PPP+股權合作+EPC模式在新時期高速公路投資中的應用

□ 袁家鳳 張蒙迪

高速公路具有“快速、舒適、安全、高效、低耗”的特點，對實現國土均衡開發、建立統一的市場體系、提高現代物流效率和公民生活質量都具有重要作用，體現了一個國家和地區的綜合國力和經濟實力。目前，我國已經形成中央、地方及社會資本共同參與的多渠道、多層次、多元化高速公路投融資體制。國家行業監管部門相繼發布了《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》國發[2014]60號、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《收費公路政府和社會資本合作操作指南》等一系列政策，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業投資建設運營，加快轉變政府職能，發揮社會資本融資、專業、技術和管理等優勢，提高公共服務質量和效率。高速公路的“使用者付費”特性使其具有較好的可經營性和投資模式的可復制性，社會投資人（特別是八大建筑央企）的熱情高、進入時間早，均已取得了較好效果。

當前，高速公路投資中“原生態”有價值的高速公路一路難求。對于寥寥可數的優質項目，地方政府主推“肥瘦搭配”，捆綁打包實施。比如，中國交建主導實施的云南省蒙文硯項目包、河北省太行山高速PPP項目包（一）、新疆烏魯木齊至尉犁等公路項目PPP項目包。項目打捆實質是PPP模式的一種創新，將盈利性較好和盈利性較差的項目實行打包捆綁，通過“肥瘦搭配”、“以豐養歉”的形式吸引投資人。項目實行打捆實施之后，項目包的體量將相當大，對投資人提出了更高的要求。市場上類似為數不多的項目包也必將被眾多高速公路投資人虎視眈眈。PPP+股權合作+EPC模式未來可能逐漸成為政府、地方平臺公司與建筑央企合作共贏的優選模式之一。

一、高速公路投資市場形勢

1.高速公路投資增速放緩，重心將轉向中西部地區

從目前高速公路發展模式看，我國大規模建設高速公路時代即將過去。《國家公路網規劃（2013—2030年）》指出，到2030年我國的公路網規模體量將擴大到40.1萬公里，其中，國高網（即“71118網”）由7條首都放射線、11條南北縱線、18條東西橫線以及地區環線、并行線、聯絡線等組成，約為11.8萬公里。截至2018年底，我國高速公路總里程已達到14.26萬公里，其中國家高速公路里程已達10.55萬公里，接近“71118網”的里程規模，可見未來高速公路投資增速將放緩。我國中東部地區高速公路發展速度明顯快于中西部地區。在中東部地區高速公路網絡逐漸完善之后，建設區域重心正在發生變化，開始轉向中西部地區。

2.高速公路骨架日趨成型，優質新增項目鳳毛麟角

“71118”網中的“五射兩縱七橫”614條高速公路已基本建成通車，余下增量里程不足1.3萬公里。高速公路骨架路網結構日趨成型，未來將重點建設延長線和加密線，逐步解決高速斷頭和縣縣通問題，并且未來高速公路建設將集中在欠發達地區。項目影響范圍廣、輻射區域經濟社會發展好、通道功能性強、路網競爭性強的高速公路項目所剩無幾。單純依靠高速公路通行費收入及服務區、廣告等配套收入能滿足社會投資人合理預期收益的優質新增項目將鳳毛麟角。

3.部分存量公路交通擁堵，潛在投資機會有待挖掘

在時代發展背景下，我國早期修建的高速公路主要是骨架路網，是公路網的交通動脈。高速公路的建設促進了經濟社會發展，經濟社會發展也反過來對交通發展提出了更高的發展要求。20世紀90年代國家規劃的“五縱七橫”高速公路主干線在本世紀初多數進入到升級改造階段。黨的十九大報告提出了交通強國戰略，交通發展依然是經濟社會發展的重要保障。交通強國不只是增加通車里程，更加看重交通路網的服務水平、適應水平和保障水平。隨著我國產業結構的優化調整，新型城鎮化、城市群、大灣區等的強勢建設，交通強國戰略的加快實施，可以預見新一輪高速公路改擴建將陸續提上議程，其中蘊藏著一定的投資機會。

二、地方政府高速公路發展訴求

1.交通強國建設目標清晰，高速公路需求依舊旺盛

高速公路是整個現代化交通網絡重要的組成部分，建設高效的高速公路網也是交通強國的一部分。尤其對因交通基礎設施滯后而制約經濟社會發展的中西部地區來說，加快高速公路建設是助推經濟社會實現跨越式發展的現實需要。當前，上一輪高速公路發展規劃和十三五發展規劃已基本落實，各地政府正在加快編制十四五規劃和高速公路網調整規劃。

2.地方政府債務居高不下，現金補貼難度日益加大

據恒大研究院Wind數據顯示，截至2018年底，全國各地方政府負債率統計，高到低排在前6位的分別是青海省（61.5%）、貴州省（59.7%）、海南省（40.2%）、云南省（39.9%）、內蒙古自治區（37.9%）和寧夏回族自治區（37.5%），其中，青海省已超過了60%負債率安全線。如果按照債務率（政府債務余額/政府綜合財力，政府綜合財力=公共財政收入+中央轉移支付和稅收返還+政府性基金收入）進行考量，多個省市的債務率超過100%國際警戒線。如湖南省（101.7%）、天津市（106.8%）、云南省（109.9%）、內蒙古自治區（130.3%）、遼寧省（144.6%）和貴州省（149.7%）。在當前各地政府債務居高不下，國家持續加大防范化解重大風險力度的情況下，地方政府給予現金財政補貼的能力日益有限。地方政府在推進項目過程中，往往希望降低現金補貼額度，以其他方式補償替代現金補貼方式，如旅游資源、礦產資源、土地資源等。

3.優質項目青睞平臺公司，“肥瘦搭配”抑或成為主流

當前，經營性高速公路的投資建設主體主要為建筑央企、地方平臺公司以及少數民營企業。在優質高速公路項目日益減少的情形下，一方面，地方政府表現出對優質項目的依依不舍，在項目推進過程中往往對地方平臺公司給予了更多的“關愛”，地方平臺公司占據了天時、地利、人和的各種優勢，在地方優質高速公路項目的商務談判中具有更多的主導權和話語權；另一方面，為了加快地方高速公路建設，同步解決部分投資收益預期較差的高速公路的招商難問題，地方政府往往傾向于實行“肥瘦搭配”方式進行捆綁招標投資人。

三、建筑央企面臨雙重壓力

1.國資委監管壓力

建筑央企是國有企業的典型代表，是我國經濟社會發展的中流砥柱，由國務院國資委直接監管。為了進一步提高其對經濟社會發展的貢獻力度，在新形勢下建筑央企需嚴格按照黨中央、國務院和國資委的總體部署，依法履行出資人職責定位，加快以管企業為主向以管資本為主轉變，實現保值增值。2018年5月13日國務院國資委頒布了《國務院關于改革國有企業工資決定機制的意見》（國發[2018]16號）明確指出，“國家對國有大中型企業實行工資總額同經濟效益掛鉤辦法”、“企業未實現國有資產保值增值的，工資總額不得增長，或者適度下降”。2017年11月24日國務院國資委頒布《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管[2017]192號），對央企在PPP熱潮中過熱投資、非規范投資進行了約束，從強化集團管控、嚴格準入條件、嚴格規模控制、優化合作安排、規范會計核算、嚴肅責任追究等6個方面防范央企參與PPP的經營風險。建筑央企可以參與投資的可行性較高的高速公路項目將日漸稀少。

2.行業競爭壓力

我國高速公路網在不斷完善的同時催生了一大批以八大建筑央企為代表的優秀高速公路企業，逐漸成為行業中的翹楚。八大建筑央企均積累了較好的品牌優勢、資質等級、技術專長和市場拓展能力。在高速公路市場萎縮、經濟發展下行等諸多因素的影響下，高速公路投資市場表現出異常激烈的競爭態勢。八大建筑央企對優質項目的角逐力度不斷加大，經常會出現多個建筑央企共同競相投標同一條高速公路的情況，甚至同一家建筑央企內部各子公司也在同臺競技。

四、PPP+股權合作+EPC模式應用

在地方政府財政補貼能力有限、項目采取打包實施、項目規模體量大、多個投資人競相角逐的情況下，PPP+股權合作+EPC模式可作為一種多方共贏的投資模式供投資者決策。筆者以重慶渝湘擴能項目包（以下簡稱“項目包”）為例進行分析。

1.項目概況

項目包含三段高速公路，分別為巴南至彭水段、彭水至酉陽段和武隆至道真（重慶段）。線路總里程約為285.0公里，其中，巴南至彭水段157.858公里，彭水至酉陽段為91.83公里，武隆至道真段為35.34公里。

項目包的總投資規模高達646億元，造價約為2.3億元/公里，其中建安費約為503億元。項目包中巴南至彭水段橋隧比為77%，總投資為402億元，單公里造價約為2.5億元；彭水至酉陽段隧比為78%，總投資為166億元，單公里造價約為1.8億元；武隆至道真段隧比為87%，總投資為78億元，造價約為2.2億元/公里。

2.項目功能

項目包位于渝東南地區，其中渝湘復線（主城至酉陽段）屬于重慶市高速公路網三環十二射七聯線中第九射組成部分，武隆至道真（重慶段）高速公路與渝湘高速公路互聯，屬于三環十二射七聯線中第四聯線的南段。項目建設有利于完善重慶市高速公路網，提升渝湘通道通行能力與服務水平，構建出海新通道，新增黔北方向出省通道，對加快渝東南片區旅游等自然資源開發、帶動經濟發展以及打贏脫貧攻堅戰具有重要作用。

3.投資模式

根據該項目包的區位、功能定位、路網發展及重慶市高速公路現狀交通運行等情況，可以判斷該項目包中的巴南至彭水段和彭水至酉陽段的通道性較強、輻射范圍較廣，未來交通量將處于較高水平。而武隆至道真段則通道性相對較弱、輻射范圍有限，未來交通量也將處于較低水平。為了統籌推進渝東南片區高速公路建設，重慶市政府授權市交通局作為該項目包的實施機構，將該項目包中的3個項目進行“肥瘦搭配”捆綁打包、采取PPP模式實施。如圖1所示。

4.中標信息

2019年12月14日，重慶高速集團、中國交建、中國鐵建、中國中鐵、中建鐵投、中電建路橋等31家單位組成的史上最長聯合體創新采用PPP+股權合作+EPC模式斬獲該項史詩級大單，成為政企合作的典范。

5.模式特點

項目包的成功實施模式表現出3大優勢。

圖1 項目包交易結構示意圖

（1）央地強強聯合、提高中標概率，獲得優質的中標價格。該聯合體成員中囊括了6大建筑央企和地方最大的平臺公司，市場競爭力能夠與之爭鋒的單位相對較少。若是聯合體成員單位分別單獨競標，最后花落誰家難以預測，而未能中標的單位則失去了一次千載難逢的投資機會。

（2）多方合作實現天然出表，參小股、干大活獲取較好收益。該聯合體成員內部合理設定股權，實現了項目的天然出表，有效降低了投資各方的資產負債率。同時，由于建筑央企與地方平臺公司的訴求點有所差異，建筑央企的每個投資項目財務指標均有嚴格管控，而地方平臺更加關注的是其在地方高速公路投資的整體收益，通過協商談判該項目包實施中建筑央企較好地實現了參小股、干大活。

（3）加強與地方平臺公司合作，為區域市場開發強心助力。重慶高速公路集團是重慶高速公路投資建設、運營養護的第一梯隊，注冊資本為100億元，資產總額為1 718億元，銀行資信等級AAA，既可以充當政府出資代表角色，也可扮演社會資本角色，在地方的高速公路投資建設中擁有重要的話語權。建筑央企通過投資此項目，可進一步鞏固與重慶高速公路集團的合作關系，為后續重慶市高速公路市場開發打下堅實基礎。

五、結語

在新時代背景下，大水漫灌的大規模投資不再出現，更為精準的“滴灌”高速公路投資逐步回歸項目本質。PPP+股權合作+EPC模式未來可能成為政企合作的發展趨勢。各大建筑央企之間或與地方平臺公司之間加強合作，有助于提前鎖定部分優質項目，提高商務談判話語權，降低投資風險。