生態文明建設的制度短板及未來發展考量

王際高 陳鵬

[摘 ? ?要] 新冠疫情的發生對我國治理體系和治理能力的現代化提出了新的要求。在此背景下，肺炎目前我國生態文明制度建設體系在政府監管制度、市場化運作體系、法律法規配套程度和公眾參與機制等方面都還存在短板。對此，我國生態文明建設應結合對新冠肺炎疫情的省思，通過加強生態文明建設政府監管，完善生態文明建設市場化體系，健全生態文明建設監管法律法規，創新生態文明建設公眾參與途徑，為防范重大突發事件的發生提供生態文明制度保障。

[關鍵詞] 新冠肺炎疫情;生態文明制度;生態文明建設;制度建設

[中圖分類號] X3 ?[文獻標識碼] A ?[文章編號] 1002-8129（2020）07-0045-07

自新冠肺炎疫情暴發以來，在黨中央集中統一領導下，當前疫情防控阻擊戰取得重大戰略成果，充分顯示了中國特色社會主義的制度優勢。但正如習近平總書記在年初中央政治局常委會會議講話中強調的，“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力”[1]。在疫情防控背景下，生態文明建設領域就顯現出，如生態文明理念缺位、政府監管制度不到位、市場化運作體系不完善、法律法規不全面、公眾參與機制不健全等問題和不足。而對這些問題進行總結和反思，既是進一步堅持和完善我國生態文明制度建設體系的必要過程，也是積極推進國家治理體系和治理能力現代化的必要條件。

一、疫情防控背景下生態文明理念的缺位

社會觀念是能夠在一定的范圍內表現為一定社會現象的。新冠疫情作為公共衛生事件出現，反映出我國當下生態觀念還存在著問題，而要解決這一問題，不僅要從社會學層面更要深入哲學層面對當前社會的生態文明理念進行更深刻的反思[2]。

（一）對“人化自然”的認識偏差

近些年來，學術界存在一種普遍認同的“人化自然論”。這種觀點的特點是將自然作為一種社會的歷史的范疇，視為是通過人的勞動改造的自然，繼而容易產生這樣一種認知，即自然本身并沒有自身的客觀規律性，它可以被人類依照自己的意愿任意改變。認同“人化自然論”的理論工作者大都依據馬克思有關“人化自然”的論述，但是這種認識在工業文明快速發展的背景下難免會出現偏差。誠然，馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》等著作中從實踐的角度來理解人與自然的關系，即“從前的一切唯物主義（包括費爾巴哈的唯物主義）的主要缺點是：對對象、現實、感性，只是從客體的或者直觀的形式去理解，而不是把它們當做感性的人的活動，當做實踐去理解，不是從主體方面去理解”[3]。但是，馬克思認為自然有人化自然和自在自然的區分，在自在自然中自然仍保持著原始的狀態。人類通過實踐從自然界中發展而來，自然界是人類實踐的前提和基礎，即便是人化自然，它也應有自身的屬性且不以人的意志為轉移的客觀規律。如果違背了這種規律，人類就會遭到自然的報復，而此次新冠肺炎疫情就是一個明確的警示。

（二）片面突出經濟利益會帶來的負面效應

社會上普遍存在的片面突出經濟利益的傾向是給生態觀念帶來負面影響的重要因素之一。經濟建設的一個重要原則是以人為本，旨在表明發展經濟不是目的而是為了提高人民生活水平，經濟建設的背后是要為人的全面發展而服務。但是在生態文明建設中堅持以人為本就容易得出一個推論，那就是自然要服從人的發展需要，人是第一位的，自然環境是第二位的，人可以根據自身發展的需要來衡量自然界的事物有無存在的必要。生態價值往往在短期內無法實現，因而使得一些人為了短期利益而不惜以犧牲生態環境為代價，這顯然違背了建立人與自然和諧關系的初衷。“保護生態壞境就是保護生產力，改善生態壞境就是發展生產力”[4]，這是生態文明時代綠色發展理念的重要內容。在這一理念的指導下我們要在人和自然的相處中把握好以人為本的度，即在不破壞生態環境的前提下實現人的自由和全面發展。就此次疫情來看，人類捕食野生動物以滿足自身的物欲就超過了這個度，以致人類當下孜孜以求仍不得解。

（三）消費觀念的誤區

盡管新冠肺炎疫情病毒的源頭和傳染機制尚未查明，但是不法分子捕食的一些野生動物身上卻可能存在病毒的宿主或中間宿主[5]。習近平總書記指出：“我們早就認識到，食用野生動物風險很大，但‘野味產業依然規模龐大，對公共衛生安全構成了重大隱患。”[1]一些人之所以捕食野生動物，主要是由于他們在一些不法商家的宣傳下形成了錯誤的消費觀念，認為野生動物不僅具有比一般食物更高的營養價值，而且還能夠以此標榜自己的特殊社會地位和身份。在生態文明建設中這種消費觀是值得人們深刻反思的。事物發展的根本原因在于事物的內因。市場上不法商家的宣傳是外部因素，可以通過行政或法律等手段來解決，但是要改變人們貪吃野生動物的觀念則要樹立正確的馬克思主義生態觀，從思想根源上徹底糾正這種錯誤的觀念，培育健康、文明的消費觀。

二、疫情防控背景下生態文明制度體系的短板

“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”[6]。在具體層面，政府、市場和公眾構成一個整體有機的參與主體，在相關法律法規的保障下相互協調配合，共同構建生態文明制度建設體系。然而，此次新冠肺炎疫情表明我國的生態文明制度建設體系面臨著嚴峻的挑戰，在一定程度上反映出我國生態文明制度體系中政府監管、市場運作、法律保障和公眾參與這些層面都出現了不同程度的危機[7]。

（一）生態文明建設政府監管制度需要增強科學性

1. 負責生態環境保護的政府部門行政監督職能相對較低，使得相關配套的舉報、聽證、輿論監督制度不能發揮其應有的作用。從疫情防控的過程中可知，負責保護野生動物的相關職能部門的行政地位較弱，行政資源相對缺乏，尚不能完全擔負起野生動物保護的重任。比如，負責保護陸生野生動物的野生動植物保護司隸屬于林業草原部門，而我國林業草原主管部門先后隸屬于國家部委、國務院直屬機構，現國家林業和草原局為部委管理的國家局，這些部門在國家的行政機構中地位整體上都偏低，因此往往需要在全面整合各類行政資源的基礎上，才能統籌兼顧做好野生動物的保護工作。此外，環境保護網絡舉報平臺及舉報、聽證、輿論監督制度在防控重大疫情方面也未起到應有的作用。環境保護網絡舉報平臺及舉報、聽證、輿論監督制度建立的目的是發揮廣大人民群眾的力量而讓政府部門能夠在第一時間有更多的渠道了解環境的動態信息，以便相關部門采取相應措施積極應對，將危機化解在它發展的最初階段。如果這些制度能完整地發揮其作用，那么在公共場所販售野生動物的事情就不會發生，野生動物就不會成為明碼標價的食物，更不會出現一些人在網絡上公開發布食用野生動物的圖片或視頻的現象了。

2. 環境保護管理制度不到位。首先是野生動物的保護管理沒有落實。野生動物屬于大自然的一部分，保護野生動物是環境保護中的必要環節。《中華人民共和國野生動物保護法》已經明確規定“野生動物資源屬于國家所有”“任何組織和個人都有保護野生動物及其棲息地的義務。禁止違法獵捕野生動物、破壞野生動物棲息地”，但是此次疫情卻反映出我國野生動物保護監管制度和措施仍存在漏洞，繼而導致政府對市場的環保監管沒有起到相應的作用。疫情發生后，野生動物交易成為人們關注的一個焦點。其實諸如像果子貍、蝙蝠等野生動物早已被證明是許多病毒的天然宿主，而捕食這些野生動物無疑是存在巨大衛生安全隱患的。這也反映出，當下環境保護法規制度進一步完善及其剛性執法已到刻不容緩的地步。

（二）生態文明建設市場化運作體系亟待完善

1. 生態保護市場主體性缺位和監管乏力。研究表明野生動物是近年來許多疫情病毒的自然宿主，70%的新發疫情均與野生動物有關。這些疫情病毒的傳播與市場主體性缺位和監管不力有著密切的關系。在我國現行有關法律法規中對野生動物檢疫和交易都明確地做出了規定，嚴格禁止對法律保護的野生動物進行交易，檢疫不合格或未按規定進行檢疫的肉類及檢驗不合格或未經檢驗的肉類制品不得銷售。然而，此次疫情卻暴露出我國國內市場仍然存在販賣野生動物及其制品的不法行為，這既表明市場中生態保護理念的嚴重缺失，也說明對生態文明建設過程的監管沒有起到應有的作用。黨的十九大報告提出要使市場在資源配置中起決定性作用，肯定了社會主義市場的主體性建設，市場有決定資源輸入和輸出的主體性地位。而野生動物的公然售賣以及食用的出現就是生態文明建設在市場中主體性缺位的一個明證。

2. 市場綠色產品體系不健全。中共中央政治局2015年9月11日通過的《生態文明體制改革總體方案》第46條明確規定要建立統一的綠色產品體系。目前，我國正在大力推動綠色產品的生產和消費，建立綠色標志與節能產品認證體系。綠色產品就是在其生命周期全程中，符合環境保護要求，對生態環境無害或危害極少，資源利用率高、能源消耗低的產品。它能直接促使人們消費觀念和生產方式的轉變，其主要特點是以市場調節方式實現環境保護的目標[8]。野生動物攜帶著能夠傳染人的病毒，同時捕殺和販售野生動物就是破壞生態環境的過程，而野生動物顯然不在綠色產品之列。野生動物交易現象則充分說明了市場綠色產品體系需要進一步明晰、完善。

（三）生態文明建設法律法規需要健全

一方面，國家頒布的野生動物保護法保護的適行范圍相對狹窄，給了不法分子肆意捕殺野生動物的可乘之機，致使政府部門在落實相關政策時不能完全覆蓋。據悉被列入我國野生動物保護法保護名錄的野生動物大都局限于珍貴、瀕危動物和“三有”（有重要生態、科學、社會價值）動物，在野生動物保護的具體實施中也只能做到主要保護國家主管部門認定的重點保護對象，尚無法形成普遍保護的效果。此外，目前我國雖然制定了有關人畜共生疾病防治的一些法律法規，但是還遠未實現以預防原則為基礎、以風險治理為導向、以全過程監管為依據的人畜共患疾病防治的過程控制制度。此次新型冠狀病毒肺炎疫情的發生也反映出這一方面的短板。

另一方面，現行的生態責任追究制度對破壞生態文明建設行為的處罰也相對較輕。生態環境損害賠償隸屬于民事法律體系而非環境法律范疇，在懲治時也只能作為民事責任處理，而不是落腳到生態保護上，致使直接執法機構并無實際震懾力。所謂責任追究制度是指在使用自然資源過程中對生態系統造成損害、破壞或損失的行為，依法追究當事人責任的制度[9]。目前，環境法規規定的行政處罰方式以罰款為主，而且數額過低。較少的罰款遠低于其給社會帶來的危害，也遠遠低于不法分子違法獲得的利益。在野生動物所能帶來的巨大利益面前，一些捕殺和販賣野生動物的不法分子常常無懼較輕的行政處罰，知法犯法。與此同時，環境執法不嚴、監管不力現象依然存在。環境突發事件的主要原因大都在于有法不依、執法不嚴、違法不究。為了促進地方經濟發展，個別地方政府甚至甘當不法分子的保護傘，使環境監管流于形式[6]。此次疫情也暴露出一些地方政府對生態環境監管的不足和環境執法部門執法不嚴的問題。

（四）生態文明建設公眾參與機制需要優化

首先，重經濟輕環保的社會環境不利于公眾形成生態文明意識。改革開放以來我國堅持以經濟建設為中心，當經濟發展與環境保護發生矛盾時，生態效應因無法在短期內顯現而遭到忽視，而生態環境短期內能夠實現的經濟價值則受到重視。在中國經濟社會發展實踐中，一直以來存在著重經濟輕環保的現象， 經濟發展方式粗放，很多地方經濟的發展依靠高投入、高消耗， 以犧牲資源環境為代價，經濟發展與環境保護一直都是“兩張皮”，經濟部門與環保部門相互合作與制約機制不強[6]。野生保護動物能夠在市場上高價售賣，就是一個在社會公眾領域重經濟輕環保的明顯表象。野生動物屬于自然資源的一部分，本來是生態保護的對象，卻被商家吹捧具有很高的營養價值從而成為不法分子用以謀求經濟利益的工具。在巨大的經濟利益面前，捕食野生動物的人們就不去顧及生態環境。此外，禁止野生保護動物出現在市場上是環保部門的職責所在，但是在發展經濟的大環境下，環保部門的職權又往往要先服從于經濟部門而不能發揮其應有的作用。

其次，公眾的生態文明意識淡薄，生態文明知識不足。生態文明意識是生態行為的前提，只有認識到生態文明的重要性才能自覺地維護生態環境。然而，社會主義初級階段這一基本國情決定了我國以發展社會生產力作為主要任務。長期以來，人們在大力發展生產力的社會大環境下就容易出現過于追求經濟利益從而缺乏生態文明意識的傾向。在此次突發事件中，首先應該反思的是那些貪吃野生動物的人們。在他們的意識中野生動物具有較高的營養價值且這種消費能夠顯示特殊的身份，卻沒有意識到像蝙蝠、穿山甲、果子貍等野生動物可能是新型、未知病毒的原始或中間宿主，它們不僅不能帶來所謂的特殊滋補和營養，反而會增加人們接觸病毒的機會。如果人本身就具有正確的生態文明意識，那么他們就不會產生貪食野生動物的好奇心。此外，政府和市場中政策制定者、執法者和監督者等公職人員的生態文明意識也同樣需要加強。要從更深層次認識到販賣蝙蝠、穿山甲、果子貍這些野生動物所要承擔的公共衛生與安全風險，以更加嚴格務實的手段去懲處捕食野生動物的不法分子。

最后，公眾參與制度保障不足，缺乏相應的參與程序和途徑。公眾參與是生態文明建設重要環節，是充分調動非政府環保組織在生態文明建設中發揮積極作用的重要組成部分。然而，我國目前仍缺乏合理的公眾參與的政策制度。公眾參與過于依賴政府的倡導和資金支持，一旦缺少政策支持就難以自發形成。此外，公共參與受傳統觀念影響通常只是為了配合政府的倡導，沒有自主性，也不能對政府的決策和執行過程實施有效的監督[10]。這種配合型的公眾參與極易造成公眾參與生態文明建設沒有實質性，也就無法形成真正的參與程序和途徑。如果能夠形成獨立自主的公眾參與制度，公眾能夠自發地參與到野生動物的保護中來，就會在更大程度上減少售賣和食用野生動物的現象。

三、對未來加強生態文明制度體系建設路徑的思考

“壞境保護和治理要以解決損害群眾健康突出環境問題為重點”[4]。生態文明建設涉及價值觀念、生產生活和發展方式，是一場全方位的社會變革工程。在此次疫情的防控中，為保證改革的正確方向，確保在政府監管、市場運作、法律保障、公眾參與方面已有的基礎上繼續推進生態文明建設，需要制定長效的機制[11]。

（一）加強生態文明建設政府監管

充足供應的公共政策資源和大力度推進的行政監管體制是生態文明建設過程中的制度性保障[12]。政府部門的頂層設計在生態文明建設中起到統籌全局的作用。在生態文明建設中，增強政府部門的公信力，樹立行政權威是政治需要，也是實現為人民服務這一宗旨的有力保障。一是提高生態文明建設相關職能部門的行政地位，便于在生態文明建設中高效整合有利行政資源，健全相關配套制度以鼓勵廣大人民群眾積極參與到生態文明建設的大局中來。二是建設嚴格執法的環保監察隊伍，賦予執法人員必要的強制執行環境法規的權力，樹立執法人員的執法權威，真正做到執法必嚴，違法必究。三是各級人民政府及其有關部門應當健全執法管理體制，明確執法責任主體，落實執法管理責任，加強協調配合，加大監督檢查和責任追究力度，嚴格查處違反本決定和有關法律法規的行為;對違法經營場所和違法經營者，依法予以取締或者查封、關閉[13]。四是相關部門應當依據最新制定的法律法規，制定、調整相關名錄和配套規定，采取必要措施為有關法律法規的實施提供相應保障，同時幫扶受相關政策影響的農戶，確保他們能夠實現產業轉型[13]。

（二）完善生態文明建設市場化體系

黨的十九大報告中明確提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，這充分肯定了中國特色社會主義市場經濟中市場的主體性地位。生態文明建設貫穿到市場的生產、流通、交換和消費等各個環節，市場在構建生態文明制度建設中的作用不容忽視。生態環保市場體系要求在政府宏觀調控下充分發揮市場機制作用，培育和建立綠色產品體系的交易市場，使之不斷規范化，激勵市場主體自覺參與生態文明建設。從新冠肺炎疫情所反映的情況來看，生態環保市場體系建設應依法加強對市場的管理制度和健全綠色產品體系的標準化建設。一是依法加強對市場的管理制度建設。依據《野生動物保護法》《食品安全法》《動物防疫法》等相關法律法規的規定，“有關部門要加強法律實施，加強市場監管，堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易，堅決革除濫食野生動物的陋習，從源頭上控制重大公共衛生風險”[1]。二是健全綠色產品體系的標準化建設。為鼓勵、保護和監督綠色產品生產和消費，建立統一的綠色產品制度體系，將綠色產品標準、認證和標識具體到每一種產品的檢疫和檢測上，將野生動物排除在市場交易的食品行列，從傳播途徑上有效防控重大危機的發生。

（三）健全生態文明建設監管法律法規

“保護生態壞境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”[4]。加強我國生態文明的法律建設，需要完善我國的生態法律體系，加強司法裁判以及完備執法手段[10]。第一，依據2020年2月24日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過的關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，相關部門需進一步制定具體的法律法規，要綜合考慮不同物種的瀕危、重要程度等因素，對野生動物進行分級分類保護。第二，加強從生態安全、公共衛生、跨國疫病防控等領域協同開展野生動物保護;協調林業、農業、衛生等部門;完善與人畜共患疾病及動物傳染病日常防控相關的行政管理和專家咨詢網絡;制定相關防治條例，明確相應管理體制、管理手段和法律責任，進一步健全人畜共患疾病防治制度。第三，提升環境保護法律法規的法律地位。在憲法保障的基礎上，還應進一步提升《環境保護法》的法律地位，加快環保單項法律的“立改廢”進程[14]。第四，落實領導干部責任追究制。加強領導干部的生態文明教育，進一步加強領導干部離任審計制度和終身追究制度建設，將生態環境保護作為領導干部政績考核的重要組成部分，對決策不當、履職不力、監管不嚴、失職瀆職并造成不良后果的領導干部，要嚴肅處理[15]。第五，嚴格貫徹責任人賠償制。將生態環境損害賠償歸屬于環境法律范疇而非民事法律體系，加大對破壞生態壞境的當事人的行政處罰力度，對嚴重破壞生態壞境的責任人堅決追究其刑事責任[16]。

（四）創新生態文明建設公眾參與途徑

生態環境是公共資源，關系到每一個人的切身利益。生態環境保護是一個需要所有人共同參與的公共事務，必須調動公眾的積極性和創造性。生態環境問題的產生與公眾的生活方式、消費方式息息相關，每個人都應從我做起，積極參與生態文明的宣傳教育，改變不健康的生活方式和消費方式[17]。首先，“要加強生態文明宣傳教育，增強全民節約意識、環保意識、生態意識，營造愛護生態壞境的良好風氣”[4]。尤其要對消費能力過剩且缺乏生態文明知識的公民進行有針對性的教育。同時，也應加強對相關公職人員的生態文明教育，提升公眾生態文明素養，增強公眾的生態文明意識，從根本上改變重經濟輕環保的不良社會風氣。其次，要積極倡導人與自然和諧共生平衡的綠色生活方式。各級人民政府、社會團體組織等從各個方面積極開展公共衛生安全和生態環境保護的宣傳教育和引導，“推動形成節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費方式，形成全社會共同參與的良好風尚”[18]，堅決破除濫食野生動物的陋習。再次，應建立公眾參與激勵機制。通過搭建交流對話平臺、增加投訴舉報渠道、完善監督舉報制度等方式拓寬參與渠道，同時創新工作方式與激勵機制，鼓勵公眾積極參與環保決策、主動參加環保活動、積極舉報生態環境違法行為[14]。最后，建立多方參與的政策制定機制。組建跨學科的環境經濟政策研究人才隊伍。在地方政府合理利益訴求的范圍內廣泛聽取利益相關方和公眾的意見，同時吸納政府和非政府組織積極參與到生態文明建設中，并在共同進行生態文明建設的過程中相互監督、相互促進。當發生生態危機時，社會公眾和政府能夠共擔責任以防范重大突發事件的發生。

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[責任編輯：汪智力]