開展交通項目前期審計探討

□ 劉雪飛

20世紀90年代初我國開始在交通建設項目中嘗試開展跟蹤審計工作。初期的跟蹤審計比較注重交通建設項目的過程管理，并且大多把重點放在造價計量計價和造價控制上。隨著跟蹤審計的日益規范和發展，跟蹤審計已從財務收支審計發展到工程造價審核、財務收支審計等有機結合的綜合性審計，審計關口逐步前移，大大提高了交通建設項目審計的價值。但目前交通建設項目前期階段（投資機會研究、初步可行性研究、可行性研究、初步設計、施工圖設計）審計尚未覆蓋，而且項目前期審計工作標準還未形成。

一、交通建設項目存在的問題

當前，交通建設項目是建設單位和項目各級管理、審批部門在充分論證的基礎上確認的，已經具有較強的科學性和合理性。在交通項目建設實際工作中，正是由于規劃及前期階段尚未實現審計覆蓋，導致了項目規劃及前期各階段可能存在以下問題：一是規劃階段。規劃風險意識不夠，部分報告有時缺乏定量與定性相結合的風險分析；在規劃編制過程中，對地方的資金籌措能力預估不足，規劃目標有些超前等問題。二是可研報告階段。內容深度不夠，部分報告對相關運營的預測數據的定量分析不夠合理；論證分析數據欠詳實；投資估算不盡合理；比選工程技術方案較單一等問題。三是勘察設計階段。決算金額超概，設備購置費、拆遷補償費、土地及青苗補償等項目超出概算問題尤為突出；建設工期預估準確性不足，建設工期預估不準確等問題。

這些問題給項目實施帶來了極大的負面影響。究其原因，主要是交通項目管理水平并未與項目工程發展速度同步提高，對具體的規劃及前期管理程序、方法認知水平還有待于提高，沒有形成規范的管理機制，使得交通建設工程前期工作出現各種各類管理問題，在一定程度上影響了項目的正常建設秩序和對項目投資決策的科學化管理。

二、實施項目前期審計的必要性

交通建設項目規劃及前期工作是項目決策的關鍵階段，其政策性強、涉及面廣、協調工作多，這直接影響了項目的決策水平、投資效益、功能定位及目標的實現。據相關資料顯示，交通建設項目的規劃及前期工作對項目投資的影響程度為70%～90%，規劃及前期工作費用只占交通建筑物全壽命成本的1%～2%。規劃及前期工作不僅對工程項目的建設有重大影響，而且還密切關系到資源和生態環境的協調，拆遷因素還直接影響民生、民情。因此，規劃及前期審計既可保證項目建設工程順利開展，控制工程質量和成本，又可切實維護廣大群眾的切身利益，是項目建設的重中之重。

1.防范債務風險

開展前期審計能夠保證交通建設可持續健康發展，有效防范債務風險。交通建設項目規劃及前期審計的實施，有利于加強監督管理，從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程；有利于防范脫離當地財力可能的項目建設；有利于在管控好新增項目融資的金融“閘門”的同時，進一步完善地方交通建設項目和建設資金管理，加大財政約束力度；有利于建立市場化、法治化的債務違約處置機制，依法實現債權人、債務人共擔，及時有效防止違約風險擴散蔓延以及防范存量債務資金鏈斷裂風險。

2.有效促進項目建設高質量發展

規劃及前期審計的實施，可以強化前期各項工作的管理責任，各部門的崗位職責，增強責任意識，牢記使命，敢于擔當；促進各階層管理人員認真履行職責，同時還能明晰前期各環節中各自的責任和經濟關系，明確處理問題的依據和責任，從而最大程度規范各自的行為，提高交通建設項目工程質量，保證交通建設項目由高速度發展轉向高質量發展。

3.提高項目建設的科學合理性

前期審計對于防止錯誤的投資決策和防止決策隨意化，保證項目規范前期規劃程序、技術方案的合理可行和保證項目目標的順利實現等具有重要作用，同時可使工程造價和經濟效益的計算更具有客觀性和可靠性，為投資決策提供充分依據，有利于對交通建設項目進行科學管理和監督。

三、前期審計實施內容

1.開展前期審計

（1）明確各階段的介入時間。結合項目規劃及前期審計各階段介入時間的研究，按照交通項目規劃及前期的工作流程合理安排審計的工作流程，審計介入時間擬確定為：規劃階段在完成初稿報審前；預可、工可、初步設計及施工圖設計在完成項目業主預審后、提交行業批復部門評審前。如圖1所示。

圖1 規劃及前期審計介入時間

（2）明確各階段審計主要內容。結合項目規劃及前期審計各階段審計要點的研究，主要包含有規劃審計、投資決策審計和勘察設計審計。在投資決策審計中包含有基本建設程序審計、可行性研究報告的可行性審計、估算、概（預）算審計、資金來源及落實情況審計；在勘察設計審計中主要包含有交通建設項目勘察工作的審計和交通建設項目設計的審計。如圖2所示。

2.強化審計結果應用

要以審計結果為抓手，做好后續審計，充分認識到利用審計結果的重要性，認真履行跟蹤審計的職責，使審計決定得到有效執行。

（1）根據審計報告、審計決定和審計移送處理書等的落實整改結果作為交通項目規劃及前期工作每個階段能否進入下一階段工作的決定因素，以促進交通建設的合法合規，為項目各階段的批復提供輔助性支撐作用。

圖2 項目規劃及前期審計要點

（2）把交通項目規劃及前期審計結果與黨管干部、紀律檢查、追責問責等方面結合起來，把審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據。

（3）審計結果不僅要著眼于國家宏觀政策的制定與調控，更要注重搞好微觀服務，幫助被審計單位提高管理水平。通過審計，揭露出被審計單位的一些風險因素、管理漏洞和治理缺陷，或者是一些苗頭性、傾向性的問題，提前做出預警，促進其及時消除隱患，有序運行。

四、相關建議

（1）在當前規劃及前期審計理論尚不完善，資金保障、人力配備等尚不能滿足全面覆蓋的情況下，每年選擇2個項目作為試點，開展規劃及前期審計工作，將審計結果作為樣本進行深入研究。結合工作實際，對規劃及前期審計的流程進行優化，控制和減少審計級次、審計次數，突出重點，以減少對現有項目規劃及前期工作環節的影響。

（2）將各個試點項目的審計結果及應用進行科學地分析評估后，結合審計的最新要求，對以后項目規劃及前期審計的審計方案、審計時點、進度安排、結果應用等進行優化設計。

（3）在項目規劃及前期審計理論完善的基礎上，在人員力量、資金保證等允許的情況下，未來時期對交通建設項目實現規劃及前期審計全覆蓋，為交通運輸的科學發展構筑堅實防線。

（4）在審計實施過程中充分發揮科技作用，積極探索使用計算機網絡平臺、大數據等技術手段，以保障規劃及前期審計所需信息數據的準確性和及時性。