中國共產黨制度治黨語境下“黨內法規”概念的歷史流變

王海軍 廖皇珠

(中國音樂學院，北京 100101 ；中國人民大學 馬克思主義學院，北京 100872；中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053)

黨內法規既是中國共產黨制度治黨的重要依據，也是全面推進依法治國的重要保障(1)在中共十八屆四中全會決議中“加強黨內法規制度建設”一節指出：“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障……運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。”(《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2016年版，第178頁)習近平在關于全面從嚴治黨講話中也提到，黨的建設要實現制度治黨與思想建黨兩者“同向發力”，制度治黨方面“要完善黨內法規制定體制機制”“構建黨內法規制度體系”“提高黨內法規執行效力”等(《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第104-105頁)。。十八大以來，中共中央不僅確立了“到建黨100周年時建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”(2)《十八大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社2014年版，第478-479頁。的建設目標，而且把“形成完善的黨內法規體系”(3)《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2016年版，第157頁。列為我國法治體系建設的一項重要任務。當前國內學界關于黨內法規問題以跨學科研究居多，主要體現在探討目前黨內法規建設的重要價值、存在問題和實踐路徑等，而立足于黨史學科視閾下從概念史角度對黨內法規作深入細致考察的研究則較為薄弱，這在一定程度上導致“黨內法規”概念表述不夠精準、內涵不清晰和邊界過于模糊等問題。概念史“斡旋于語言史和事件史之間”，它所關注的問題“既包括那些體驗與實情被帶入到概念中，又包括這些體驗和實情是如何被概念化的”，其任務之一“就是分析歷史進程中所產生的概念與實情之間關系的一致性、偏移性或差異性”(4)[德]斯特凡·約爾丹主編：《歷史科學基本概念辭典》，孟鐘捷譯，北京大學出版社2012年版，第20頁。。概念史是近年來國內外比較流行的研究范式，這種“方興未艾”的研究方法開辟了當前國內中共黨史研究領域的新視角(5)郭若平：《概念史與中共黨史研究的新視野》，《中共黨史研究》2013年第5期。。因此，該文試圖從概念史角度詳細考察“黨內法規”自建黨以來在中國革命、建設與改革語境中的生成與演變，以期深化當前國內學界對黨內法規的認識與研究。

一、“黨內法規”有關概念及其內在邏輯

概念被學術界認為是“一系列變動語境中歷時所獲涵義的濃縮物”(6)[英]梅爾文·里克特：《政治和社會概念史研究》，張智譯，華東師范大學出版社2010年版，第55頁。，因而有“歷史沉淀于概念”(7)參見黃興濤主編：《新史學》第3卷，中華書局2009年版，第19-20頁。之謂。溯及歷史，“黨內法規”一詞濫觴于中國革命時期，吸收并融合了早期黨內“法律”“紀律”“法規”等概念的政治情境，是名副其實的歷史“濃縮物”。簡言之，中共早期使用的“法律”“紀律”“法規”與“黨內法規”存在概念關聯，對“黨內法規”概念的萌芽起到良好鋪墊作用。

(一)“法律”與“黨內法規”的歷史關聯

無以規矩，不成方圓。法律作為治理國家的規矩，對于政黨而言，直接關乎其行為活動。近代中國第一個嚴格意義上的政黨——中國同盟會之所以在域外成立，其中一個主要原因是晚清法律厲行“黨禁”，而中共創建初期之所以決定以“秘密狀態”(8)④⑤⑥⑧⑨《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第2、1、2、2、98、133-134頁。進行活動，毋庸贅言，根本原因也在于當局推行嚴厲的法律禁令。雖然中共早期處于秘密活動狀態，在建黨綱領中也明確主張以暴力革命“推翻資產家階級的政權”④，但并不意味著它在早期毫無關注法律抑或拒絕使用“法律”概念，這主要體現在：(1)為規避當局法律限制而選擇“保密黨的重要主張和黨員身份”⑤，允許黨員在“迫于法律”的特殊情況下作出合適的妥協選擇，《中國共產黨第一個綱領》規定：“黨員除非迫于法律，不經黨的特許，不得擔任政府官員或國會議員……。”⑥(2)就法律問題與外界展開論戰。1921年8月，中共中央局書記陳獨秀就法律問題與無政府主義者區聲白多次展開辯論，辯論的內容就包括如何看待法律的性質和功能及其與契約的區別和聯系。(9)中共創建不久，陳獨秀就與無政府主義者區聲白就法律問題先后進行了三次論戰，主要陣地是《群報》和《民聲》，具體討論了諸如“法律觀念”“廢除法律的理由”“法律的作用”及“法律與契約的關系”等問題。陳獨秀的論戰著作以《和區聲白討論無政府主義(一九二一年八月一日)》為題集中收錄在《建黨以來重要文獻選編》系列文獻中(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第35-37頁)。(3)把爭取當局制定或廢除某一法律列為中共具體行動目標。1922年6月，中共中央發布首份時局主張，在其所列的十一條聲明當中就有三條“奮斗的目標”與法律直接有關，涉及保護工人權益、稅率征收和平等對待婦女⑧，而中共二大在大會宣言中也把“制定關于工人和農人以及婦女的法律”“廢除一切束縛女子的法律”等列為黨為工農利益而“聯合奮斗的目標”⑨。

對待一個概念，應合理吸取其從“最初的意義內容中流傳下來的東西”(10)[德]漢斯-格奧爾格·伽達默爾：《詮釋學I-II：真理與方法》，洪漢鼎譯，商務印書館2007年版，第7頁。。換言之，要對概念進行“理性”考察，以克服人們對歷史事件通常存在的某些“片斷零星”認識，使人們對其獲得“更為連貫一致的理解”(11)陳嘉映：《哲學 科學 常識：神話時代以來的理知歷程》，東方出版社2007年版，第22頁。，在基礎上再“流傳”概念當中蘊藏的初意。在此意義上，早期中共對待法律的上述態度，與其說是一種靈活的革命策略，毋寧說也是其“規矩意識”的側面反映。這種規矩意識由其積極關注當局法律、為廢止或制定某項法律而采取行動得以體現。更為重要的是，中共由此也把“法律”的概念“流傳下來”，并在中共一大到六屆六中全會召開前的有關文件中得以繼續使用(12)六屆六中全會正式提出“黨內法規”概念，以其為時間分界，在此之前，中共正式文件當中不乏關于法律和運用“法律”概念的記載。除了文中前面所列的中共一大、二大有關文件的規定，在三大到六大的有關文件中也存在相關記錄，如中共三大通過的《黨綱草案》中把“限制房租的法律”“限制田租的法律”列為黨“目前的要求”之一(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第253-254頁)。四大以后，中共分析勞動運動存在問題時要求當局廢除反動的“治安警察法”以及其他“束縛工人自由的法律”(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第2冊，中央文獻出版社2011年版，第343頁)。中共五大通過的《五一勞動節公告》指出，“制定”和“參與勞動法的實施”應該是今天工人階級及其政黨的任務(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第4冊，中央文獻出版社2011年版，第225頁)。六大以后，中共中央在中央蘇區制定了憲法大綱、土地法、組織法和婚姻法等法律，這在一定意義上是中共法律意識的體現。，為政黨肌體植入“法”的基因。這在一定程度上不僅可以改變外界過去對中共熱衷暴力斗爭的政治觀感(13)中共成立以后，無論是黨內還是黨外，都不乏認為中共熱衷暴力革命斗爭，由此態度也有所不同。瞿秋白在中共六大的報告中就曾經提到：二大以后黨內“許多同志”主張“完全加入國民黨，專做國民革命，緩和階級斗爭”或主要從事“經濟斗爭(工會運動)、不作政治斗爭”，在八七會議以后，黨內外亦有觀點認為“所謂社會主義就是殺人放火，殺人愈多，社會主義愈多，放火愈多，社會主義亦愈多”(《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第5冊，中央文獻出版社2011年版，第267、284-284頁)。，還讓中共較早認識到應當在“革除”舊秩序、舊制度的同時，以“法”的理念去“命制”一個新秩序、新制度，如后來在中央蘇區時期就制定并頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》《勞動法》《土地法》《組織法》和《婚姻法》等系列法律，當年毛澤東針對紅軍隊伍中存在的肉刑問題主持制定“廢止肉刑的法律程序”(14)⑥⑨《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第110、78-117、65、66、81頁。，諸如此類的實踐，進而又為“黨內法規”概念的萌芽提供了重要準備。

(二)“紀律”對“黨內法規”萌芽的政治影響

紀律對中國革命極其重要，因而有“加強紀律性，革命無不勝”(15)《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第194頁。之稱。中國共產黨對紀律的高度重視，既與馬克思主義政黨與生俱來嚴密的組織紀律性有關，又與中國革命處于半殖民地半封建社會的特殊性有所聯系。雖然“紀律”與“黨內法規”在概念形態及其意指上如今差別明顯，但在革命與戰爭年代，兩者都是中共提高自身組織紀律性的重要依托。不同在于，在極大程度上是由于“紀律”一詞的使用以及由此培育起來的強烈的規矩意識為“黨內法規”概念萌芽創造了合適的條件，這主要體現在：

(1)在概念時序上，“紀律”在中共建黨之初已經被使用，其使用時間遠早于“黨內法規”。作為治黨條文，“紀律”在中共第一部黨章中被單列為一節，位于“黨員”和“組織”之后，排在“會議”和“經費”之前(16)④⑤《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第167、162、153頁。，而“黨內法規”則出現在中共六大以后。(2)從概念演變路徑看，“紀律”在中共創建軍隊以后由治黨演變為治軍，從“黨的紀律”延伸出“紅軍紀律”，其后毛澤東創造使用“紅軍法規”這一概念，試圖通過建立紅軍法規來規范軍隊行為，這間接促進“黨內法規”概念的萌芽。(3)在政治效應上，“紀律”在“黨內法規”概念出現之前就得到極高頻率的使用，這為“黨內法規”概念的萌芽提供了思想“溫床”。1922年中共二大通過的有關決議，就突出強調全黨必須樹立“鐵似的紀律”④，要求工會組織必須具有“紀律的訓練運動”⑤。1929年在《古田會議決議》中，“紀律”的使用頻率就多達18次，有“黨的紀律”“紅軍紀律”“一般的紀律”和“群眾的紀律”等，同時規定“黨的紀律之一是少數服從多數”“紅軍紀律是一種對群眾的實際宣傳”⑥等，所有這些，都有助于在中共內部營造起濃厚的規矩意識，這成為“黨內法規”概念萌芽所需要的政治氛圍。

(三)“法規”在“黨內法規”形成過程的中介作用

“法規”在民主革命時期使用不多，但卻是“黨內法規”形成的概念中介。這種中介作用發生的歷史背景是中共建軍時期，旨在解決如何建設一支新型革命軍隊問題。1927年大革命失敗后，中共深刻意識到“政權是由槍桿子中取得”(17)《毛澤東軍事文集》第1卷，軍事科學出版社、中央文獻出版社1993年版，第2頁。，決定以革命的武裝來反抗國民黨統治。以毛澤東為代表的中國共產黨人探索開辟農村包圍城市、武裝奪取政權的革命新道路，在此過程創造性提出“支部建在連上”(18)⑩《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第66、86頁。的建軍原則，以推動建設一支新型革命軍隊。然而，紅軍“是從舊式軍隊變來的”，由此不可避免地“帶來了一切舊思想、舊習慣、舊制度的擁護者”⑨，這讓紅軍存在“走到脫離群眾、以軍隊控制政權、離開無產階級領導的危險”⑩。為規避這一危險，毛澤東除了反復強調紅軍必須遵守“黨的紀律”和“紅軍紀律”外，還提出要加強法規建設，由此使用了“紅軍法規”概念。1929年6月，毛澤東在給林彪的信中提出，在過去一段時期，井岡山的革命斗爭中存在諸多問題，“軍需制度和編制法規未能建立”卻是其中之一，這是目前可見的最早出現“法規”概念。時隔數月，毛澤東在古田會議上提出“編制紅軍法規，明白地規定紅軍的任務”，主張以“紅軍法規”來規范軍隊與政治以及群眾方面的關系。

在“黨指揮槍”建軍模式下，“法規”概念的提出與使用相當于“黨內法規”概念萌芽的中介。在“法規”的前一端，銜接著早期中共對“法律”與“紀律”的運用，在它的后一端，則是連接著“紅軍法規”，它的提出和使用實際上已經預示著“黨內法規”概念萌芽的可能性。這種可能性與“紀律”一概念最初從治黨轉入治軍道理相似，在深層次上則是中國革命形勢變化之需要。如果不是中國革命由城市轉入農村，進而要解決建設一支新型革命軍隊的迫切問題，就不會有“支部建在連上”的創新探索，毛澤東也不會把過去用于管黨的“紀律”轉入用于“治軍”，也不會在“紅軍紀律”之外另行探索“紅軍法規”，更無法為“黨內法規”概念萌芽創造重要條件。

(四)“法規”視閾下的黨的文藝政策

值得一提的是，中共歷史上的個別“講話”對于“黨內法規”概念的早期使用也起到一定的促進作用。其典型代表當屬毛澤東《在延安文藝座談會上的講話》(以下簡稱“《講話》”)。盡管“黨內法規”一概念在《講話》之前就開始使用(見下文第一節)，《講話》在嚴格意義上也并不屬于黨的“紀律”或“黨內法規”之范疇，但這篇講話卻是中共“規則意識”首次從治黨治軍延伸至文藝領域，讓中共從此徹底擺脫“只顧打戰、種小米”卻“沒有文藝政策”的窘境(19)③ 參見王德芬：《蕭軍在延安》，《新文學史料》1987年第4期。，在事實上扮演著黨內法規的重要角色，這進而又促使黨內法規觀念不斷深入人心。進一步說，毛澤東的《講話》除了首次明確系統地向外界闡明中共對于“文藝要為什么人服務”“又該如何去服務”(20)毛澤東：《在延安文藝座談會上的講話》，《解放日報》1943年10月19日。等根本性問題的認知理解，還“大致規定共產黨當前的文藝方針，以及和其他黨派作家的明確關系”③；正是在這篇被視為中共形成新型文藝政策“最主要的標志”(21)宋建林、陳飛龍：《中國馬克思主義藝術理論發展史》，三聯書店2011年版，第17頁。的《講話》之規范指導下，中國共產黨在延安時期開始著手改造舊式文學，且這種文學改造自此一直持續到1970年代的工農兵文藝運動，從而構成了20世紀中國乃至世界文學史的重要一段(22)趙衛東：《1940年代延安“文藝政策”演化考論》，《中國現代文學研究叢刊》2010年第2期。。此外更為重要的是，毛澤東這篇講話還首次為中共建構了一種旨在推動新型文藝繁榮發展的普遍性約束規則，以此引領未來成立的“聯合政府”之文藝發展，且確保這種新型文藝能夠始終為工農兵大眾服務。

正因如此，中共中央在《關于執行黨的文藝政策的決定》(1943年11月7日)中明確提出，毛澤東在延安文藝座談會上講話的全部精神“同樣適用于一切文化部門，也同樣適用于黨的一切工作部門”(23)⑦《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第20冊，中央文獻出版社2011年版，第634頁。，且強調它“不但是全黨解決文藝觀文化觀問題的教育材料，并且也是一般的解決人生觀與方法論問題的教育材料”⑦。此處所謂的“適用于黨的一切工作部門”以及作為全黨“一般的解決人生觀與方法論問題的教育材料”，所彰顯的就是《講話》在中共內部所擁有的類似于治黨治軍“紀律”和“法規”那樣的普遍約束力，而不僅僅是一篇僅用于傳遞領袖人物政治意圖的普通文件。由于《講話》及時向外界昭示中共從此將依據它所構思的規則來處理統一戰線涉及的有關文藝問題，因而成功獲得了當時知識分子尤其是文藝作家的高度認同。從中國共產黨的角度看，從1942年延安文藝座談會召開直至1970年代工農兵文藝運動宣告結束，這篇《講話》事實上都是一份具有黨內法規性質的處理文藝領域有關問題的重要文件。中共藉此在文藝領域而樹起的規則意識，與治黨治軍層面的“紀律”和“法規”無形地交融一起，在某種程度上促進了“黨內法規”概念在早期的推廣使用。

二、“黨內法規”的初次提出和早期使用

概念史代表人物科塞雷克(Reinhart Koselleck)認為，歷史研究“不可能在其研究過程中規避提及過去時代和現時代的語言表述及自我描述”(24)參見張鳳陽、孫江主編：《亞洲概念史研究》第3輯，三聯書店2017年版，第250頁。。作為一個政治概念，盡管“現時代”我們使用的“黨內法規”一詞在“過去時代”的“語言表述”當中并無明確的概念指意，但它無不承載著一段特定的歷史和思想，這可從黨內法規概念的初次提出與早期使用情況加以說明。

(一)“黨內法規”的初次提出

在概念史視野當中，一個概念的形成是無法通過人為因素干預的。它除了需要一定時間的實踐積累，還需要特定的歷史場景提供舞臺。作為一個政治概念，“黨內法規”出現的歷史場景是抗日戰爭戰略相持階段，這是中國革命極其艱難的時期之一：從外部情況看，中共領導的革命根據地正遭受來自日寇“掃蕩”和國民黨軍事圍堵的雙重威脅；在中共內部，此時正面臨著一場嚴峻的政治危機。這場政治危機的“導火索”是中國共產黨創始人之一、時任陜甘寧邊區代理主席的張國燾，于1938年4月趁清明節祭拜黃帝陵之機叛變投靠國民黨。這是繼張國燾長征途中企圖“自立偽中央”(25)《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第15冊，中央文獻出版社2011年版，第256頁。之后發生的又一起嚴重違紀行為，這也是中共六屆六中全會召開的主要背景之一。1938年10月12日，毛澤東在六屆六中全會上作了題為《論新階段》的政治報告，其中一段講到：

“鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為，必須重申：(一)個人服從組織；(二)少數服從多數；(三)下級服從上級；(四)全黨服從中央。誰破壞了這些紀律，誰就破壞了黨的統一。經驗證明：有些破壞紀律的人，是由于他們不懂得什么是黨的紀律；有些明知故犯的人，例如張國燾，則利用許多黨員的無知以售其奸。因此，必須對黨員進行有關黨的紀律的教育，既使一般黨員能遵守紀律，又使一般黨員能監督黨的領袖人物也一起遵守紀律，避免再發生張國燾事件。為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”(26)②《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第528、527、532頁。

這是“黨內法規”概念首次在中共歷史上提出和使用。由上可見，這一概念提出的直接原因是“張國燾嚴重地破壞紀律的行為”，而根據整篇報告，黨內法規作為治黨條文至少具有如下特征：(1)它是黨的一項紀律，卻又有別于紀律。在毛澤東看來，“個人服從組織”“少數服從多數”“下級服從上級”和“全黨服從中央”是中國共產黨“四項最重要的紀律”，張國燾嚴重破壞紀律的行為說明：中共中央必須在上述四項最重要的紀律之外制定黨內法規，以此作為中共紀律體系的有效補充。(2)基于大多數黨員是農民成分、文化水平整體偏低的客觀考慮，以及張國燾過去曾經利用“許多黨員的無知以售其奸”的行為事實，黨內法規既要比紀律“詳細”又不能過于復雜冗長，以便于“一般黨員”和“黨的領袖人物”熟悉掌握和共同遵守。(3)在內容上，黨內法規至少包括反對分裂黨、反對“兩面派黨”、反對在黨內搞你死我活的過火斗爭、反對“任人唯親”的小團結主義，同時要求“黨的領袖人物”和“一般黨員”能夠“一起遵守”，這些都是毛澤東在報告中總結的“鑒于張國燾的和類似張國燾的歷史教訓”②。(4)從政治功能看，黨內法規旨在“使黨內關系走上正軌”和“統一各級領導機關的行動”，歸根到底就是要確保全黨團結統一。

(二)“黨內法規”在革命時期的概念演變

考究概念的本義，是因為“概念是思想的出口”(27)參見黃興濤主編：《新史學》第3卷，中華書局2009年版，第19-20頁。。在此意義上，“黨內法規”這一概念承載著中共“制度治黨”的思想。具體言之，該概念的提出與使用在某種意義上是中共在“思想建黨”之外，為嘗試推行“制度治黨”所作的一種探索性努力，旨在更好地推進黨的建設這項“偉大工程”，這是“黨內法規”提出后迅速獲得政治共鳴的主要原因。但“黨內法規”的概念形態在提出之初卻發生了變化：同樣是在六屆六中全會上，張聞天提出把“服從組織決定，服從黨規黨法，學守黨紀”概括作為全黨“團結的基本條件”之一(28)⑤⑥《建黨以來重要文獻選編(1921-1949)》第15冊，中央文獻出版社2011年版，第711、750、753、749-750頁。，而劉少奇在《關于“黨法黨規”的報告》中則提出要以“黨規黨法去教育同志”，強調“中央委員及政治局委員在執行此黨規黨法上應表現為模范”⑤。

盡管張聞天和劉少奇的上述提法與毛澤東的“黨內法規”在概念形態上略有出入，但在內涵上基本一致。因為在此之前，無論是張聞天還是劉少奇,都未曾有過“黨法”或“法規”的提法，更未曾使用“黨規黨法”。且從概念發生的時序看，張聞天是在毛澤東《論新階段》政治報告以后(1938年10月15日)使用“黨規黨法”，劉少奇則是在1938年11月6日閉幕會上使用了同樣的概念。此外，無論是“黨規黨法”抑或“黨內法規”，它們都是為了確保黨的團結統一。如劉少奇在《關于“黨法黨規”的報告》開篇解釋“為何要黨規黨法以及組織決定”時講到，考慮到中共已是“公開和半公開、有群眾領袖”的、“執行民族統一戰線”的“大黨”，加之“黨章是很早規定出的，現有許多新的情況發生”，因此，中共中央有必要制定黨內法規，通過這樣的“條文”要求全黨在“法律上非團結不可”，以此“避免個別人破壞黨的團結與統一”⑥。

但作為一個新生概念，“黨內法規”此后卻主要是以“黨規黨法”的概念形態進行使用的。這既與人們接受新鮮事物的思維慣性有關，也與六屆六中全會通過的《關于“黨法黨規”的報告》的傳達有關。六屆六中全會在中共歷史上具有特殊的意義，全會“運用馬克思主義科學方法總結抗戰以來的經驗……確立了毛澤東的領袖地位，這是歷史性的選擇，標志著中國共產黨走向成熟”(29)黃允升：《毛澤東與中共六屆六中全會》，《黨的文獻》2004年第1期。。由于《關于“黨法黨規”的報告》是六屆六中全會的重要文件，在會后又在中央和地方貫徹學習，這無形之中擴大“黨法黨規”的概念傳播。譬如，1939年6月，時任中組部部長陳云在延安《解放》周刊刊文認為，黨的支部作為教育黨員的最基本學校，要積極教育黨員“克服脫離黨的理論政策、黨規黨法的錯誤傾向”(30)《陳云文選》第1卷，人民出版社1995年版，第151頁。。又如，1942年2月，陳毅在華中局作軍事報告時講到，原則問題和組織問題“均按照黨規黨法由同級會議或請示上級解決之”(31)《陳毅軍事文選》，解放軍出版社1996年版，第204頁。，同年10月，劉伯承在第129師會議上批評張國燾過去破壞黨內團結的錯誤作法時強調，“我們有黨規黨法，賞罰都是建筑在革命利益之上的”(32)《劉伯承軍事文選》，解放軍出版社1992年版，第272頁。。

從上述張聞天、劉少奇、陳云、陳毅和劉伯承等人對“黨規黨法”概念的使用情況可見，他們都是將其作為“制度治黨”的重要依據，且并未偏離毛澤東使用該概念的初衷，不僅如此，劉少奇后來還在此基礎上對其作出新的詮釋。在1945年黨的七大《關于修改黨的章程的報告》中，劉少奇講到：“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”(33)《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第316頁。劉少奇此處使用的“黨的法規”與他在六屆六中全會時用的“黨規黨法”在概念形態上略有出入，但在形態上更接近毛澤東“黨內法規”的提法，可視之為“黨內法規”演變過程的又一概念形態。不同的是，劉少奇此處對“黨內法規”的認識和理解較之以往已向前邁進一步，不僅把“黨內法規”與“黨章”相提并論，還指出黨內法規在內容規定上包括“黨的組織形式和黨內生活方式”。

(三)“黨內法規”在建設時期的使用情形

“黨內法規”的概念形態在社會主義建設時期并無顯著變化，其繼續以“黨的法規”或“黨規黨法”在黨內使用。令人矚目的是，至今尚未見到毛澤東在革命時期有過“黨規黨法”或“黨的法規”的提法，且他在建國以后所使用的仍是“黨內法規”而不是其它概念形態。1955年3月，毛澤東在中國共產黨全國代表會議上的講話指出，黨內同志之間的言行要符合“正確的黨內法規”(34)1955年3月，毛澤東在黨的全國代表會議上指出說：“對其他的問題，符合黨的原則的……正確的黨內法規，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片。”(《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第400頁)。這是他批評“高饒反黨聯盟”時所作的一番講話，也是現有中共黨史文獻中第二次見到他使用“黨內法規”的概念術語。不過，毛澤東這次使用該概念的主要目的也是規范黨內關系和維護黨的團結統一，這與他在六屆六中全會時的提法和意旨是保持一致的。另外，從使用該概念的歷史背景看，兩次都是處于中共內部面臨著嚴峻的政治危機這個關鍵節點。前次是張國燾長征途中妄圖“另立偽中央”并最終叛黨，此次乃黨內出現“高饒反黨聯盟”分裂中央的嚴重違紀行為。不同在于，六屆六中全會上毛澤東是提出要“制定一種較詳細的黨內法規”，側重點在于“制定”，而到了建國初期他主要是強調“遵守”。

具體到實踐層面，據不完全統計，中共中央從1938年到1955年期間頒發的黨內法規(35)鑒于黨內法規的概念有過更新，而參照首次界定的“黨內法規”概念范疇更貼近歷史原貌，所以此處統計情況依照1990年7月31日中共中央首次頒發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》對“黨內法規”的范疇界定：“黨內法規的名稱為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則。”另外，由于中共中央辦公廳法制局編制的《中央黨內法規和規范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)依照的是2013年新修訂的“黨內法規”定義，在整理過程剔除了1949年至1955年制定的絕大部分黨內法規文件，因此，它與本處數據涉及部分存在一定差異。性質的政治文件在數量上至少有21件，涵蓋黨的組織、紀律和思想建設等方面(見表1)。

雖然這些黨內法規除了“形式上有缺陷”，還存在“政治性強”“體系化不足”等問題(36)王振民：《中國共產黨黨內法規研究》，人民出版社2016年版，第27-28頁。，如大多數文本并無明確規定制定主體、解釋主體和修訂主體乃至不寫明具體制定日期，同樣情形在特定時期有不同規定，有些條文缺乏操作細則，尚未注意區分黨章這一根本性法規與其他一般黨內法規的地位和效力等，但它們的出臺極大滿足了特定歷史條件下推進黨的建設這項“偉大工程”的制度要求，不僅規范了黨組織工作、活動和黨員行為，而且確立起以黨內法規這種“成文法”來管黨治黨的優良傳統，為奪取中國革命勝利及新中國成立初期的黨和國家建設提供了重要制度保障。

盡管毛澤東在建國后很少使用“黨內法規”，但這一概念所承載的“制度治黨”理念并未讓人淡忘，只是它依然是以“黨規黨法”的概念形態加以繼續使用。1954年2月，陳云在中央工作會議上提出，“嚴守黨的制度和黨規黨法，發揚黨的優良作風”是防止黨執政腐化墮落最為可靠的兩點保證之一(37)《陳云文選》第2卷，人民出版社1995年版，第233頁。，而在鄧小平看來，黨內法規還是抓好黨內政治生活的關鍵所在。1961年12月，他在中央工作會議上講到，開展“黨規黨法”和毛澤東思想教育是嚴格黨的生活的必要舉措之一(38)《鄧小平文集(1949—1974 年)》下卷，人民出版社2014年版，第134頁。。此外，鄧小平還把中共在革命時期的民主制度和優良作風都視為“黨內法規”。他在“七千人大會”上說：“遵義會議以后，在毛澤東同志領導下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制；團結——批評——團結的方法；言者無罪、聞者足戒，懲前毖后、治病救人；批判從嚴、處理從寬，不搞過火斗爭、無情打擊；艱苦樸素、謙虛謹慎，等等。這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規黨法。”(39)《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第300頁。同樣是在“七千人大會”上，劉少奇則主要強調中共八大時修訂的新黨章是“黨的法規”，一切黨組織和全體黨員都必須無條件地、不打折扣地執行(40)《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第413頁。，這與他在中共七大時強調黨章是重要黨內法規的觀點是保持一致的。

表1 中共中央頒發黨內法規主要情況統計(1938-1955)

備注：以上數據源于《中共中央文件選集》(中共中央黨校出版社1989年版)、《建國以來重要文獻選編》(中央文獻出版社1993年版)和《建黨以來重要文獻選編》(中央文獻出版社2011年版)。

具體到實踐層面，除了表1列舉部分，中共中央在社會主義建設時期還頒發了《中國共產黨黨章》(1956年)，這是指導社會主義建設的重要黨內法規。此外，還制定有《中國共產黨第八屆中央委員會第九次全體會議關于成立中央局的決議》(1961年)以及在1963年頒布的《中國共產黨農村基層組織工作條例試行草案》《中國共產黨國營工業企業基層組織工作條理試行草案》和《中國共產黨商業企業基層組織工作條例試行草案》等具有黨內法規性質的政治文件，這些都是中共中央在社會主義建設時期探索推進“制度治黨”的重要依據。盡管黨內法規的概念術語此時尚未清晰界定，但其內涵伴隨著實踐而不斷拓寬，從而為改革開放新時期“黨內法規”概念界定提供了寶貴理論積累和實踐經驗。

三、“黨內法規”的界定和更新

歷經中國革命和建設兩個歷史階段演變，“黨內法規”概念所承載的“制度治黨”思想在改革開放時期依然熠熠生輝。只不過，該概念在改革開放初期仍以“黨規黨法”的概念形態使用，在此過程，鄧小平、陳云等老一輩無產階級革命家還對其政治內涵作出不同程度的拓寬。進入20世紀90年代，“黨內法規”的概念得以正式界定，并于十八大以來得以更新，發生了兩次標志性轉變。

(一)“黨內法規”在改革開放初期的概念拓展

在改革開放初期，雖然“黨內法規”主要是以“黨規黨法”的概念形態使用，但由其承載的“制度治黨”思想卻引起各界極大關注。1978年12月，鄧小平在十一屆三中全會上指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”(41)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁。在這番講話中，鄧小平明確提出了治國必先治黨、必須依據黨內法規從嚴治黨的思想。受此影響，如何從概念上厘清“黨內法規”日益提上工作議程，而“黨章是最根本的黨內法規”的提法更是為“黨內法規”的概念界定提供了廣闊空間。當然，這并不意味著在改革開放初期只有鄧小平才繼承使用“黨規黨法”的概念，而是鄧小平上述講話經由十一屆三中全會這樣重要場合的傳播因而更具政治影響力。

事實上，其他老一輩無產階級革命家在該時期不僅使用“黨規黨法”概念，還拓寬了其內涵。1977年3月，葉劍英在中央軍委座談會上講到，共產黨員必須懂得“黨內不允許組織派別和秘密團體這條黨規黨法”(42)《葉劍英選集》，人民出版社1996年版，第453頁。，不僅明確提出要把過去被“四人幫”顛倒的路線糾正過來，而且特別強調“反對小團體主義”是中共過去的黨內法規。黃克誠在1980年1月召開的中紀委會議上提出，紀委人員必須嚴于律己，率先遵守“黨的紀律和黨規黨法”(43)《黃克誠紀念文集》，湖南人民出版社2002年版，第196頁。。薄一波賦予黨內法規“反對個人崇拜”的政治功能是其使用過程出現的一個亮點，1980年7月，薄一波提出，揭發“四人幫”的文學作品不應只宣傳個人，而應更多關注人民群眾的作用，理由是“不要宣傳個人”的規定在中共七屆二中全會上已經確立，長期以來是“全黨必須自覺遵守的黨規黨法”(44)《薄一波文選》，人民出版社1992年版，第377頁。。薄一波此觀點與鄧小平在“七千人大會”時的看法頗為相近，不同在于他明確把“反對個人崇拜”納入黨內法規范疇。陳云和李先念強調的是黨內法規對中共自身建設以及社會主義改革開放事業的重要性，1981年12月，陳云提到要“把維護黨規黨法、整頓黨風的基本任務認真地擔負起來”，這是中央紀委在改革開放中應盡的一份力量(45)《陳云文選》第3卷，人民出版社1995年版，第243頁。。1987年3月，李先念在一次談話中指出，“執行并進一步完善黨規黨法”是搞好黨風建設的首要任務，也是確保改革開放政策取得成功的關鍵之一(46)《李先念文選》，人民出版社1989年版，第486頁。。在十一屆六中全會上，“黨內法規”一詞被載入《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》之中(47)《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第38頁。，在某種意義上講，“黨內法規”一詞的使用是老一輩無產階級革命家認識和評價毛澤東及其制度治黨思想的歷史地位時所達成的又一重要政治共識。

(二)“黨內法規”概念的正式界定

到20世紀90年代，黨的建設被視為改革開放新時期一項“新的偉大工程”(48)2001年，江澤民在中國共產黨成立80周年紀念大會講話中指出，始終做到“三個代表”與“新時期黨的建設新的偉大工程總目標”是一致的(《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第15頁)，盡管“新時期黨的建設總目標”在中共十四大以來已經多次提出，但直至2001年才正式把黨的建設稱為“新的偉大工程”(《中國共產黨90年研究文集》上冊，中央文獻出版社2011年版，第208-219頁)。加以推進。在此情況下，中共中央首次界定“黨內法規”概念。1990年7月，中共歷史上首個以“黨內法規”命名的制度——《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條列》頒發，其中規定：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱”，強調“黨章是最根本的黨內法規，其他黨內法規是黨章有關規定的具體化。”(49)《中國共產黨黨內法規選編(1978—1996)》，法律出版社2009年版，第723頁。由上可見，這一概念界定吸取了毛澤東、劉少奇和鄧小平等人關于黨內法規的認識與理解，體現為黨內法規既用于治黨又用于治軍，除了用于規范全部黨員的個體行為，還用之規范各級黨組織的行為活動，不僅中共把與此有關的紀律也納入黨內法規范疇，而且突出黨章的根本性地位，這在“黨內法規”概念史上具有標志性意義。與此時隔兩年，“黨內法規”作為一個更加嚴肅規范的術語出現在黨章。1992年中共十四大審議通過的《中國共產黨章程》第四十四條明確規定“維護黨章和其他黨內法規”是黨的各級紀律檢查委員會的主要任務(50)《中國共產黨黨章》(十四大修訂本)，人民出版社1992年版，第33頁。，這是“黨內法規”概念首次載入黨章，標志著歷經半個多世紀的歷史發展，“黨內法規”的概念實現了從黨的一般政治報告到黨章的“華麗轉身”，成為全黨共識。

十四大以后，“黨內法規”在概念表述上一般是與“建設”或“體系建設”合并使用，加強以黨章為核心的“黨內法規體系建設”(51)《胡錦濤總書記在中央紀委第六次全會上的重要講話》(輔導讀本)》，人民出版社2006年版，第3頁。是此時期的主要實踐。從1992年中共十四大召開到2012中共十八大閉幕這20年時間里，盡管黨內法規建設存在數量龐雜、體系混亂、程序不清等不足(52)參見何哲：《改革開放后中國共產黨的執政轉型(1978-2012)——基于黨內法規與類法規文件的分析》，國家行政學院出版社2016年版，第55頁。，但在統籌機制、制定程序、操作細則和理論研究方面已經取得很大成效(53)參見李忠：《黨內法規建設研究》，中國社會科學出版社2015年版，第80-95頁。，如多次修訂《中國共產黨章程》，制定了《中國共產黨黨旗黨徽制作和使用的若干規定》《中國共產黨黨員權利保障條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等系列重要黨內法規文件(見表2)，“制度治黨”理念也愈發深入人心。因此，盡管十四大以來的黨章已有過數次修訂，“黨內法規”的術語至今仍然得以保留(54)2017年十九大新修訂的黨章第四十六條把“維護黨的章程和其他黨內法規”列為黨的各級紀律檢查委員會的主要任務之一(《中國共產黨章程》(十九大修訂本)，人民出版社2017年版，第56頁)。。

表2 中共中央制定(修訂)的部分黨內法規(1992-2012)

備注：上述數據源于中共中央辦公廳法制局最新編制的《中央黨內法規和規范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)。類別劃分是根據2016年12月《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》確立的框架，即把黨內法規分為“黨章”“黨的領導法規”“黨的組織法規”“黨的自身建設法規”和“黨的監督保障法規”五大類。

(三)新時代以來“黨內法規”的概念更新

十八大以來，中共中央確立了“到建黨100周年時建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”(55)《十八大以來重要文獻選編》上冊，中央文獻出版社2014年版，第478-479頁。的建設目標，強調全面推進依法治國的實踐當中必須“依據黨內法規管黨治黨”(56)⑥《十八大以來重要文獻選編》中冊，中央文獻出版社2014年版，第158、155-181頁。。十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》不僅多達11次提及“黨內法規”一詞，而且以近200字篇幅闡述新時代推進黨內法規體系建設的思路和舉措⑥，這為新時代黨內法規建設提供了重要指引。不僅如此，2013年中共中央還在新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》中首次更新了“黨內法規”的概念范疇：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據”(57)《中國共產黨黨內法規制定條例》，《人民日報》2013年5月28日。。與舊概念比較，新概念除了在黨內法規的制定權限上取消了“中央軍委總政治部”、新增入“中央紀律檢查委員會”，還厘清了作為黨內最高法規的“黨章”與其它一般黨內法規的地位和效力。這是“黨內法規”概念在演變過程出現的又一次標志性飛躍。“概念是思想的出口”，這一概念更新標志著中國共產黨制度治黨思想提升至一個新的歷史階段。

與此同時，黨內法規建設在實踐層面也相應進入一個新階段，體現在于：(1)中共中央首次召開專題會議統一部署黨內法規建設工作(58)2016年12月24日至25日，首屆全國黨內法規工作會議在北京召開，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記劉云山出席會議并講話，會議還傳達習近平關于加強黨內法規制度建設的指示(參見《人民日報》2016年12月26日)。，首次編制黨內法規建設工作規劃(59)2013年11月，中共中央編制首份黨內法規五年工作規劃《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017年)》，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018-2022年)》在2018年2月發布。，并首次印發有著“黨內法規建設指南針”之譽的《關于加強黨內法規制度建設的意見》(60)《關于加強黨內法規制度建設的意見》，《人民日報》2017年6月26日。，對黨內法規建設作“頂層設計”。(2)首次集中梳理從1949年10月至2012年6月期間制定的黨內法規。截至2014年，中共中央從2.3萬多件文件中梳理出1178件黨內法規文件，其中廢止322件，宣布失效369件，廢止或失效總數共占58.7%(61)《中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日報》2014年11月18日。。(3)加快制定或修訂黨內法規。據不完全統計，從2012年十八大召開至2016年10月，新頒布或再修訂的黨內法規達50多件，其中黨章1部、準則1部、條例12部、規則6部、規定21部、辦法9部、細則8部(62)鄒雅婷：《十八大以來，中共這樣治黨》，《人民日報》(海外版)2016年10月24日。。(4)把黨內法規建設納入十九大報告。十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”(63)《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，《人民日報》2017年10月28日。，十九大新修訂黨章的第四十六條還把“維護黨的章程和其他黨內法規”被列為黨的各級紀律檢查委員會的主要任務之一(64)《中國共產黨章程》(十九大修訂本)，人民出版社2017年版，第56頁。，黨內法規在新時代推進黨的建設偉大工程實踐當中的重要地位由此得以充分體現。

值得一提的是，2012年十八大以來，習近平對黨內法規有著諸多論述，至少包括：(1)把黨內法規建設提升到新的戰略高度。中共中央全面從嚴治黨的一項重大戰略部署，是“新時代黨的建設總要求”(65)《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(2017年10月18日)》，《人民日報》2017年10月28日。之一。習近平指出，“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”，是“實現黨和國家長治久安”的制度保障，強調要從全面從嚴治黨的戰略高度“以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板”(66)習近平：《堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進一體建設》，《人民日報》2016年12月26日。。(2)重塑黨內法規的權威性。習近平強調，黨的制度建設要注重“提高黨內法規執行效力”，因此要加快解決“黨內法規同國家法律的銜接和協調問題”，包括“完善黨內法規制定體制機制”以及構建“配套”的黨內法規體系。(67)中共中央文獻研究室：《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，中央文獻出版社2016年版，第105頁。(3)尊崇黨章在黨內法規體系中的根本地位。2012年十八大剛閉幕，新當選總書記的習近平在《人民日報》撰文指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩”，強調全黨要特別重視“學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章”(68)習近平：《認真學習黨章 嚴格遵守黨章》，《人民日報》2012年11月20日。。此外，他還要求各級紀委“把維護黨章和其他黨內法規作為首要任務”，做黨章的堅定執行者和忠實捍衛者(69)習近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。所有這些，都極大豐富了中共制度治黨的理論，無論對黨內法規概念使用還是具體實踐都發揮了積極推動作用。

由上可見，“黨內法規”概念起源于中國革命時期，界定于改革開放初期，更新于新時代中國特色社會主義建設時期，它不僅吸融了早期中共使用的“法律”“紀律”和“法規”的政治意境，而且記錄著中國共產黨探索“制度治黨”的歷史軌跡。作為中共近百年歷史沉淀下來的“濃縮物”，該概念典型體現了政治實踐對概念術語的塑造作用。盡管在此過程它又以“黨規黨法”“黨的法規”等概念形態使用，但其所承載的“制度治黨”思想并未更改，政治地位更是由一般政治報告上升至黨章保留至今。這一歷史過程表明：一個黨建概念的形成和發展，有其內在歷史發展邏輯，既不能臆想構造，也無法在朝夕成型，而是要從客觀實際中來，又回到客觀實際接受檢驗，如此循環漸進；黨建概念只有立足于解決中國實際問題又緊握時代脈搏，才會具有持續不斷的政治生命力。由此啟發我們，推動黨內法規制度體系建設的過程，既要以實事求是態度研判客觀形勢，又要以改革銳氣作出理論創造，這也是新時代推進黨的建設偉大工程的應有之義。