人才是創新發展的根基。高等教育人才占比指本省在校大學生占常住人口比重，大學生包括本省本科生和專科生。該指標為正指標。

B1.區域發展差異系數

區域發展差異系數指該省所轄市（該直轄市所轄縣區）生產總值增速的差異系數，該指標反映各省經濟發展水平的差異程度，系數越大表示差異程度越高。27 省數據整理自《中國城市統計年鑒》，北京統計數據來自于《北京區域統計年鑒》，天津、上海、重慶統計數據整理自各區國民經濟和社會發展統計公報和CEIC 數據庫等。

計算方法：直轄市內區域發展差異系數=該直轄市所轄縣區生產總值增速的標準差/該直轄市所轄縣區生產總值增速的平均值；省份區域發展差異系數=該省份所轄市生產總值增速的標準差/各省份所轄市生產總值增速的平均值。

B2.城鄉居民人均可支配收入比

城鄉居民人均可支配收入比反映了城鄉區域協調程度。該指標為逆指標，取值越高說明城鄉居民生活水平差距越大，該省份城鄉區域協調能力越差。數據來自于《中國農村統計年鑒》，2013 年之前農村僅統計了人均純收入數據，因此2009-2013 年農村人均可支配收入以農村人均純收入代替。

計算方法：城鄉居民人均可支配收入比=本省份城鎮居民人均可支配收入/本省份農村居民人均可支配收入。

C1.單位GDP 能耗

單位GDP 能耗反映了該省節能降耗狀況，此處使用以萬噸標準煤為單位進行統計的能源消耗量。該指標為逆指標。

計算方法：單位GDP 能耗=本省能源消耗量/本省生產總值。

C2.城市生活垃圾無害化處理率

城市生活垃圾無害化處理率來自《中國統計年鑒》，該指標為正指標。C3.城市人均公園綠地面積

城市人均公園綠地面積來自《中國統計年鑒》，該指標為正指標。

C4.城市燃氣普及率

城市燃氣普及率來自《中國統計年鑒》，該指標為正指標。

C5.“三廢”排放量

“三廢”排放量指廢水、廢氣、固體廢物排放量，其中，廢氣排放以廢氣中粉塵排放量來衡量，固體廢物排放量以工業固體廢物產生量表示。三項指標均為逆指標，分別進行反向標準化處理，并取平均值作為二級指標。

D1.貨物和服務進出口貿易占全國份額

貨物和服務貿易占全國份額反映各省貨物和服務進出口貿易發展在全國的相對位置。

計算方法：貨物和服務貿易占全國份額=各省份按境內目的地和貨源地分貨物進出口總額/全國按境內目的地和貨源地分貨物貿易進出口總額。

D2.外貿依存度

外貿依存度反映該省份經濟發展對進出口貿易的依賴程度。

計算方法：對外貿易依存度=本省進出口總額/本省生產總值。

D3.直接投資依存度

直接投資依存度反映了該省份經濟發展對外商投資的依賴程度。原始數據中外商投資企業投資總額單位為美元，GDP 以人民幣為計價單位，使用當年匯率將GDP 利用平均匯率換算成美元，使得分子分母可比。

計算方法：直接投資依存度=外商投資企業投資總額/本省生產總值。

E1.居民人均可支配收入

居民可支配收入是居民可用于最終消費支出和儲蓄的總和。即居民可用于自由支配的收入。既包括現金收入，也包括實物收入。按照收入的來源，可支配收入包含四項，分別為：工資性收入、經營性凈收入、財產性凈收入和轉移性凈收入。《中國統計年鑒》中2013 年以后的相關數據來源于為國家統計局開展的城鄉一體化住戶收支與生活狀況調查，此前數據則為分城鎮和農村住戶調查。因此，2013 年之前數據使用以下方式進行估算：居民人均可支配收入=（農村常住人口農村人均純收入+城鎮常住人口城鎮人均可支配收入）/（農村常住人口+城鎮常住人口）。

E2.脫貧攻堅績效

脫貧攻堅績效以城鄉居民最低生活保障人數占比增長率衡量，使用同比增長率展現，該指標為逆指標。2009、2010 年數據均來自于民政部網站（2009 年4季度各省民政事業統計數據和2010 年4 季度各省民政事業統計數據），其他年份數據來自于《中國統計年鑒》。

計算方法：城鄉居民最低生活保障人數占比增長率=（報告期城鄉居民最低生活保障人數占比/基期城鄉居民最低生活保障人數占比）-1。

E3.就業與社會保障水平

就業與社會保障水平以城鎮登記失業率衡量，該指標為逆指標。

E4.人均基本公共服務財政保障水平

人均基本公共服務財政保障水平以人均一般公共預算支出衡量。

計算方法：人均一般公共預算支出=本省份一般公共預算支出/本省份常住人口數。

（三）測算方法

1.指標標準化處理

由于二級指標量綱各不相同，為避免不同層級指數之間的量綱影響，增強指標間的可比性，有必要對各個二級指標進行標準化處理。對于正向和逆向指標分別用以下兩式進行標準化處理。

其中，下標i表示測度指標，j表示不同的省份，Aij和Sij分別表示原始的和標準化后的j省的i指標數值， min（Aij）表示所有省（市）i指標的最小值，max（Aij）表示所有省（市）i指標的最大值。Sij的取值范圍在0-1 之間，指標數值約接近于1，表示該省（市）呈現出更優的高質量發展狀態。

2.指標權重的選擇

在指標權重設置方面，參考當前階段國際上社會經濟綜合測度指標權重的設置方法，更加傾向于對具有各自代表性的指標進行等權重分配，國內學者在研究此類問題時也曾采用此方法對權重進行分配，如黃敏和任棟（2019）等。

四、高質量發展評估及省際比較

（一）創新驅動指數

創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。將發揮我國社會主義制度的優越性同推進我國改革開放和發展先進的科學技術結合起來，是實現我國生產力快速發展和社會主義全面進步的必然要求。本文將結合創新資源和發展基礎，構造創新驅動指數對各省份進行橫向比較。

表2 是2018 年創新驅動指數十強省份，東部地區占8 席，中西部地區各占1 席。北京、廣東、天津位列前三，山東位列第10，與前三名的得分差距顯著，指數得分約為第一名北京的一半。我們同樣測算了過去十年（2009-2018）的各省份創新驅動指數①限于文章篇幅，具體測算結果未展現在文中，如有需要可向作者索取。，山東省創新驅動指數經歷了U 型上下波動的過程，2018 年的指數水平（0.352）基本與2009 年（0.348）持平。圖1 是山東省的歷年排名，由圖可知，過去十年中有八年山東省在創新驅動方面的表現一直穩居第九名，雖然在全國范圍來看處在上游，但在經濟大省里面處于偏弱位置，最好的名次是在2017 年，位列全國第七。

表2 2018 年全國創新驅動十強省份

圖1：山東省創新驅動指數排名變化

（二）區域協調指數

區域協調指數不僅表現在本省內各地區發展的協調程度，同時表現在城鄉地區發展的協調程度，本文針對以上兩點分別構造二級指標進行評估。從表3 可見，2018 年區域協調十強省份中，東部地區占6 席，中部地區各占3 席，西部地區占1 席。浙江、湖北、江西位列前三，山東省僅排名第14。對比過去十年的表現，山東省區域協調指數相比其他省份波動幅度偏大，圍繞0.8 上下波動，近三年一度達到了0.6 左右，顯示了較大的跌幅。圖2 是山東省區域協調指數的歷年排名，顯示山東省區域協調方面的省份排名一路下滑，從2009 年的第5 名跌到2018 年的第14 名，這意味著山東省內部發展不均衡問題日益突出，既在城鄉之間，也在地市之間。

表3 2018 年全國區域協調十強省份

圖2：山東省區域協調指數排名變化

（三）綠色經濟指數

2018 年綠色經濟十強省份中，東部地區占 6 席，中部地區占 3 席，西部地區僅占 1 席。山東省綠色發展指數在全國位居第8，這一位次是五個分類指數中排名最靠前的一項，顯示了山東省在生態文明建設中的努力。圖 3 是山東省綠色經濟指數的歷年排名，顯示過去十年中除 2017 年外山東省綠色經濟指數均位居全國前十位，更有三年躋身全國前五。縱覽歷年變化，山東省綠色發展指數排名一直穩居全國上游，綠色發展指數得分在0.8 上下波動。

表4 2018 年全國綠色經濟十強省份

圖3：山東省綠色經濟指數排名變化

（四）開放發展指數

2018 年開放發展十強省份中，全部為東部省份。廣東省居首位，上海、天津和北京三個直轄市緊隨其后。山東省位居第9，開放發展指數得分距離第一梯隊廣東、上海差距甚遠，連它們的三分之一不到。圖4 是山東省開放發展指數的歷年排名，顯示山東省開放發展指數排名一直較為穩定，在8-10 名之間波動。從山東省歷年變化來看，開放發展指數先是上升到0.19 后開始小幅波動，在該水平左右維持五年之后開啟了連續四年的上升期，2018 年的0.249 是過去十年最高值。

表5 2018 年全國開放發展十強省份

圖4：山東省開放發展指數排名變化

（五）共享成果指數

2018 年共享成果十強省份中，東部地區占7 席，西部地區占據2 席，中部地區只有廣西入圍。北京居首位，西藏和上海緊隨其后，山東省排名第11位，共享成果指數得分相當于北京的一半左右。從圖5 山東省共享成果指數排名來看，共享成果指數是五個分類指數中第二個近年來排名上升的分類指數，從2014 年排名最低時的24 名上升到2018 年的第11 名，這表明近年來山東省在扶貧和社會保障等扶持弱勢群體的工作中進步明顯。分省份共享成果指數變化來看，2014 年也是一個重要的拐點，在此之前，山東省共享成果指數連年下降，而在此之后呈現出波動中大幅上升的趨勢，2018 年達到了十年來的最高值0.378。

表6 2018 年全國共享成果十強省份

圖5：山東省共享成果指數排名變化

（六）高質量發展指數

將五個分類指數匯總成高質量發展指數，可以看到，2018 年十強省份全部被東部地區占據。北京、廣東、上海分列前三，組成第一梯隊，高質量發展指數在0.65 以上。山東省排名第6，從數值上與北京相差接近30%。從歷年排名來看，雖然個別分類指數經歷了波動，但匯總成高質量發展指數后，總指數排名較為穩定，多年來一直穩居6-11 名。從2016 年以來排名逐漸向前靠攏，2018 年升至全國第6 位，這個排名雖然在全國來看是上游水平，但考慮到前十強均與山東省同處東部沿海地區，山東省其實在東部沿海省份的隊列里并不突出。

表7 2018 年全國高質量發展十強省份

表8 分省份高質量發展指數變化

山東省的高質量發展排名與自身生產總值排名并不相符，表明山東發展“數量”占優，但發展“質量”欠佳。山東省在區域協調、共享成果方面不夠突出，均掉出十強之列，意味著發展質量問題更多是內部的結構性問題，地方與地方之間、居民與居民之間發展不協調、不公平的問題嚴重。從歷史變化來看，山東省的高質量發展指數整體較為穩定，在十年時間內很少有大幅上升的表現，也很少出現大幅下降的表現，一直在0.5 上下波動，這一表現對一個經濟大省而言相對中性，意味著改善空間很大，但改善動力不足，短時間內大幅提升有困難，想超越其他經濟發達省份也是任重道遠。

圖6：山東省高質量發展指數排名變化

五、結論與政策建議

本文在結合五大發展理念綜合界定高質量發展內涵的基礎上，利用2009-2018 年全國各省市（除港、澳、臺地區）數據，從創新驅動指數、區域協調指數、綠色經濟指數、開放發展指數和共享成果指數五個方面進行了高質量發展的評估和省際比較，發現山東省發展“數量”占優，發展“質量”欠佳。五維度評估結果對比可知，山東省高質量發展在區域協調和共享成果兩方面表現較差，意味著山東省高質量發展的內部結構問題較為嚴峻。山東省經濟增長數量優勢可能掩蓋了增長質量的隱憂。基于以上問題，本文提出三點政策建議：

一是既要實現經濟發展的新舊動能轉換，更要進一步實現山東省發展的新舊觀念轉換。將新舊動能轉化思想貫徹到產業政策中去，加快企業轉型升級（侯藝，2018）；同時更要灌輸到地方官員的發展思維中去，使得地方官員具備可持續性、全局性的發展思維，以推動經濟從數量型發展向質量型發展轉變。

二是促進財政公平，推動地方財力均等化和基本公共服務均等化。以財政公平促發展均衡，一方面要通過山東省東西交通一體化由點及面帶動城市群發展，縮小經濟的東西差異和內外差異，進一步加大“四新產業”等新興經濟的產業扶持政策，通過產業的“條條”式集聚帶動區域經濟的“塊塊”式發展。另一方面，在城鄉發展中既要因地制宜，制定具有針對性的政策，又要注重推進城鄉區域一體化建設，減少制度覆蓋盲區，使得城鄉居民享受到大致相等的基本公共服務。

三是將鄉村振興和精準扶貧一把抓，以切實提升農村居民的獲得感和幸福感。強化相關財政政策的績效評估工作（肖友華、王磊，2018），做好鄉村振興的齊魯樣板，繼續加大農村基礎設施建設，改善鄉村生產生活條件，打造齊魯農村特色風貌。以產業致富為基，以精準扶貧兜底，形成對農村居民生活水平的全面保障。