煙草專賣執法完善舉報人管理制度初探

趙建元

摘 要：中華人民共和國的現行法律法規中，尚無對“線人式”舉報人制度的規定，而實際上，生活語境下的“線人”已成為打擊有組織犯罪、毒品犯罪、黑社會犯罪的一把利刃。本文從煙草專賣執法視野下舉報人概念、性質、分類，舉報人管理的重要性、必要性及舉報人管理的具體措施三個方面對舉報人行為的法律風險防控做出分析，并提供方案供討論。

關鍵詞：煙草專賣執法;舉報人管理;法律風險

2003年，廣東省發生了一起打假“線人”被制假分子發現后毆打致死的案件。邱某和李某是長期從事打假線索挖掘，并以打假舉報費為主要生活來源的職業打假“線人”。其打的“假”，便是假冒的煙草專賣制品，包括假冒卷煙、煙絲、煙機等多種，與其對接的行政機關就是廣東省普寧市煙草專賣局。此案件不僅涉及制假售假，還涉及黑社會組織（當時的煙絲制假老板有黑社會背景），矛盾焦點更是被媒體集中到了公權利與私權利的關系上，鑒于此案社會影響重大、案情復雜、案件類型新穎，公安部高度重視，督辦該案。此案刑事部分的審理條理清晰，而附帶民事訴訟部分和國家賠償問題的處理則略顯曖昧從權。案件塵埃落定后，并沒有停止社會和法律界人士對“線人”這一特殊群體生態的探詢研究。

一、煙草專賣執法視野下的“線人”“舉報人”概念

查閱上述案件相關報道，媒體無一例外的使用了“線人”這個詞。線人是英美法系中概念。以美國的司法體系為例，凡是不公開身份而主動將犯罪信息提供給執法人員的人就是線人，這種概念只將案件當事人和證人排除在外，是外延最為寬泛的一種解釋，也是美國刑事偵查中最為普遍的理解。美國司法實踐中大量存在線人的身影，甚至有專門的制度來雇傭、發展、管理線人。

聚焦到國內，《辭海》中相關詞條為：“情報單位為搜集情報、線索，非正式運用的一批人。也稱為‘線民。”《現代漢語詞典》中解釋為：“為警察、偵探充當暗探，提供偵查對象活動情報的人。”按照社會語境來理解，中美的線人概念如出一轍。但放在法律語境下，我國法律并沒有明確這個概念。相似可考的，是刑事偵查中的特情偵查。特情偵查作為技術偵查手段中的一種，發起適用的主體是公權力機關、適用的條件嚴苛限制極度，只有在毒品犯罪、黑社會組織犯罪的偵查過程中才會涉及，范圍顯然要比英美法系的線人制度狹窄的多。因此可以說，中國尚無一套系統完整的、適用于多個執法主體的線人制度。

實踐中，我國顯然存在執法機關通過“線人”獲得犯罪信息的事實。在打擊涉煙違法行為的行政執法過程中，專賣執法主體也或多或少使用過社會人員作為獲取煙販信息的“排頭兵”。但是筆者不認為，在煙草專賣執法的分野下，可以使用線人概念，適用線人制度。理由如下：

按照線人三要素[1]，可以歸納出“線人”的三個特點：第一，主動搜集或被動知曉犯罪信息;第二，主動為有權機關門提供犯罪信息;第三，受有權機關控制。

首先，參照特情制度作系統解釋，上訴特點三中 “有權機關”應當理解為有偵查權的機關。中國現行法律法規規定，擁有偵查權的機關有公安機關，人民檢察院，國家安全機關，監獄及軍隊保衛部門，行政執法部門并不在此列。

其次，線人外延的邊界不在于是否通過提供情報領取費用（哪怕將其作為生活來源），而是是否受有權機關的控制，這種控制并不是平等民事主體之間的，而是一種管理與被管理、領導與被領導、服從與被服從的關系。

最后，起源于戰時、發展于存在控訴交易的英美法系下的線人制度與我國社會主義國家的國情不符，也與社會主義法治國家的發展理念不匹配。更無法適應我國憲法、刑法、刑事訴訟法中打擊犯罪與保障人權并重的理念。

因此在煙草專賣行政執法過程中，不能有“拿來主義”的觀念，生搬硬套線人制度，而應當在現有基礎上拓寬舉報人概念的外延、完善舉報人制度，才更加適合在法律缺位背景下自我規范操作，也更符合我國國情。

二、舉報人的分類和性質

筆者將煙草專賣執法過程中提供涉煙違法案件信息的公民，分為兩類：第一類是偶然型舉報人，即偶然掌握違法信息，向專賣執法部門舉報的;第二類是專業型舉報人，他們以舉報酬金為主要生活來源，主動挖掘違法信息，多次提供線索，與專賣執法部門有長期的合作關系。筆者認為，實踐中，執法人員與舉報人交流時發現其能掌握煙販團伙具體人員準確身份信息、倉庫位置、活動規律，或兩次以上提供過準確信息的，就可以認為是專業型的舉報人。

專業型舉報人是法律風險高發的區域，也是本文討論的重點。適用何種法律手段來降低風險，首先要看屬于何種法律關系。在“舉報人提供信息——專賣部門查獲案件——煙草專賣局兌現舉報獎”這一流程中，專業型舉報人與煙草專賣執法主體之間的法律關系存在諸說：

觀點一，專業型舉報人與行政機關之間是懸賞廣告合同相對人的關系，即雙方是平等的民事法律行為主體。如果發生法律風險，應當適用合同法及民法總則相關規定。至于專業型舉報人前期挖掘線索的過程，如果涉嫌違反刑事、民事法律法規規定，也應當由公安機關、檢察院、法院管轄。

觀點二，專業型舉報人與行政機關之間是聘用與被聘的關系。專業舉報人以舉報獎作為主要生活來源，與專賣執法部門有著長期穩定的合作關系，行為受專賣執法部門管束，雖然實踐中雙方并沒有簽訂勞動合同，但可以視為存在事實上的勞動雇傭關系，按照民法相關規定，也能適用勞動合同相關規定。

觀點三，專業型舉報人的行為應當視為見義勇為的一種。從舉報人的角度看，這是一種典型的“主觀為自己，客觀為社會”的行為。他們主觀上沖著酬金而來，客觀上打擊了違法犯罪行為。從執法機關的角度看，對社會承諾給付高額報酬的行為，主觀上邀請公民補充政府職能，延展政府管理觸角，客觀上鼓勵了專業舉報人的產生。既然主觀上邀請，客觀上鼓勵，就不能放任舉報人市場野蠻生長。

筆者認為觀點一、三較有現實價值，同時認為應當以觀點三倡導的見義勇為為原則，采納觀點一的做法，完善該懸賞廣告，降低法律風險。

三、完善專業型舉報人管理制度的重要性與必要性

（一）完善專業型舉報人管理的必要性

第一，客觀上存在不容回避的大量案例。專業型舉報人在前期獲取案件信息的過程中可能存在以下的法律風險：一是舉報人侵犯他人利益，例如刺探、泄露案件當事人家人、朋友的個人隱私;二是他人侵犯舉報人利益，例如交通事故侵權、動物致人損害侵權、高空墜物侵權;三是案件當事人侵犯舉報人權利，例如本文開頭給出的案件。雖然這些侵權最后都通過刑事、民事法律解決，但是專賣部門作為行政機關依然需要發揮其社會管理的作用，把風險控制在源頭，而不是事后補救。

第二，社會輿論和執法機關的公信力的要求。在自媒體如此發達的時代，輿論監督一躍升級為公民維權的有力武器，社會上甚至有“維權破案靠社交平臺”的夸張言論。最高人民法院為了分散各地基層法院的輿論壓力，一直在細化關于審級的司法解釋。法院系統尚且如此，何況行政機關。執法過程中每一個細枝末節都會被翻來覆去、抽絲剝繭的審閱，且此種審閱的標準是大眾樸素的正義觀而非專業的法律視角，他們不僅要求行政機關在執法時合法合理，更要求行政機關“把事情辦得漂亮”。

第三，法律的失范狀態增加了法律風險防控的難度。自03年廣東打假線人案件已經過去了16年，我國的現行法律法規中，依然沒有關于“線人”及相關制度的細化規定，“線人”的界定及使用，依然處于一種失范狀態。依法行政的前提是有法可依，在上位法缺位的情況下，執法工作也不能因噎廢食，我們需要勇于擔當，主動尋找解決方法，避免懶政和不作為。

綜上，完善專業型舉報人的管理，有其緊迫的必要性。

（二）完善專業型舉報人管理的重要性

第一，憲法賦予公民舉報義務，這是在以道德推動法治建設，專業舉報人的出現是社會進步的表現。無論出于何種主觀動機，也不能抹殺他們事實上為打假打私、保護國家、公民利益做出的貢獻。一面是面對猖獗的制假販假，行政機關打擊略顯被動;一面是底層社會人員冒著極大風險以情報換取生存資源，而法律對其權利的保障還是一片空白。這不涉及價值評價，而是天平兩端的法益權衡問題，需要運用智慧破局。

第二，有利于維護煙草專賣形象。專業型舉報人以酬金為主要生活來源，逐利動機明顯，他們通常文化水平較低，更罔論法律常識。有的舉報人，在多次與專賣執法部門聯系后，容易產生反客為主的“自來熟”心理，誤將自己當做專賣執法隊伍的一員。筆者了解到，在線人啟用時間較早（90年代初期）、利用率較高的南部沿海城市，有些舉報人在外時，會說自己是煙草的執法人員。更有甚者，在搜集線索時，被煙販發現扭送至派出所，舉報人直接跟民警說自己是專賣局的“線人”，要求煙草局來保釋的情況，造成了不好的社會影響。這給我們敲響了警鐘，盡管專賣部門無法與舉報人形成管理關系，但是可以通過其他方法，對其形成一種約束。

綜上，完善專業型舉報人的管理，有其重要的現實意義。

四、完善專業型舉報人管理制度的設想

（一）明確專業型舉報人管理基本原則

專業型舉報人對于打擊涉煙違法犯罪是一種 “后置性手段”，要做到“非常案件、非常適用”。

第一，適用的案件范圍。應當盡量縮小范圍，框定在國標網絡案件、部督案件或者有證據證明存在販煙團伙的重大案件中。

第二，適用的條件要求。應當規定只有在案件調查陷入困境時才能適用。避免專賣部門對舉報人產生依賴，也避免舉報人產生“以我為主”的心態。

（二）完善專業型舉報人的監管

專賣執法人員不能主動去發展線人、接洽情報、許諾好處。一旦收到舉報信息，應當進行初步記錄，有條件的可以錄音，了解舉報人身份信息，并逐層上報。縣級專賣監督管理部門應當與舉報人接洽，核實相關信息后，記錄在案件舉報信息登記表中，并將信息報送市一級專賣處備案。案件調查過程中，發現有可能轉化為刑事案件的，應當告知公安機關提前介入。

此外，應當在大市范圍內建立起專業舉報人數據庫。各單位報送有兩次以上舉報信息的舉報人情況，包括其身份信息、家庭地址、社會關系及過往的舉報記錄。

（三）增加專業型舉報人的權利和義務。

本文不討論立法層面上舉報人的權利義務和救濟補償，比如報酬權、補償權、豁免權等。根據前文的分析，筆者認為通過對懸賞廣告的完善來實現管理舉報人、降低法律風險的目的是較為穩健的。

從合同分類的理論來看，懸賞廣告是一種典型的雙務有償合同、實踐合同，舉報人方負提供線索的義務，執法機關負獎勵酬金的義務，且兩種義務存在先后關系。該合同成立應當自行政執法機關做出行政處罰之日起計算（此處筆者判斷舉報人線索的價值體現在存在違法卷煙，因此其他細節線索有誤不考慮在內，例如移送公安的案件被退回）。此時舉報人的義務履行完畢，專賣部門需要兌現舉報獎勵。

因此，針對事實上與專賣部門形成動態合作的專業型舉報人，我們可以增加懸賞合同義務，或者設計為附條件解除的懸賞合同，并提供參考設計如下：

舉報人行為規范告知書

本行為規范適用于參照《市煙草專賣局查處煙草違法案件費用支付管理細則（試行）》，在市煙草專賣局專賣監督管理科《案件舉報信息登記表》上登記為舉報人的，并以此領取舉報獎勵的人員。

一、行為規范

1、舉報人不得盜用、冒用煙草、公安等部門執法人員姓名，不得冒充煙草、公安等部門執法人員身份進行相關活動。

2、舉報人不得限制被舉報人及相關當事人的人身自由。

3、舉報人不得以任何理由敲詐勒索被舉報人。

4、舉報人不得泄露案件信息。

5、舉報人不得泄露被舉報人及相關當事人的個人信息。

6、舉報人不得做出其他昆山煙草專賣稽查大隊禁止的或者違反法律法規行為。

二、行為責任

1、發生違反上述行為規范或者其他煙草專賣稽查部門認為不恰當的行為的，煙草專賣稽查部門可以視情節取消其舉報人身份，停止兌付舉報獎勵。

2、舉報人行為涉嫌犯罪的，由公安部門處理。

此告知書不屬于舉報人與煙草專賣局之間的勞動合同或勞務合同，僅用于明確舉報人行為規范。

舉報人閱讀簽名后表示同意告知書內容。

舉報人簽名：

附：舉報人名單

序號 姓名 身份證號碼 身份證住址

參考文獻：

[1]參見劉靜坤，丁麗瑋.《論美國偵查領域的線人制度》[J]. 鐵道警官高等專科學校學報，2008，18（2）：6.