論高等教育普及化背景下的高校產權與教育質量問題

張純厚

西方傳統高校都屬于社會公有，公立、私立只在監管體制上有差別。法國的大學基本上都是公立的。英美的早期大學都是私立的，但其初始資產是多元化的，其產權不屬于任何個人。比如，美國早期的學院大多由教會創辦，資產來自政府撥款和贈予土地、私人捐贈、學費等渠道，政府頒發特許狀，州議會提名和選舉學校董事會，并有英國王室代表參與。1916年，美國最高法院對于達特茅斯學院董事會訴伍德沃德案的判決維護了作為法人的大學自治權。公立大學產生于19世紀，到1970年代，大規模擴張，其資金來源也趨向多元化。私立大學限制董事的任期，宗教影響逐步消退。私立和公立院校教師享有同樣的權利，并掌控學術權力，二者都接受外部監督。伴隨高等教育大眾化、普及化和1970年代之后的經濟自由化潮流，私人擁有學校（proprietary school）發展起來。這類學校屬于財團所有，以營利為目的，與其說是學校，不如說是企業，其欺騙性的招生手段，損害了教育的宗旨，有的被政府關閉。營利性教育的極端表現是假文憑泛濫，被稱為文憑工廠或學位工廠的野雞大學，基于所謂個人經歷或一篇論文，發放假文憑，收取費用。美國正規大學的畢業率與錄取學生的成績呈正相關，而野雞大學卻百分之百錄取，百分之百畢業。營利性私立院校屬于劣質教育;文憑工廠則屬于虛假教育。

中國高等教育大眾化、普及化也是市場經濟的衍生物，是從單一的公辦高教向公辦與民辦共存格局發展的過程，公辦高校也從單一的政府投入走向復合性辦學融資。有學者對于75所教育部直屬高校財政狀況進行的調查發現，2013年，教育部直屬高校非政府財政補助收入達到其總收入的55.54%。由此，我們可以說，公辦院校在從國家所有向社會所有轉變。民辦高校的辦學融資包括學費、個人投入、企業投入、政府投入、政府資助、免稅收益、國外資金等，其創辦形式有個人辦學，合伙辦學，社會團體辦學，民辦公助，國有民辦，一校兩制，股份制，中外合作等，其中大多以舉辦自考班起家。在免稅運營和政府幫扶過程中，私人的初始投資逐漸式微，學校資產在整體上成為社會資產。據教育部統計，2013年，獨立學院、普通民辦高校和其他民辦高等教育機構的專任教師占全國普通高校專職教師總數的29%，注冊學生占全國普通高校注冊學生總數的30%。然而，被列為“其他民辦高等教育機構”的民辦學校并非高校，與已經成為正規大學的獨立學院和民辦普通高校有性質區別。前者為企業性質的私人教育機構，后者為社會公有的公益性高校。

《中華人民共和國民辦教育促進法》第35條規定“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權。”但是，董事長卻通過壟斷權力和濫用權力，獲取“回報”。事實上，在《民促法》修改之前，所有民辦普通高校創辦人都聲明不要“合理回報”;在《民促法》修改之后，也罕有民辦普通高校選擇“營利性”。然而，在實際運作中，不僅獨立學院存在出資人與公辦母體大學結余分成的情況，而且，許多民辦院校存在不同程度的個人、家族或財團專權，獲取大量個人或家族利益，董事長享有無節制的權力，使得民辦院校的產權問題撲朔迷離。據本人對于100所中國民辦高校的網上資料分析，明顯的個人和家族專權的案例達77個。產權定位不清導致個人專權、商人治校、外行管理、任人唯親，董事長壟斷董事會權力，董事長隨意干預行政和學術管理，在教職工中推行董事長個人崇拜，以企業文化代替學術規范，迫使教師遵守企業勞動紀律，長期不簽合同或簽訂短期合同或純粹以董事長個人好惡解聘教職工，以聘任政府官員親友和退休官員為賄賂的官商勾結，等等，更為嚴重的是以營利為目的的寬進寬出的學生學籍管理。目前，中國大學不公布畢業率，但所有高校的實際畢業率接近百分之百。雖然，民辦院校的高考錄取成績一般大大低于公辦院校，但畢業率卻與公辦院校相近。為了吸引生源，降低考核標準。這樣，便形成兩頭任性，中間嚴管的現象，即頂層任性、學生任性、教職工被嚴管。從而，造成與公辦院校截然不同的工作環境、校園風氣和人際關系。我們在努力破除城鄉二元化，卻又在設置公辦民辦二元化。

從中美經驗來看，高水平大學都是社會公有的非營利的大學，而私有的營利性大學卻只適合承擔低層次的、非學歷的、補充性高等教育。由于其巨大的規模，中國的正規民辦院校已經從免稅和政府資助中獲得大量物質積累，不能將其歸于私有的營利性學校，以免大量公有資產化為私有。因而，需要明確公益性民辦高校的社會公有性質，在學校運行機制上切實體現服務社會公益的宗旨，在其內部管理機制中體現民主法治、限制董事長任期和權力，防止董事長及其親朋壟斷董事會和學校行政權力，實行專家治校，開辟教職工參與學校管理、提出批評意見和表達不滿的渠道，禁止學校領導對于提出批評意見的教職工進行打擊報復，同時，學校必須接受來自政府和社會的外部監督，避免法人代表成為法人本身，個人或集團利益凌駕于社會公共利益之上，強化對于教育質量的監管。目前，我國大學評估中的檢查試卷、閱卷簽名等注重文牘程序的作法，應當停止，將重點放在結果檢測上。學校應當向社會公布錄取率和畢業率，強化文憑的可信度，推動透明辦學。中國的大學由教育部授權頒發文憑，因而，政府教育行政部門對于大學的文憑質量負有連帶責任。新修訂的《民辦教育促進法》第9條規定在民辦高校“加強黨的建設”，向民辦院校選派黨委書記已經實行多年，但實際上，黨委書記沒有任何實際權力，不但不能制約董事長的霸道行為，有些還成為董事長違規操作的幫手，以便尋求退休后在同一民辦院校得到聘任，謀取私利。